●石猛 刘蕾

民办高校发展的政府责任困境及其突破*

●石猛 刘蕾

基于政府公共性的属性，民办高校发展中的政府责任主要表现为保持民办高校的基本属性和引导、规范民办高校发展。然而因为政府认识、管理方式及制度安排等方面的冲突，政府面临着一定的履责困境。突破这一困境，需要树立责任政府观念，消除全面干预或过度干预的弊端，真正促进民办高校的发展。

政府责任；民办高校；民办教育

民办教育事业是一项公益性事业，维护民办高校权益、促进民办高校发展是政府应该承担的重要责任。但在实践中，因为政府认识、管理方式及制度安排等方面的冲突，政府履责面临着一定的现实困境。

一、民办高校发展中政府责任的体现

作为政府主导型国家，政府既享有公共管理权力，又承担着一定的社会责任，需要对社会的需求采取应对措施。但随着人类社会的不断发展，公众对政府履行责任的要求越来越高，而政府因其公共管理的有限性并不能满足人们的需求，这就需要协调整个社会的资源来满足，所以公共服务社会化的趋势越来越明显。在高等教育领域，能够承担公益性责任的民办高校应运而生。[1]作为高等教育的重要组成部分，民办高校同样承担着发挥高等教育职能，为社会经济发展服务的责任。此时，作为公共权力的拥有者，政府就要对民办高校的发展承担相应责任。

保持民办高校的基本属性是民办高校政府责任的根本体现。现代社会对责任问题的关注主要源于责任代表了一种价值取向。现代政府是一个公共性组织，优先代表公共利益，这是其作为公共管理机构而存在的逻辑前提。因此，维护权力对象的公共性成为政府的根本责任。民办高校虽然是随市场发展而壮大，但市场性并不能改变其公共性，这可以通过考察民办高校的功能属性与组织属性得到结论。民办高校向社会提供的是教育服务，从目前来看，判断教育服务的产品属性其基本理论依据还是公共产品理论。据此分析，民办高校提供的教育服务是集公共产品要素和私人产品要素于一体的融合产品，属于典型的准公共产品。但在民营资本介入教育领域后，教育服务的提供者呈现出多元化趋势，教育产品的社会属性也趋向多样化。有专家提出，以服务的提供者和价格对民办高校教育服务进行分类更适合我们当前的国情。据此，民办高校提供的教育服务具有准公共产品性质或基本具有私人产品性质，体现出营利性与社会效益正外部性的特征，[2]这是从功能特点上对民办高校属性的判断。民办高校崛起于公共财政短缺之时，依靠市场机制基本实现了办学经费的自筹。从组织发展角度讲，在缺少巨额财政投入或其他大规模外来资金的情况下，民办高校要取得发展必须实现营利。民办高校营利性的实质是通过办学节余实现滚动发展，如果没有这种节余，也就丧失了营利能力，民办高校将因缺少资金来源缺乏推动发展的推动力，其公益性目的也就难以实现。所以，营利是民办高校生存与发展的必要条件，只有实现组织的营利民办高校才能实现公益性的办学目的，这是从组织运行上对民办高校属性的判断。由此，民办高校的公益性与政府的公共性是一致的，政府承担起维护民办高校的本质特征、扶持民办高校发展的责任即源于此。所以，政府的根本责任是对民办高校功能属性与组织属性的回应，是民办高校发展中政府组织的根本价值所在。

