张守鑫

[摘要]我国农村地区政府财政收入不足，无法对社会救助投入足够的资金，导致救助水平较低，报销水平低下，不能满足救助的需求。同时，部分农村居民没有享受到救助，也导致了救助不公平等现象的发生。

[关键词]社会救助 制度建设 农村

[中图分类号]C913 [文献标识码]A [文章编号]1009-5349（2016）06-0027-02

农村社会救助体系的建立必须立足于满足农民基本生活需求的现实基础上，让农民生有所靠、老有所依、病有所医，所以应该先以最低生活保障制度、五保制度、农村医疗救助制度和自然灾害救助制度为主来构成我国农村社会救助体系。

鉴于历史与制度的原因，我国农村社会救助基本框架、制度建设、法律规制等方面还有很多亟需完善之处。本文着眼于分析当前农村救助面临的问题，从社会学的基本理念出发，以期对我国农村社会救助社会工作制度的进一步发展有所裨益，能对实践有些许参考。

一、先行农村社会救助面临的问题

（一）制度设计不健全，救助工作随意性大

由于贫困和救济标准不完善，社会救助工作没有一个标准的制度。一方面是没有明确谁是救助的对象，就是光凭一个感觉去判断，另一方面就是国家根本没有一个统一的标准，救助的对象够不够根本就达不到满足。从目前的情况来看，我国根本无法维持救助对象的基本生活，尤其是那些老弱病残人群，他们的生活更是难上加难。正是因为没有相关的规范程序，这种救助实施也没有强大的制度力，尤其是在对申请资格审查上，各地就是主要看村民小组交上来的报告，但是村民小组的推荐完全是由他们自己控制的，对于救助对象往往得不到详细的准确信息，因而造成缺失与遗漏。另一个方面这种资金的到位情况会随之减少，也没有一个完整的救助制度去实施。

（二）资金保障难，救助水准低

有一些经济不发达的地区，存在着资金严重不足，筹资的方式也比较乱，这样的县级财政会有很大的压力。税费改革以后，乡镇统筹取消了，地方政府的收入大大降低，这种资金问题更加突出了。在救助过程中，存在一种这样的矛盾现象，经济比较发达的地区，地方财政比较强一些，但是这些地区需要救助的对象也不多，反而那种经济不发达的地区呢，地方财政也比较吃紧，救助资金的到位也是十分困难，但是这种地方救助的对象还特别多，这种问题最后无法得到根本解决。慢慢地，城乡之间的差距越来越大。

（三）组织管理体系不到位，影响救助制度的贯彻落实

自1998年政府机构改革农村社会养老保险由民政部门移交给劳动与社会保障部以来，受管理体制改革、中央关于农村社会养老保险政策变动的影响，农村社会保障和社会救助的管理方面出现了一些混乱。主要表现在多头管理、政出多门。从管理机构上看，部分在国有企业工作的农村职工的社会保障统筹归劳动和社会保障部门管理；医疗保障归卫生部门和乡村劳动者所在地一位或乡村集体共同管理；农村养老、“五保”供养、最低生活保障和优抚救济等归民政部门管理。由于部门所处地位和利益关系不同，导致在社会保障的管理和决策上经常发生矛盾，出现相互扯皮、办事效率低下的状况。

二、农村社会救助困境的原因分析

（一）经济发展相对落后

我国农村地区，政府财政收入不足，无法对社会救助投入足够的资金，导致救助水平较低，报销水平低下，不能满足救助需求，部分农村居民没有享受到救助，也导致了救助不公平等现象的发生。另一方面，由于资金不足，导致从事社会救助事业的人员工资低、待遇差、工作环境差，特别是基层救助机构，工作量大，收入还不如外出打工，这些导致工作人员缺失，工作不够上心，影响农村社会救助建设。

（二）政府及社会对农村社会救助社会工作的重视不够

目前有些农村虽然建立了一系列社会救助项目，但没有专业社会工作者参与，救助水平低下，管理混乱，人情保、关系保普遍存在，使真正急需社会救助的群体得不到及时的救助。相关法律法规的制定没能跟上步伐，几乎没有专业、专职的社会工作人才，农村社会救助机制不完善、管理制度落后，这些方面都可以看出各级政府未能充分重视社会救助建设的重要性和紧迫性。目前亟待建立完善的农村社会救助社会工作的体制，使农村社会救助运行正常、有序。另一方面，由于社会也没有重视农村社会救助的重要性，导致人们对农村社会救助的支持不够，具体表现在社会捐助不足、农村社会救助公益组织不足，完全依靠政府财政投入等方面。

（三）农民思想保守

在广大的农村，受封建保守、自给自足思想影响，依然保持着多子多福、邻里互助的观念，遇到养老这些问题都是自我解决，还有不少农村老年人不愿意进入敬老院，害怕“丢面子”，小病一般不愿跑远路去正规医院治疗，这些都阻碍了农村社会救助制度的发展。另一方面，由于大量年青劳动力都进城打工，留守的大多是年老的居民以及儿童，而老年人负责带孩子，导致很多老年人都放弃了社会救助的机会。

