郁彩虹

摘 要：加强对社会组织的培育和发展，对社会治理创新具有重要的现实价值和意义。社会组织是社会治理主体和建设主体之一，在社会治理与社会建设中独具优势。近年来，地方政府在培育发展社会组织的实践探索中存在着认识偏差、管理及运行滞后于现实需要等问题。为此，建议充分发挥地方政府的积极作用，培育扶持社会组织有序发展。

关键词：社会组织；培育发展；转型期

中图分类号：C91-0 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2016）09-0094-02

在社会学中，广义的社会组织是指人们从事共同活动的所有群体形式，包括氏族、家庭、秘密团体、政府、军队和学校等；狭义的社会组织是指为了实现特定的目标而有意识地组合起来的稳定的社会群体，如企业、政府、学校、医院、社会团体等。我国目前使用的“社会组织”含义与社会学中广义和狭义的社会组织含义均不相同，专指区别于政府和企业并具有非营利性、非政府性、独立性、志愿性、公益性等基本特征的社会团体、民办非企业单位和基金会，相当于国外一些国家和地区的非政府组织、非营利组织、公民社会、第三部门、志愿者组织，慈善组织、免税组织等。近年来，随着经济社会转型的加速推进，社会组织的地位和作用日益凸显。目前，各地对社会组织的培育和发展普遍处于初步探索阶段，提高了社会组织的专业化程度，促进了政府职能转变、降低了行政成本，提高了社会组织参与社会治理和社会建设的能力。

一、问题的由来

社会组织在西方是指联系国家与公民的重要部门，是代替政府提供公共服务的重要组织，又称为非政府组织（NGO）、非营利组织（NPO）、公民社会、第三部门、志愿者组织等。国外对于社会组织的理论研究，主要集中在国家与社会关系理论、公民社会理论、“第三部门”理论、治理理论。研究视角主要有三个方面：一是从公民社会的视角出发认为，社会组织与政府存在“对抗”。社会组织与政府在价值目标、运作方式、资源依赖等方面的差异，隐含了二者的对立倾向。社会组织的成长需要国家为之留置独立自主的社会空间，而社会组织的规模壮大在客观上会对国家的整体社会稳定构成威胁，甚至最终导致社会制度的根本变化。二是从国家中心的视角出发认为，在治理形势日益复杂、治理能力迫切需要提升的过程中，国家必须在权衡利弊得失的基础上，对特定类型的社会组织采取阻挠、允许甚至鼓励推动的方式，进行行政“吸纳”，其主导性作用对社会组织的发展与停滞具有十分重要的影响。三是从“国家-社会合作”的视角出发认为，需要突破国家与公民社会的对立格局，寻求二者间的互动“合作”，体现国家和社会的相互建构和赋权过程。

国内对于社会组织的研究晚于西方，研究成果大多集中在2 000年以后，且研究深度有待加强。改革开放后，社会阶层结构和组织形态随之发生深刻变化，各种新经济组织日渐兴起，从而带动各种行业协会、商会等经济类自我服务组织，学会、研究会等思想研究学术类组织，文化卫生科技等专业类社会组织，以及各种中介组织和自治组织等社会组织的大量涌现。从总体上看，研究成果逐年递增，但是，用“非营利组织”“第三部门”“公民社会”等西方化用语指称“社会组织”“民间组织”的研究较多，本土化研究相对较少。近年来，关于我国社会组织的研究大多集中在其概念、基础理论、功能、发展与管理现状、问题及对策，及其与政府的关系等方面，但在如何培育和发展社会组织方面的研究甚少。随着社会转型、政府转型和经济增长方式转变的深入，在当前推进社会治理体系和治理能力背景下，鼓励和支持社会力量参与社会治理和公共服务，已成为激发社会活力、巩固党的执政基础的重要组成部分。因此，积极培育和扶持社会组织发展也成为地方政府的一项重要工作任务。

二、培育和发展社会组织的必要性

近年来，政府对社会组织的性质和功能有了新的认识，意识到社会组织是社会治理的重要主体和依托，改变了消极抑制和重管理轻服务的做法，转而积极培育并支持社会组织发展。究其原因，主要有以下几个方面。

