周晓歆

内容摘要：违规私设“小金库”，是严重违反财经纪律的行为，一方面导致本应该收归单位的货款被截留在外，致使单位效益缩水，国有资产流失，给国家财产和集体利益带来了巨大的损失；另一方面，私设“小金库”也为违纪违法等腐败行为的滋生提供了机会和环境。天津市某工业研究所原副所长魏某挪用公款案就是典型的由单位私设“小金库”引发的职务犯罪案件，本文以该案为切入点，分析案件的特点、主客观方面的致罪原因，进而全面、重点强调私设“小金库”的严重后果以及由其引发的相关职务犯罪的危害性，有针对性地提出加强警示教育、健全内控机制、严格财经制度、坚持疏堵结合等预防对策。

关键词：私设“小金库” 挪用公款罪 原因分析 预防对策

[基本案情]魏某，男，1969年2月19日出生，汉族，大学文化，原天津市某工业研究所副所长兼墨粉化学品事业部部长。2012年3月27日被刑事拘留，2012年4月5日因涉嫌职务侵占罪被依法逮捕。2005年1月，被告人魏某开始担任天津市某工业研究所墨粉化学品事业部部长，负责该部门全面工作。2009年10月，开始担任研究所副所长兼墨粉化学品事业部部长，协助所长负责大港基地的筹建、试车、投产及墨粉化学品的开发、应用，并分管墨粉化学品事业部。2009年3月至2012年1月间，被告人魏某利用职务上的便利，将其保管的部门奖金及截留的货款，共计人民币370余万元存入其亲属名下非法占有。2014年1月，天津市河西区人民法院认定，被告人魏某身为国有公司工作人员，利用职务上的便利，将本单位货款100万元存入其父亲魏某文工商银行账户用于炒股，其行为已构成挪用公款罪。被告人魏某主动交待挪用公款的事实，属自首，依法可减轻处罚。为严肃国家法律，保护国有企业财产不受侵犯，同时考虑被告人魏某系初犯，认罪态度较好，有悔罪表现之情节，天津市河西区人民法院判决被告人魏某犯挪用公款罪，判处有期徒刑3年，缓刑3年。

一、案件特点

从检察机关起诉的事实来看，2009年3月至2012年1月期间，魏某利用其担任天津市某工业研究所墨粉化学品事业部部长具有决策权的职务便利，将墨粉化学品事业部私设的“小金库”中截留的本应当归入本单位财务的货款100万元人民币存入其父银行账户中用于炒股。根据调查结果显示，天津市某工业研究所墨粉化学品事业部违规私设“小金库”，其来源主要有三部分：一是研究所年底向各个课题研究组发放的奖金剩余下来的钱；二是技术咨询收费和卖废品的钱；三是销售墨粉原材料过程中收受的货款，由于一些购买方是私营企业，每次付款时不需要发货票，使得魏某利用这个空隙，将所收货款截留归入“小金库”。

违规私设“小金库”，导致本应该收归单位的货款被截留在外，致使单位效益缩水，国有资产流失，这给国家财产和集体利益带来了巨大损失。同时，“小金库”也为违纪违法腐败行为的滋生提供土壤。账目管理的混乱使得“小金库”中的国有资产成为任意挪用、贪污或是集体私分的对象，导致单位腐败问题层出不穷。由于“小金库”管理和支配往往掌握在个别手握职权的党员干部手里，且普遍存在公款私存、随意进出、收支混乱无账等现象，这样，不仅使一些人挥霍无度、无所顾忌，而且让少数人挪用、私分、侵占甚至贪污制造了“良机”、带来了“便利”、提供了“温床”。设立“小金库”，违反了企业财务管理制度，致使出现“两本账”“多本账”甚至假账，“小金库”的资金游离在财务、审计监督之外，一定程度上扰乱了企业经营秩序，甚至造成企业财务会计信息失真，影响企业对成本控制决策和经营管理。

