姚丹青

非营利组织在农村治理中的角色定位——基于多中心治理理论

姚丹青

［提要］改革开放以来，我国农村中出现的非营利组织既是维护农民个人的经济和社会权利的现实需要，也是社会经济发展的必然结果。随着政府体制改革的不断深化、市场经济结构的转型升级和城乡统筹的进一步发展，非营利组织以其独特的功能和优势，将在农村社会治理过程中发挥不可小觑的作用。从多中心治理理论的视角，探析非营利组织在农村治理中的角色定位，以期更好地发挥非营利组织在农村治理中的作用。

非营利组织；农村；社会治理；多中心治理理论

党的十八届三中全会明确提出了创新社会治理体系以及推进治理能力现代化的总目标与任务，并具体提出了改进社会治理方式和激发社会组织活力的具体任务。非营利组织作为独立于政府和市场的社会组织，在公共物品供给、生态环境保护、公平正义维护等方面均发挥着独到的作用。而多中心治理理论作为公共管理领域出现的一种新理论，强调治理主体的多元化。基于此，本文在多中心治理理论的视角下研究非营利组织在农村治理中的角色定位，这对于推进我国社会治理体系创新，促进政府治理能力现代化具有重要的现实意义。

一、相关概念和理论

（一）农村非营利组织

农村非营利组织是非营利组织的一种特殊形式，是指在遵守国家法律法规、尊重社会公德的基础上，以农民为参与主体或服务对象，以农村为主要场所，以维护农民权益、改善农村生产生活、推动农村社会的全面发展为主要目标而自发形成的社会组织。

（二）农村治理

农村治理是公共治理理论在农村中的应用。虽然目前还没有对“治理”这一概念进行统一的界定，但对“农村治理”这一概念，我们可以理解为：农村的各管理主体通过合作协商的方式管理农村社会，处理农村公共事务，确定农村发展的共同目标，以增进农村的公共利益。

（三）多中心治理理论

多中心治理理论是一个复合的概念，以“多中心”为核心概念，是在多中心的概念上发展而来，其核心在于多个中心的竞争与合作。多中心理论以自主治理为基础，允许多个权力中心或服务中心并存，通过相互协商与合作的方式给予公民更多的选择权和更好的服务，扩展了治理的公共性。它对社会治理最大的贡献在于其主要思想是相对于一元或者单中心权威秩序而言，成功打破了以政府为单一主体的治理模式，启发并构建了一个政府、市场、社会的三维框架。

二、农村治理模式的困境和出路

（一）农村治理模式的困境

农村治理关系着社会发展和国家稳定，是我国基层社会治理的重要组成部分。改革开放至今，我国大部分乡村地区仍然实行着“乡村村治”的治理模式，即在县以下的乡镇一级恢复建立乡镇政府，实行乡镇行政管理；乡镇以下设立村民委员会，实行村民自治，它对农村发展有着重要的影响。但在肯定这一模式的前提下，我们更要看到它在实际运行中的不足和农村治理面临的无奈困境。

1.治理主体单一

在农村治理中，政府占据了权威地位，成为治理的单一中心，独自承担着领导重任，在农村治理中仍然发挥着主导作用。作为农村社区自上而下的唯一领导主体，政府组织几乎掌握了所有资源和权力。主要表现在：一是公共产品供给的主体单一。政府作为占主导地位的供给主体，在自身能力有限或资金不足的情况下，无法提供能满足农民需求的公共产品；二是管理手段单一。政府在农村治理中仍以强制性的行政方式和法律方式为主。政府对公共事务实行单一向度的垄断性和强制性的管理，通过掌握组织与资源的控制权来达到治理的目的。而村民委员会的独立性和法律规定的自治性根本无法正常发挥，只能沦为政府权威的附属品。因此，农村治理主体的过于单一极大限制了民主机制的健全和完善，不能发挥其应有的作用。

2.农村基层政治效能低下

在农村治理过程中，村两委会，即村党委会和村民委员会都各有其管理事务和管辖范围，理论上都应该要充分发挥各自的效能和作用。但在实际运行中，村两委会作为乡村自治管理组织，和政府一样也会面临着政治效能低下的困境。主要体现在：一是基层组织涣散。农村村民居住和生产活动呈分散化，村民往往以村民小组为单位进行生活和生产活动，与其他村民小组之间缺乏交流和沟通，对集体事务关心程度不够，从而导致整个行政村的组织程度不高；二是领导干部素质较低。农村基层干部多都是本地较为“德高望重”的人，大多数都是中老年人，因此其知识结构和思维方式难以紧跟时代的步伐和政策的变化，在村民中的带动作用也就较差。此外，由于自己也从事农业生产活动，导致无法专心于自身的领导管理工作，其发挥的政治效能自然也不高。