（一）社会组织是社会治理的主体之一

在当代社会，社会治理主体有社会组织与国家机关两大类。其中，国家和政府是最主要、最重要的社会治理主体，而社会组织因掌握着一定的社会资源，包括人、财、物、资本、信息、科技等物质性资源与思想文化、道德习俗、社会舆论、合乎历史正义的法外权利等精神资源，也可对社会成员产生一定的影响，甚至进行控制或支配，因而也有力量或能力进行社会治理。这种力量或能力只要得到国家法律认可，或不与国家法律相冲突，就是一种与国家权力相对应的社会权力。英国学者格里·斯托克的社会治理理论认为，政府不是唯一的权力主体，各种公共的和私人的机构也是一定层面上社会事务的权力主体，社会组织应当参与社会治理。同时，随着社会权力主体的多元化，政府也不再是唯一的责任主体，各种非政府组织管理公共事务的责任也越来越多，政府权力不是下命令或运用权威，而是动用新的社会治理工具、技术来管理和指引社会组织，并与政府进行深度的有机合作，实现社会组织自主自治。党的十八大报告要求以保障和改善民生为重点，将社会组织建设作为社会治理科学化的重要途径。可见，社会组织不仅是社会治理的权力主体之一，也是社会公共事务的提供主体之一。

（二）社会组织是社会建设的主体之一

“社会建设主体”说，认为社会组织是社会公共事务的提供者和执行者之一。在社会转型和社会治理创新的背景下，社会组织作为社会建设主体的角色与地位日渐得到社会各界的高度关注与重视。目前，社会公共安全、公共医疗、义务教育、就业和社会保障、缩小收入差距等方面的需求已成为公共需求的主要内容。随着公众需求质量与数量的快速增长和需求结构的日趋多元，这种需求所占比重将日益大幅上升，从而为社会组织充分发挥社会建设主体的积极作用提供了极大的空间。究其原因，主要是由于社会组织的民间性、非营利性、志愿性、公益性等基本特性。首先，社会组织的民间性使其更接近基层民众，利于对基层多元化需求能做出更为快捷的回应，从而大大降低了交易成本。其次，社会组织的志愿性使其在资源输入上，主要依靠志愿者和社会捐赠，比政府和企业更能有效组合运用社会各方资源，产生更低的生产成本效应。再次，社会组织积极倡导的公民精神强调，公民应积极主动地介入公共事务，对社会承担个人的道德责任和利他主义精神，从而降低组织动员成本，增加社会产出，扩大公共服务输出渠道，减轻政府压力，提升公共供给效率。

（三）社会组织具有社会治理与社会建设的独特优势

莱斯特·萨拉蒙认为，社会组织具有组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性[1]，在社会治理中具有不可替代的重要作用，是政府与公众沟通的重要平台。与掌握国家机器的政府相比，公民仍处于弱势地位，要想实现个人利益诉求，必须组织起来与政府合作和对话，而社会组织则是承担信息输入与输出的中转平台，它通过对公众无数个分散个体的、原子化的、碎片化的利益表达进行整合、过滤和凝聚，会更容易得到政府部门的关注，从而节省数量巨大的资源。在社会转型期，当产生利益冲突时，若缺少社会组织的缓冲作用，会导致公众与政府无法进行有效的理性沟通、协商和妥协，从而不可避免地产生摩擦和冲突，甚至使得一些不良政治势力乘虚而入[2]。而社会组织的社会功能则是对政治精英和民众进行隔离，对社会进行组织化和民主化控制，使社会具有自我约束功能，并有效传递与协调利益冲突，实现政治沟通，降低社会发生政治性社会运动和革命的可能性[3]。其实，任何社会都有矛盾与冲突，培育和发展社会组织还可以大大缓和社会矛盾与冲突的表现方式，降低社会冲突的强度和烈度，使转型期的社会矛盾与冲突变得理性、可控，成为社会持续发展的动力[2]。

三、加快培育发展社会组织的对策思考

当前，推动社会组织协同参与社会治理，提高社会自治与服务社会的能力，已成为深化社会治理创新的基本趋势。如何针对社会组织培育发展中存在的问题，适应公共服务变化和社会治理创新需要，加快培育发展社会组织的力度、质量和成效，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，需要着力解决以下几方面的问题。