引导和规范民办高校发展是政府责任的主要表现形式。政府履行责任，不仅要对社会或组织需求做出回应，还应该在实践中建立一系列制度安排或一套执行控制机构以保障职责的实现。受新公共管理理念以及新自由主义理念的影响，市场运行规则波及教育系统，促使其根据市场规则按照消费者的喜好和需求提供教育产品。民办高校作为现代大学中的活跃分子，亦是教育市场中最具灵活性和竞争力的市场占有者。民办高校主要通过市场进行教育资源配置，与公办高校相比，其在发展路径尤其是运行机制、专业与课程设置、学科建设等方面存在明显的市场偏向性。许多民办高校举办者为了快速收回办学成本，仍遵循扩张式发展模式，盲目追求学校规模的扩大和短期的经济效益。市场机制的不完全性、信息的不对称性以及市场运行过程中存在的权利寻租现象会对民办高校的公益性造成损害。这种短期的功利性行为使得社会公众对民办高校越发质疑。因此，作为社会公众利益的代表者，政府需要站在教育公益性的角度，对民办高校的发起人或投资者的行为进行规范，对民办高等教育生产者的行为进行适时的引导和监督，履行监管职责，通过宏观调控对教育市场进行干预，实现效用最大化，满足社会公众的教育需求。

二、民办高校发展中政府责任的困境

责任有积极责任也有消极责任，正是因为消极责任的存在才使政府在民办高校的现实发展中遇到了履责困境，主要存在着以下冲突：

政府认识与民办高校重要地位不相称的冲突。传统上认为，民办高等教育的重要作用主要表现在经济和体制机制改革方面。如：民办高等教育在一定程度上弥补了公办教育资源不足，使更多学生可以享受到接受高等教育的机会；对公办教育市场产生冲击，推动公办高校实施改革；促使高等教育结构日趋合理，有利于建立完善的高等教育系统；依靠非公共财政性经费运行，拓宽了高校的投融资渠道等。基于此，政府应该重视民办高等教育，将民办高等教育的发展列入统筹规划并进行财政扶持。但实质上，正如潘懋元先生所说，对于民办高校的经济作用，社会上可能已经比较熟知，但对于其在推动高等教育改革创新等方面，有相当多的人认为只有“985”、“211”高校和示范性高职院校才有能力带头改革，民办高校的体制、机制尚不成熟，只有向公办高校学习的份，遑论推动高等教育的改革创新。[3]在这种认识的驱动下，政府出现这样一种观点，即在许多公办高校尚未充分发展的前提下，再发展民办高校是多余的。所以，各级政府往往缺少对民办高等教育的统筹规划。在当代民办高校发展史上，曾经出现过西安现象、江西现象、浙江现象和广东现象，最近几年也出现了山东现象，这多是民办高校自由发展、野蛮发展的结果，并最终致使民办高校在全国发展不均衡。而且，政府缺少统筹规划也使民办高校在省级行政区域内出现发展不均衡或同质化的问题。无统筹无规划的发展使民办高等教育出现了局部性的过剩与浪费。因为得不到政府支持，民办高校成了高等教育的“二等公民”，被称为离退休人员和落榜生的“收容所”，教师也往往感觉缺乏社会地位；办学经费几乎完全由个人承担，影响了经费状况；办学行为更加市场化，影响了公益性。

