安正乾

【摘要】群体性事件本质上是民众利益表达性政治参与。通过变民众无序政治参与为有序政治参与，畅通和扩大民众利益诉求渠道，建立民众参与的决策监督机制和多边利益协调机制，是从源头上治理和预防群体性事件的对策。

【关键词】政治参与；利益表达性参与；群体性事件；预防对策

从近些年发生的群体性事件来看，其发生规律主要是因某一突发事件成为导火线引发群体性事件，主要表现为民众的无序参与和非制度化参与。科学认识群体性事件的本质是研究群体性事件预防对策的关键。该论文从政治参与视角研究群体性事件，认为本质上是民众利益表达性政治参与，改变了以往从表面特征将群体性事件定义为治安事件、社会泄愤事件的认识，从而也改变以往预防和治理群体性事件的对策，将其定义为利益表达性政治参与的群体性事件。从这个视角出发，研究群体性事件治理和预防对策，有利于从源头上治理和预防群体性事件。

一、教育和引导民众依法参与和有序参与

民众依法有序参与首先取决于民众具备一定的政治素质和法制意识。在民众政治素质不高、法制意识不强的情况下，通过教育和引导民众依法参与和有序参与，从而有利于实现民众从无序参与到有序参与。因此，教育和引导民众依法有序参与，培育民众的公民素质，是民众有序政治参与的基础和前提。对此，首先，大力推行法制教育，增强民众法制观念。在学校教育和社会教育中，充分利用电视、广播、网络等各种转播媒介向学生、民众宣传相关法律知识，确保人人受到教育，使民众在政治参与中知法、守法、护法和用法，为依法有序参与奠定“依法”的基础。其次，加强民众的公民素质教育。把享受权利和履行义务结合起来，让民众深刻地认识到没有无义务的权利，也没有无权利的义务，权利和义务是统一的，使民众在政治参与中富有理性，尽量减少和避免不理性、不负责任的行为，为依法有序参与准备了“理性”的前提。最后，加强政治教育，提高民众政治素质。民众从无序参与到有序参与，除了具备一定的法制知识和公民素质外，还必须具有一定的政治素质，懂得政治参与的相关知识、方法和技巧。加强对民众进行社会主义民主制度教育，尤其是基层民主制度的教育以提高民众的政治素质和热情，以基层民主选举为实践平台，通过各级基层党员、干部以及人大代表教引导民众有序参与，避免乱参与。

二、民众政治参与权利保障的制度化和规范化

民众政治参与权利主要包括：知情权、参与权、表达权、监督权。“从制度上保障和规范民众的‘知情权、参与权、表达权、监督权，这是民众政治参与的基本权利，也是民众政治参与的前提”[1]。规范民众政治参与权利，变无序参与为有序参与。第一，从制度上保障和规范民众政治参与的范围。凡涉及民众切身利益的政府决策要进行政务公开，决策前广征民意，决策后开听证会，施政过程要接受民众监督。第二，从制度上保障和规范民众政治参与利益表达的人数和规模。凡涉及民众个人的利益表达和诉求应由民众本人直接参与，凡涉及多数民众的利益表达和诉求可由民众委派其信赖的一个或多个代表，“正如一些地方的‘上访代表和‘简负代表只要能反映大家的问题，并不一定需要经过什么人、采取什么方式推选，都可以代替大家进行利益表达”[2]，相关部门都应作出回应，给予解决问题。第三，从制度上保障和规范村民自治委员会中的民众政治参与。“一些地方在乡镇党委的支持下，采取控制选举、用党支部会议代替村民会议一元化领导和一体化运作的方式来控制村民自治组织”[3]，使民众政治参与的权利得不到保障和规范，影响了民众正常的政治参与。为此，改革村委会，建立村委会领导下的村民自治组织委员会，由民众直接选举产生村委会和村主任。

三、畅通和扩大民众有序参与的利益诉求渠道

民众有序参与的利益诉求渠道不但比较狭窄而且还不畅。这与我国当前不断增加的民众政治参与的数量、不断扩大的民众政治参与规模以及不断提高的民众政治参与强度极为不相匹配和协调，严重阻碍了民众政治参与的利益表达和诉求，使民众的利益诉求无门，大量积累的民愿变成民怨，最后使民众诉之以无序政治参与的方式进行利益表达，引发社会骚乱，酿成群体性事件。为此，畅通和扩大民众有序参与的利益诉求渠道是变民众无序参与为有序参与的必要途径。

首先，切实增强基层党员和党组织的为民意识并使之真正成为联系民众与党和政府的桥梁和纽带，做好下情上达，通过基层党员和党组织把民众的利益表达和诉求反映到上级党委和政府，使之作为基层政府决策的依据，让政府决策体现民众的利益；第二，改革基层人大和政协，增强人大代表和政协委员代表民众利益的职能，按城乡同等人口比例确定人大代表名额，由民众自主地选举出自己的代表参与地方各项事务使其真正代表民众的利益，同时加强来自民众人大代表在基层人大中的联合以增强对政府的监督职能，尤其是监督基层政府的决策过程；同时，还要适当提高民众代表在政协里的比例，提高政协对政府的监督权力，让基层人大和政协成为民众利益表达的平台；第三，改革信访制度，提高办结率。增强信访部门的权力，由基层政府主要领导负责分管信访部门，改变信访部门责重权轻现状，尽量减少和避免各行政部门之间对信访部门传达的民众信访案件相互推诿的行为，提高办结率；第四，改革司法制度，提高司法救济效率，基层司法机关与基层行政机关独立，由省级司法机关垂管，设立国家司法救济保障金，降低民众司法救济成本，提高司法救济反馈速度，通过司法强有力的法律效力来起诉和审查行政机关及其工作人员侵害民众利益的行为，使司法渠道成为民众利益诉求非常有效的渠道；第五，适度放宽新闻自由，加大新闻媒体报道社会阴暗面的力度。通过新闻媒体舆论的力量来监督政府的决策过程，使政府决策在阳光下进行，让新闻媒体成为民众利益诉求的有效渠道。