二、致罪原因

（一）主观方面

1.对“小金库”设立的危害认识不足。小金库与部门利益、小集体利益或个人利益通常紧密联系在一起，一些单位往往打着方便工作、为单位及职工谋福利的旗号，置国家和集体利益、财经法规于不顾，钻法律政策空子，设立小金库。更有一些人将小金库化公为私、侵占私分、中饱私囊。本案中天津市某工业研究所墨粉化学品事业部负责人违规设立“小金库”，是为了公关，为了发一些在正式账目中不能列支的一些奖金和福利，是为了调动工作的积极性，认为这是一种为公的表现，总认为只要是为了工作，不是中饱私囊或侵占私分，就不能算是违纪。认为设立“小金库”虽然是违反会计制度，但是没有上升到一种党纪政纪的高度来看待。

私设“小金库”进而对其中钱款进行公款私存，公款投资牟利以获得更多利息、分红，数额较大，实际上已经触犯《刑法》第384条规定，构成挪用公款罪中“挪用公款数额较大、进行营利活动”的行为。一方面，严重影响了单位正常的经营秩序、财务管理制度；另一方面，造成国有资产被任意挪用，构成职务犯罪，为国有财产和集体利益带来损失。

2.权力观、金钱观扭曲，加之自律意识不足，最终走向犯罪道路。权力是把双刃剑，正确用权就能为民谋利，为民造福；滥用权力就会损害群众权益，败坏党和政府的形象。本案中的犯罪人身为天津市某工业研究所副所长兼墨粉化学品事业部部长，手握重权，却没有“严以用权”，权力观扭曲，利用职权便利，任意挪用公款，以权谋私，造成了恶劣影响。自身收入待遇已经能够满足正常的生活消费，对于金钱仍然不知满足，欲壑难填，加之自律意识不足，利用职权任意挪用公款进行营利活动从中获利，最终受到了严惩。

（二）客观方面

1.单位内部监督机制不健全，财务管理体制存在弊端。在调查过程中，了解到天津市某工业研究所内部施行部门承包，墨粉化学品事业部是科研生产销售一体。这就使得研究所在内部监督方面对墨粉化学品事业部的业务、财务等监管不力，存在内控机制不健全、不完善、整体控制力不强等问题。财务管理制度还存在着漏洞，由于购买方不需要发货票，就发生了任意截留货款的现象，无疑在财务上肯定存在着许多账实不符的情况。由于制度不健全、管理不严格，“小金库”就极容易趁乱“登场”。另外，由于现行会计人员管理体制的不完善，会计的任免、奖惩都由单位领导做主，“端人家碗，受人家管，就不能揭人家短”，所以财会人员在发现单位有违规违纪现象时也不能坚决抵制，有的甚至同流合污，制造假账，销毁“小金库”原始记录，逃避调查，设置取证障碍。

2.用人控制机构薄弱，教育管理不到位。一些单位在选任用人过程中，往往存在着重视业务能力、业务表现，轻视思想品行和作风表现，对业务突出的人员，更是过于信任，放任自留，久而久之，就造成一些不受约束、不受监督的“能人”，最终导致挪用公款犯罪。从思想教育和廉政建设方面看，在市场经济和利益多元化的大背景下、拜金主义、极端个人主义的人生观和不切实际的消费观，扭曲了一些人的灵魂，促成了一些手握重权人员犯罪动机的形成。本案中，墨粉化学品事业部内部身为部长的“一把手”权力过大，无人监督，外界“拜金主义”“享乐主义”不良价值观的影响，加之缺乏廉政监督教育和廉洁审查，致使其利用职务之便，为自己或亲友牟利、贪图享受而大肆挪用单位资金。