政府管理与民办高校自主办学需求的冲突。民办高校自筹经费办学，从理论上来说，民办高校一旦取得办学资格，在不违背办学方向、教育规律的情况下，如何办学是他们自己的事情。也就是说，与政府对公办高校自上而下的行政管理相比，民办高校更应该实行自控性管理，具体表现在：规模方面的自主权，即按照培养能力民办高校招多少学生是自己的事情；专业设置自主权，即按市场需求自主设置专业和确定培养方式，培养方式自主灵活；经营管理自控，即实行董事会领导下的校长负责制，校长负责具体教学工作，具体教学条件根据规模来确定，等等。政府的责任就是在宏观管理背景下，保证民办高校的自主办学权力。究其实质，管理也是一种服务，但管理并不能与规范或干预直接划等号。在现实生活中，由于教育市场具有不完全性及不可控性，这就使政府无法置若罔闻，主动对民办高校发展进行规范和干预。结果是政府因为强调了管理的功能，而过度干预民办高校的办学行为，限制了民办高校的自主、独立、特色发展。1997年，国务院颁布了《社会力量办学条例》，规定了社会力量办学方针，第一次以行政法规的形式提出对社会力量办学工作进行指导。但该政策文件在提出国家对社会力量办学积极鼓励、大力支持的同时，也涵盖了严控“社会力量举办高等教育机构”的干预性条款，政府政策的反复与自相矛盾直接导致此时期民办高校审批工作几乎进入停滞阶段。特别是这一时期提出的“民办非企业法人”分类，也阻滞了民办高校的发展。从其产生以来，我国的民办教育一直是在摸索中前行，同时为了促进其发展，国家并没有急于对民办教育定性。梳理民办高校的发展历程可以发现，受政府主观因素的影响，部分民办高校的政策文本存在着内容模糊、操作性差等问题，而这又导致政府在实际监管时，干预了民办高校的正常发展，如漠视民办高校与公办高校基本职能的共同性，进行差别化的法人属性界定；忽视民办高校自控性管理的特点，对民办高校的招生计划、学费政策、专业设置过度干涉；以提供财政扶持为借端，要求民办高校按照公办高校的发展模式、路径和成果接受评估与检验。最终，显性的政策扶持演变为隐形的干预，这导致了民办高校与公办高校同质化发展相比灵活的体制机制优势无法发挥，使得民办高校难以根据自身的办学理念、市场需求和学生要求走特色发展道路。

非营利性的制度安排与投资者获利需求的冲突。我国民办教育的基本特征是社会力量投资办学，而投资具有营利的需求。非营利性是一揽子法案修改之前国家对社会力量办学的基本要求。这种非营利性与其说是对民办高校的要求不如说是对民办高校办学者的要求。但正是基于这种要求所进行的制度安排，使民办高校发展面临着诸多难题。厦门大学邬大光教授指出，我国民办高等教育发展过程中产生的各种矛盾冲突，关键是把捐资办学的制度安排试图转移到今天具有我国本土特征的投资办学的民办高等教育模式上来。[4]为了促进民办教育的发展，同时给予投资者一定的获利机会，《民办教育促进法》提出了合理回报的预案，但由于合理回报本身的营利性质，致使该法案草案连续三次审议都没能通过，“只好通过领导的个人决断和搁置争议的模糊战术才得以通过”。[5]然而，即使是通过的促进法也体现着捐资办学的制度安排。也正因为如此，《民办教育促进法》出台之后，几乎没有给中国民办教育带来继续发展的动力。主要是这种制度安排不允许民办高校有办学盈余，因为一旦有盈余民办高校就要缴税，而如果没有盈余民办高校就无法生存，投资者就缺乏办学动力，其结果是给快速发展的民办高等教育一个急刹车。2010年，《国家中长期教育改革与发展规划纲要》提出了对民办教育按照非营利性民办学校和营利性民办学校分类管理的构想。纲要并没有就如何分类如何管理提出举措，但分类的重要趋势之一就是要限制甚至是堵住投资者的投资回报。这种设计在一定程度上忽视中国民办高校投资办学的基本国情，致使许多投资者处于观望状态，从一定程度上阻止了社会资金大规模的投入。有关人士曾在上海、浙江、广东等地做过调查，大多数民办高校不赞成分类管理，而且在谈及强制推行分类管理学校该如何选择时，35.71% 的人选择会“退出教育领域”。[6]这种分类，不但剥夺了投资者的财产，违背了法律的公平与正义，也堵住了进一步的社会投资，不利于民办教育与公办教育的公平竞争、共同发展。

三、民办高校发展中政府履责困境的突破

履责困境实质是政府干预不当或过度干预的表现。突破这一困境，需要政府转变思想，树立责任政府观念；同时，在转变观念的过程中建立有限责任政府，消除全面干预或过度干预的弊端，真正促进民办高校的发展。

（一）转变思想，树立责任政府观念

在政府责任之外，学术界还有一个概念就是责任政府。现实中，责任政府是指那些有能力承担社会经济生活所要求的基本责任并且有制度保证责任履行的政府，[7]这是对政府类型的定位。解决民办高校发展中的政府责任困境，首先要转变观念，建立责任政府，实现对民办高校的积极干预。