四、建立民众参与的基层政府决策和监督机制endprint

民众参与政府决策过程是民众参与利益要求表达的过程，可以使得社会利益分配的政策，以符合民众的愿望和需求的方式加以制定[4]。建立民众参与的基层政府决策机制，让民众政治参与基层政府的决策过程，在基层政府决策过程中形成政府与民众的双向互动关系，有利于基层政府决策充分吸纳民众的建议、意见、批评，使基层政府决策反映和体现民众的意愿和利益，涉及民众切身利益的政府决策，要让民众参与决策过程，从源头上保证民众的利益。

虽然民众政治参与能保证基层政府决策体现民众利益，但利益的实现还取决于基层政府执行政策的施政过程。建立民众参与的基层政府监督机制来监督基层政府的施政过程，促进政府与民众的双向互动，增强基层政府的服务意识。离开了民众的政治参与监督，基层政府官员在施政过程中易出现搭便车、低效率、寻租等现象，使民众的利益受到伤害。从发展上看，继续以“单边行动”的方式建设服务型政府，既不合时宜，也力不从心了[5]。建立民众参与的基层政府决策机制，最关键的是要建立民众利益诉求回应的督促与监督机制。当基层政府在执行政策的施政过程中侵害了民众的利益，民众可以通过诸如人大、司法机关、新闻媒体等畅通的、有效的渠道反映、批评、控诉基层政府侵害利益的行为，使基层政府的侵权行为得到有效制约，民众的利益得到有效维护和实现。

五、建立民众参与的多边利益协调机制

民众参与的多边利益协调机制是民众参与的利益纠纷或利益矛盾的多边协调解决机制；其主要措施是，涉及到与民众有利益纠纷或利益矛盾的有关各方吸纳民众参与来协调和解决利益纠纷或利益矛盾，使各利益攸关方达到利益平衡，或至少是相对平衡，让利益受害者得到利益补偿，从而使利益纠纷或利益矛盾得到有效解决。民众参与的利益协调机制表面上是一种利益矛盾的协调机制，而本质上是利益受害者获得利益补偿或实现其利益的一种补救机制，它对于缓和与消解因利益矛盾带来的社会骚乱有着非常重要的作用。因而，民众参与的多边利益协调机制在一定程度上起着安全阀的作用。

要建立民众参与的多边利益协调机制，就要以民众为主体，参与利益矛盾的协调解决，通过多方公平、公正、公开、协商的方式来解决利益纠纷和利益矛盾。当前，利益矛盾和利益纠纷主要集中在征地、拆迁、项目移民等领域。在这一过程中，政府作为社会权威性价值的分配者，大部分利益矛盾和纠纷都直接或间接地与政府有关，政府已成为协调民众利益矛盾的核心。民众参与的多边利益协调机制如图所示：当涉及到个别或少数民众的利益矛盾时，采用图中协调机制①解决；当涉及到多数或大多数民众的利益矛盾时，采用图中协调机制②解决。民众参与的多边利益协调机制，可以改变开发商与政府的双边利益分配格局，使民众的利益更好地得到重视和维护。

（民众参与的多边利益协调机制图）

建立民众参与的多边利益协调机制，在利益协调过程中要坚持三方面的原则：第一，要坚持“以人为本”，把民众利益放在第一位，尤其要重视和维护好弱势群体的利益；第二，坚持利益协调程序的公开化和民主化，确保民众能平等参与利益表达；第三，坚持以法律作为利益协调的依据和准绳，使利益受害者依法获得利益赔偿，确保利益协调过程依法进行。做到了这三个方面的坚持，就能有利于保民、富民、安民，实现社会稳定与和谐。

总之，群体性事件是民众利益表达性政治参与的群体性事件。通过教育和引导民众依法有序参与，民众政治参与权利保障的制度化和规范化，畅通和扩大民众有序参与的利益诉求渠道，建立民众参与的基层政府决策监督机制和多边利益协调机制，能从源头上治理和预防群体性事件，促进基层治理体系和治理能力现代，构建社会主义和谐社会。

参考文献

[1]高燕宁，孙洪波.我国公民的有序政治参与必须解决的三个问题[J].中国政治， 2011 （1）.

[2]于建嵘.抗争性政治：中国社会政治学基本问题[M].北京：人民出版社， 2010， P64.

[3]于建嵘.底层立场[M].上海：上海三联书店， 2010，P74.

[4]王蒲劬.政治学基础（第二版）[M].北京：北京大学出版社， 2006，P180.

[5]唐晋.大国策：通向大国之路的中国政治政治与政府信任[M].北京：人民出版社， 2009， P95.endprint