3.打压惩处不力，查禁执法不严。目前，审计出来的“小金库”，一般只是给予单位一定的经济处罚，大多没有与单位领导人和直接责任人行政处罚、经济处罚挂钩，结果造成有关部门、单位存在无所谓的思想，总认为即使“小金库”被发现了，无非就是单位罚一点款，没有触及个人责任，不伤筋骨，进而未能真正起到杀一儆百，以儆效尤的震撼作用。加之一些单位和部门为了保全自身利益，或为了不给上级主管部门和领导的脸上“抹黑”，只好“大事化小、小事化了”。特别是对私设的“小金库”一收了之，更是对再设“小金库”的一种鼓励。对于挪用“小金库”中公款的人员处理来看，一方面由于认识不足，不认为是犯罪，听之任之，放任不管；另一方面，即使认为是犯罪，为了单位的声誉考虑，对于发生在内部的挪用公款案件能瞒则瞒、能轻则轻，不愿深查严惩，一般大事化小、小事化了，甚至只是将当事人辞退了之。这样做无疑刺激、助长了一些人的侥幸心理，致使一些人变本加厉地继续作案。

三、预防对策

（一）加强警示教育，提高拒腐防变的能力

严肃说明私设“小金库”的危害性和严重性，引导各级领导干部从思想上认清设立“小金库”是违纪违法的行为，损害的不仅是企业的利益、集体的利益，还有个人及家庭的悲欢荣辱。其次，充分发挥示范引领作用，用发生在身边的人和事进行教育，引领领导干部克服侥幸心理，增强遵纪守法意识。一是抓好世界观、人生观、价值观的“三观”教育。搞好“三观”教育，使国家工作人员正确认识现实社会，正确理解人生价值，正确对待金钱，正确比较工作、收入和生活，不攀比收入、生活和享受，保持正确的政治方向，增强拒腐防变能力。二是抓好职业道德教育。重点是正确认识职权和正确行使职权。树立正确的权力观、利益观，正确行使职权，处理好职权与工作、业绩与个人利益的关系，不滥用职权以谋私。再次，大力加强廉政文化建设，增强廉政教育的经常性、针对性和实效性，在企业内部形成浓厚的廉政氛围，从而使各级领导干部经常做到对照廉政规定进行自我教育、自我约束、自我修正，使单位和部门的领导者不想设“小金库”。

（二）健全内控机制，严格执行各项规章制度

要建立健全内控机构。对于处理业务应既有前台控制又有后续监督，上级部门要定期组织业务和账目的检查和监督，形成上下监督、制约的良好内控机制；稽核、审计部门要对各有关部门进行多种形式的稽核审查；加大对部门负责人的约束和监督，确保监察、内审、稽核、事后复核的检查体系发挥作用。从管理的薄弱环节和制度的漏洞入手，有针对性地健全规章制度，实行标本兼治。创新完善机制，增强经费使用的透明度，使各项经费的安排、使用置于群众的监督之下，特别是加强财务管理的内部审计控制力度，堵塞管理环节的漏洞，从制度上堵住漏洞，把好关，在源头上斩断“小金库”的资金来源，使其不能。

（三）严格财务管理制度，狠抓落实

要严格按财务管理的有关法律法规来执行，按照上级下派财务主管的制度，适时调换财务主管和离岗稽核；坚持一支笔签发资金和费用进出制度，大金额必须经过领导层集体讨论方可签发；必须坚持定期由上级部门查帐制度，重点检查有无账外账、私设“小金库”现象。在完善制度的同时，更要重视制度的严格执行和落实，采取有力措施，坚决查处私设“小金库”和利用“小金库”的资金进行违法犯罪活动的行为，扭转“制度如林，执行无人”的局面，狠抓关键岗位和重点人员的制度落实，破除人情、面情、上下级关系对制度落实的影响，真正把制度落到实处，铲除挪用公款犯罪滋生的土壤。

（四）坚持疏堵结合，切实解决突出问题

清理和整顿“小金库”，要结合实际，疏堵结合，惩防并举，综合治理。短期内，重点要立足于“堵”，严格执行各项规章制度，从严把关，不开口子，不留尾巴，坚决制止一切形式的违纪违规行为。从长远看，关键要着眼于“疏”，大力推动制度改革。推行职务消费公开，以公开来抑制“小金库”的支出。在支出上若能得到控制，设立“小金库”并充实“小金库”的动因就小了。上级单位和部门应制定切合实际的操作办法，实事求是地加以解决，使资金取之合规、用之有据，营造单位不愿设立“小金库”的良好氛围。