责任政府强调思想观念的转变。思想转变是改进管理方式的基础，管理方式的改进能进一步为政府管理理念、管理模式的转变提供新思路和新契机。政府对民办高校本质属性的认识程度决定了政府对待民办高校的态度。因此，解决理念层面的问题有利于从源头上破解政府在民办高校发展过程中的管理困境。这就要求政府充分认识到民办高校的地位和作用，理性看待民办高校的社会属性，转变思想、调整职能、准确定位。政府应由管理转为服务，由监督转为督导，尊重教育市场发展的客观规律，对民办、公办高校一视同仁，充分认识到民办高校对发展我国教育事业、促进高等教育改革的重要作用，真正视民办高校为我国高等教育机构的重要组成部分。

责任政府强调权力与责任的统一。众所周知，政府的公共权力、公共职位属于社会公众，政府产生、存在的目的是为了公共利益、公共目标、公共服务以及创造具有公益精神的意识形态等，[8]简而言之，政府的公共权力应该实现与服务公众职责的统一。在民办高校发展的关键时期，政府对民办高校的责任更多表现为公共权力的执行权，而与其权力相对应的义务，即服务性的社会需要基本未有体现。许多区域并未将民办高校发展纳入到当地教育与经济发展转型的总体规划中，对高校发展的政策扶持，也更多局限于公办高校尤其是新建公办高校中，未对民办高校进行具有针对性的指导和扶持，政策性扶持尚未到位，经济性扶持更未见真章。这就要求政府应根据民办高校的自身特色和发展优势，进行整体规划，加强扶持力度，减少行政干预，切实发挥民办高校的教育产品优势，提升民办高校的形象和声誉，为教育市场增添新的活力，最终建立完善的现代高等教育发展格局。

责任政府强调完善制度供给。在依法行政背景下，制度供给主要是指政府运用政策、法律制度，行使公共管理权。政府只有不断加强制度供给，才能增强法律和法规的适用性，确保政府责任的落实。我国的高等教育改革是以政府为主导，以高校为实际执行者的一项自上而下的社会活动。在民办高校发展过程中，政府也往往沿用这种管理模式，主要对民办高校进行政策管理，结果是雷声大雨点小，并未产生多大作用，而事关民办高校发展的法人属性、产权属性、营利性与非营利性等重大问题并未得到有效解决。促进民办高校的发展，是政府对社会需求的回应，也是政府保护社会公众利益的体现，这就要求政府的制度供给应以解决民办高校的根本问题为前提，以满足社会公众的基本需求为出发点。为此，政府应通过制度设计，解决民办高校的法人属性，以从根本上解决民办高校的身份地位问题；实事求是地解决民办高校目前所面临的产权和回报等问题，以吸引更多的社会力量投资办学；加强民办高等教育的统筹规划，明确地方政府在民办高校发展中的扶持性责任。

（二）改进管理方式，建设有限责任政府

现实中，政府对民办高校的干预主要表现为对民办高校申请设立、办学类别和层次、招生规模、专业设置等项目进行行政性管制与干预，对学校规模、资产等进行经济性管制与干预，以及对民办高校教学计划和任务、课程与教材、就业率等进行以评估形式呈现的隐性干预。由此来看，政府在民办高校发展中扮演了全能型的责任者角色。但实际上政府只有有限的理性和不充分的行动资源，并不具有无所不能的禀赋和条件，因此政府失灵并不少见。而由于政府行为的刚性，政府失灵的后果比市场失灵要更加严重。[9]所以，政府应该清楚界定所能承担责任的界限，真正做一个有限责任政府。