（一）充分发挥地方政府在培育发展中的积极作用

1.科学界定地方政府在社会组织培育发展中的角色

在培育发展社会组织过程中，地方政府要坚持培育发展和监督管理并重，充当好监管者、治理伙伴和合同当事人角色。在履行监管者角色时，应制定、完善和探索有利于社会组织规范发展的法律法规、制度和政策，监督和引导社会组织遵纪守法，调动社会组织发展的一切社会资源，营造社会组织发展的社会环境，使其由控制发展转向促进发展，由孵化者转向“守护人”；在履行治理伙伴角色时，地方政府要合理确定并恪守政社、事社边界，结合职能转变和事业单位改革之机，完成由社会组织的“家长”、事业单位的“婆婆”向伙伴角色的转化；在履行合同当事人角色时，在不违背公平竞争的前提下，可将部分公共服务项目优先开放给初创期和成长期的社会组织，用契约形式将双方的权利义务固定下来，并以财务监督、项目评估等手段引导和干预社会组织的专业能力和内部治理，完成由“计划式孵化”向“市场式培育”的转化[4]。

2.完善各项优惠政策促进社会组织发展

其一，改变政府“转事不转钱”的现象，在每年的财政预算中适当安排一定的专项资金，重点向支持性社会组织或其他专业机构提供培育基金，为其提供综合性、专业性、针对性的孵化培育和咨询评估服务，不断提高其专业能力和服务能力。其二，设立社会组织发展专项资金（基金）。针对“社会协同”“公众参与”两个相对薄弱环节，采取“造血型”方式，重点对其公益服务、招标、标准化建设、孵化等项目进行财政扶持和引导，提升公益慈善、社会福利和社会服务类社会组织的功能作用，打造一批优秀的社会组织和品牌公益项目。

（二）积极培育扶持社会组织有序发展

1.加强社会组织培育基地建设力度

在培育对象上，突出重点、分类实施，着重培育公益服务类、社会福利类、社区社会组织类、工商经济行业协会类等具有发展潜力的全市性、示范性、关键性的社会组织，刚刚萌芽、处于成立筹备过程中的社会组织和已经具有基本条件但欠缺独立发展能力的公益类社会组织，包括已经依法登记的具有一定示范性的社会组织，尚未登记但具备法定基本条件、具有一定服务发展潜力的社会组织。

在培育机制上，可选择“政府主导”“社会组织主导”“政府与基金会合作”等培育模式[4]，利用孵化器为社会组织提供以下支持：对入壳孵化的社会组织提供降低注册资金、简化年检等政策优惠；为在壳孵化的中小社会组织提供融资、财务管理、公共关系、信息技术、成长评估、协助注册、项目策划及后勤综合管理等服务[4]；对即将退壳的社会组织，培育其社会自组织能力，使其在常规制度条件下，将理性的社会自组织能力转化为社会成长发育的持续动力，发挥政治社会稳定器的作用，缓和社会矛盾，降低社会转型风险[2]。

在培育基地管理架构上，可参照北京、上海、广州、深圳社会组织培育基地管理架构，结合地方实际，通过政府购买第三方服务的方式，形成由政府主管部门和项目实施方构成的双层管理模式。民政局社会组织登记管理部门负责研究制定培育基地发展规划及有关培育扶持措施，协调落实有关优惠政策，并对社会组织培育基地进行监督管理。

2.培育各类新型社会组织

党的十八届三中全会提出，要重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。按照“政企分开、政事分开”原则，推进行业协会改革与发展，赋予其相应职能，消除不利其发展的体制性障碍，完善内部运行机制，充分发挥其行业服务和自律管理的作用。同时，加大公益慈善类社会组织的扶持力度，着力培育农村专业经济协会，积极鼓励社区社会组织发展，适当放宽登记限制条件。

3.社会组织加强自身建设

加强对社会组织的自身培训，增强其责任意识和法制观念，拓展社会组织参政议政的合法渠道，合理表达利益诉求，在人大、政协中增设社会组织代表，适当增加比例和数量，加强社会组织职业化建设，加强社会组织人才队伍建设。

参考文献：

[1][美]莱斯特.萨拉蒙.全球公民社会——非营利部门视角[M].贾西津，等，译.北京：社会科学文献出版社，2002：561.

[2]刘琳，张星久.转型期群体性事件中“谈判者缺席”问题的社会结构分析[J].社会科学研究，2014（5）：114.

[3]赵鼎新.社会与政治运动讲义[M].北京：社会科学文献出版社，2006：90-91.

[4]谭志福.公益孵化器：正确的诊断与错误的药方——兼论地方政府在社会组织培育中的角色[J].中国行政管理，2014（9）.

[5]吴津，毛力熊.公益组织培育新机制——公益组织孵化器研究[J].兰州学刊，2011（6）.