3.农民缺乏对农村社会事务的话语权

农民参与农村社区活动和行使民主权利的广度和深度都远远不够，在对农村社会事务的参与方面缺少话语权。在社会主义市场经济的转型时期，由于村民的的农村社区意识不强、参与的主动性差、政治地位低下、经济资源匮乏、整体素质偏低，无力把握市场和村政，因此村民对政府具有强烈的依赖性，治理关系为依附和庇护关系。同时，利益表达机制也不健全。虽然村民在政治上是村级权利的委托者和授权者，但由于他们科学文化水平低、接受政治信息少、利益渠道狭窄，在村级事务中处于从属的地位，只能被动地依靠村级精英来表达自己的政治态度和经济利益。因此，村民在失语的政治语境中，本能地把利益诉求与政治表达更多地寄托于村庄精英身上，依附于各种非正式组织乃至非法组织，自己不能成为基层权力的有力监督者，导致基层政权出现无人监管的局面。

（二）农村治理模式的出路

面对农村治理模式的重重困境，我们发现“乡村村治”的模式已经无法适应新时期农村治理的新要求。在党的十八届三中全会提出改进社会治理方式和激发社会组织活力的具体任务这一背景下，我们必须思考村治的道路和模式。农村治理困境出现的根源是单中心治理体制，要想改变这一体制，出路在于在多中心治理理论的基础上构建多中心的乡村治理体系。让政府、市场和社会之间形成协商合作机制，依靠多元治理主体的力量共同管理农村公共事务。因此，在多中心治理模式下，如何定位非营利组织在农村治理中的角色，对农村公共事务的管理和发展有着重要作用。

三、非营利组织在农村治理中的角色定位

（一）价值定位

农村治理的根本目的就是实现村民公共利益的最大化。为了实现这一目的，就必须关注公平和效率的关系。长期以来，政府为农村社会提供公共物品具有不平等性。例如，对农村基础设施和教育经费的投入过低、城乡受教育机会和社会保障机会不平等、农村医疗和养老保险制度缺失等。村民本应享有的权益得不到维护，最主要原因还是在于政府能力和财力的有限。非营利组织在一定程度上可以弥补由政府供给公共物品的不足，为农村村民提供准公共物品，更好地满足农村对公共物品的需求。因此既要实现公平又要注重效率，可以把追求社会公益当做宗旨的非营利组织作为公共物品供给的主体。由于它具有独立性、自愿性和民间性特征，拥有多样、灵活和平等的组织机构，在某些农村公共物品的供给中具有低成本高效率的优势。因此，在农村治理中，非营利组织所坚守的价值定位是兼顾效率与公平。

（二）主体地位

多中心治理理论下，农村治理的主体是多元化的，包括政府、市场和非营利组织等其他社会主体。虽然各治理主体是在自愿平等的基础上共同协商合作，但是在这多重主体之间，政府在农村治理中的引导地位是不可动摇的。原因在于政府是我国国家和社会的主要治理者，它拥有国家政权，对社会公共事务进行管理是其职能所在，实现公共利益的最大化也是其目标要求。在政府职能转变改革中，尽管要求政府从社会公共事务中有所退出，但其不能交出自己的引导地位，否则就背离了政府的基本职责。而且也只有政府才具有统筹引导整个社会资源进行社会治理的力量，我国非营利组织还不具备引导统筹作用。因此，只有在明确政府地位的情况下，非营利组织在农村社会治理中才能明确自己主体地位的具体职责是作为政府的补充角色，更好地发挥自身优势和作用，积极与政府、营利性组织和其他社会组织携手合作，实现公共利益的最大化。

（三）功能定位

在当前社会环境不断变化的环境下，政府作为单一权力中心治理社会事务已经无法适应发展的需求，非营利组织作为独立于政府与市场之外的第三部门，在农村治理中有着重要的中介功能。一是充当农民需求表达的中介。作为公民社会中一种最积极、最具有社会效益的组织形式，非营利组织可以更接近农民生活，了解农民需求，可以通过参与政府决策表达农民的需求。还可以利用其民间性的特征，协调不同利益集团之间的矛盾和冲突，作为相互沟通和理解的中介桥梁，促进问题的解决；二是充当社会服务所需资金的筹集和分配的中介。在农村治理中，非营利组织除了可以直接提供某些农村社会服务外，还可以利用能动员民间资源的优势，为公民提供参与公益事业的机会，在政府顾及不到的农村社会产品供给和服务上，自愿出资出力。此外，非营利组织还可以在通过接收捐款和筹集资金的方式，分配给提供农村社会服务的机构，这有利于弥补政府对农村社会服务投入不足的问题；三是充当企业和农户之间的中介。家庭联产承包责任制已经无法适应市场经济的不断发展，农民只有组织起来通过优势互补才能提高市场竞争力。建立农户之间的经济合作型非营利组织，可以有效地发挥懂技术、会管理、熟悉市场的农业龙头企业及农村专业大户的带动作用，实现技术、信息、资源、市场共享，将千家万户分散的小生产与千变万化统一的大市场对接起来，从而增强农民抵御市场风险的能力。因此，非营利组织又是龙头企业和农户之间的重要中介，既能维护农民利益，又能降低龙头企业与众多分散农户连接交易的成本。

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［责任编辑：上官涛］

姚丹青（1992—），女，西南大学政治与公共管理学院硕士，研究方向为公共部门人力资源管理、行政管理。（重庆北碚区400715）