有限责任政府要求理顺管理关系。在全能型政府的管制下，政府与民办高校间是一种“管理者”与“被管理者”的关系，这种关系展现的是一种不平等的“我—他”关系，是一种客体化的对象性关系。管理活动注重的是单向的管理者向被管理者发号施令，强调对客体的协调与控制；管理者具有绝对的权威，被管理者是灌输指令的对象。这种主客体对立的思维方式渗透于教育管理活动的过程中，最终可能会导致民办高校完整“人格”的支离、个性的扭曲。这种管理活动过于重视位居科层体制高层的领导者经验，过于关注他们的成功和感受，而对于构成管理活动不可或缺的被管理者即民办高校则无甚兴趣。由于这种管理活动往往以“扶持”为依托，以“规范”为抓手调控民办高等教育市场，因而具有一定的合法性和合理性，但同时也具有一定的迷惑性。这就要求我们不为表面现象所迷惑，致力于理顺管理关系、改进行为观念，建设有限责任政府。一方面，政府应该主动建设与民办高校互为主体的关系，在利益、语言、心理等多方面实现与民办高校的共荣共存；通过对话、沟通、协调等手段，加强各主体间内部的理解与信任，激励、激发对象的主体性和创造性。另一方面政府作为“互为主体”关系间的现实主导者，应主动减少对民办高校办学类型、人才培养规格、课程专业设置等方面的干预，转而强调对其办学行为进行引导和监督。

有限责任政府要求改变管理方式。明确的、有限的责任才是有效的责任。有限责任政府的有限性，需要对政府的权利和责任边界进行限定，而对责任边界的勘定需要以责任为本位。政府的责任具有法律、政治、伦理等多方面的内涵，而其中法律责任要求政府要在一定的法律法规中行使行政行为。过去以政策扶持、行政审批、行政处罚等为主要手段进行的直接管理方式已无法满足甚至阻碍了民办高校的发展进程。在有限责任政府理念下，政府应改变过去单纯行政命令式的管理方式，更为公正地、有效地运行公共权力，综合运用经济、法律、评估等方式对民办高校进行扶持。在民办高校改革发展的新时期，政府应通过财政扶持、咨询服务、顶层设计、认证评估等手段对民办高校进行高效、有限的干预，如：针对目前民办高等教育市场信息不对称问题，政府应大力扶持发展第三方中介组织，为民办高校的教育产品进行认证、评估，披露办学质量和办学水平；针对民办高校的法人属性无法确定、营利性和非营利性等根本性问题亟待解决的现状，尽快出台相关政策文件，制定具有针对性的实施条例，同时加快地方性立法步伐，以便为民办高校的发展创造良好的法治环境和制度环境。行政手段、经济手段、法律手段的综合运用，将有利于民办高校规范办学、依法办学。

[1]石猛，王树青．我国民办高等教育的社会责任剖析[J]．教育发展研究，2011，（2）．

[2]石猛．论民办高校投资办学的非营利性[J]．中国成人教育，2014，（6）．

[3]潘懋元，罗先锋．民办高校机制优势研究[J]．浙江树人大学学报，2014，（9）．

[4]王昆来．民办高等教育管理研究[M]．重庆：西南财经大学出版社，2012．20．

[5]税兵．民办学校“合理回报”之争的私法破解[J]．法律科学（西北政法大学学报），2008，（5）．

[6]钱亚平．民办学校分类引争议[N]．瞭望东方周刊，2011-10-16．

[7]杨雪冬．社会变革中的政府责任：中国的经验[J]．中国人民大学学报，2009，（1）．

[8]唐志君．政府责任核心价值取向的嬗变及其启示[J]．吉首大学学报（社会科学版），2009，（9）．

[9]韩志明．政府责任场域中的悖论空间[J]．长白学刊，2008，（3）．

石 猛/厦门大学教育研究院博士研究生，山东英才学院民办高等教育研究院（省级软科学研究基地）副教授

刘 蕾/山东英才学院民办高等教育研究院（省级软科学研究基地）讲师

*本文系全国教育科学“十二五”规划教育部重点项目“我国民办高校区域分布及影响因素研究”（批号：DFA140218）研究成果之一。

刘丙元）