三、完善农村社会救助的对策

结合目前我国农村发展的现状，并借鉴国外成功的农村社会救助经验以及国内发达城市农村社会救助好的做法，笔者对以上现状针对性地提出了以下几点建议。

（一）理顺救助管理体制和运行机制，发挥社会工作者的优势

理顺救助管理体制和运行机制的首要任务就是将农村救助工作领导体制进行创新改革和治理，各级党委政府领导班子成员要转变救助理念，针对农村救助薄弱环节建立专门的农村救助社会工作管理机构，积极鼓励社会工作机构参与，引进专业、专职的社会工作者，拟定救助实施目标。

山东青岛鑫义社会协会就开始了大胆尝试——社工进农村。鑫义社会工作者面对的服务对象是社会中权能最弱的人群，这群人所拥有的资源与调动资源的能力也是最低的。鑫义社会工作者作为支持者与使能者，整合各种资源，发挥自己的特长和优势，不仅为被救助群体提供物质帮扶，还用优势的视角看待被救助者，从精神上激发被救助群体内在的潜力和可能性，使被救助对象增强权能，以此对抗外在环境和优势群体的压迫，让被救助者在创伤、痛苦和困境中寻找希望，并将希望转化为行动，最终让被救助者走出困境，达到自食其力之目的。

（二）完善救助审核机制和报销程序

在完善救助审核机制和报销程序方面，一是要规范农村社会救助准入机制和运行机制，对救助对象按照不同标准进行合理分类。首先，要确定救助对象“身份”的真假。村委会承担的任务就是下基层、户到户、面对面地实地调査，然后民主小组对调查结果讨论并交由乡镇人民政府审核，县民政局、审计局层层把关、层层监督，防止关系保户、骗保户的发生，避免错保户和漏保户得不到救助，确保需要救济的人能够真正得到救济，进一步严格管理低保申请工作程序，无论是谁申请都要严格按照程序和标准审核管理，首先申请人初次申请，再由上级民政部门实施二次调查，使申请、管理、监督三步到位。第二，加强救助立法监督。再好的目标缺少制度约束都是一张白纸，法律的贯彻实施既能对救助主体约束手中的权力，也能对享受救助人员加以保障，维护他们的利益，使得救助运行程序有法律根据。三是加强救助资源整合管理，完善报销程序。由于目前中国人口流动较大，看病治疗场所不固定，这就需要各市、县（区）构建信息网络系统，完善报销体系建设，简化报销程序，提高报销的比例，让老百姓真正得到实惠。

（三）整合救助资源，提高补贴和救助标准

首先，整合各相关救助部门的资源。青岛市包括六区四县（市），经济发展水平状况和生活水平还存在一定的差异，各地政府应根据当地财政支出能力制定合理有效的补偿标准，确保救济范围扩大到大多数救助对象，跨过“生命线”的杠杆，实现“温饱线”的要求，并最终建立“成长线”的效果。其次，适时提高救助补贴和救助标准。近几年来，我国CPI不断攀高，一度超越国际所制定的5%的警戒线，农村居民生活面临不少困难。民政部门应根据农村CPI与农民基本必需品的实际情况，加大与财务部门和统计部门的合作，根据当地实际的最低生活保障标准进行测算，提高当地农村居民补贴和救助标准，确保农村低保户能够生活，注重加大对城乡困难群体制定民生政策。例如青岛市政府规定自2014年4月1日起，农村低保标准由当时的每人每年3420元，提高到每人每年4200元。并根据当地发展水平提高五保户救助标准补贴生活。

（四）拓宽救助渠道，建立健全救助资金保障机制

首先政府要加大财政转移支付力度和政府补贴力度。近年来，我国国民经济的整体水平得到了大幅度提高，但农村的生活水平仍然较低，国家的税收收入不断增加，这个“蛋糕”虽然做大了，但是吃“蛋糕”的人没有相应增加。这就要求政府加强对经济的宏观调控能力，理性分配“蛋糕”，这是从根本上解决“内忧外患”情况的唯一途径。其次，政府相关部门要拓宽救济渠道，成立救助组织，规范社会救助人员行为。每个人在灾难面前伸出自己的一双手，贡献自己的微薄之力，这种集聚救助力量的强大不只是体现中国56个民族的凝聚力，而且是招募救助资金的主要来源。随着市场经济不断深化改革，我国贫富差距依然存在，贫困人口数目依然严峻，政府应主导、推动社会力量举办基金会、慈善会、福利会等筹集资金，让这部分福利基金、保障救助资金发挥最大的效益，使贫困人群得到救济。

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责任编辑：张丽