熊翔宇

(电子科技大学 政治与公共管理学院，四川 成都 611731)



信访制度的“内卷化”问题及其解决之道

熊翔宇

(电子科技大学 政治与公共管理学院，四川 成都 611731)

当前信访工作虽然取得了一定的成效，但与信访的投入成本不成正比，信访问题依然不少，重复访、越级访仍然大量存在，涉法涉诉访时有发生，职业信访者数量不断增加，信访不良信息的网络传播速度也在不断加快。种种现象表明信访制度已陷入了内卷化：信访外部投入大，内部运行低效；信访改革力度较小，工作形式变化不大；地方信访部门职能偏离，案件解决率偏低。只有加强信访改革的顶层设计，逐步打破对信访制度的路径依赖，优化地方信访绩效考核体系，才能逐渐突破信访制度的“内卷化”困局。

信访制度；“内卷化”；表现；原因；解决之道

2005年颁布的《信访条例》进一步规范了信访工作制度，但《信访条例》颁布十年来，信访制度并没有走出困境，信访治理的长效机制仍未建成。针对信访困境，国家投入了大量的资源，进行了大量改革尝试，但多是“头痛医头，脚痛医脚”的部分调整，缺乏整体性的长远规划，未触及信访的根本性问题。信访法治化虽在持续推进，但信访制度运行的内在机理、规则形式与法治精神的实质要求相差较远。要推进“依法治访”必需理顺行政与党委、人大、司法体系的诸多关系，其难度可想而知。“信访法治化”道路十分漫长，难以应对当前的信访困境。目前，信访制度改革既不能停下来，但这种改革又不能使信访制度转化为一种更高级的形态，这种无序化的改革使信访制度陷入了“内卷化”局面。

一、信访制度的“内卷化”

(一)“内卷化”概念的提出及运用

“内卷化”是一个舶来品，英文是“involution”，意为“卷起来或转起来”，指系统内部缠绕复杂的一种局面。而“内卷化”理论从产生到发展大致可以分为三个阶段。

第一个阶段，“内卷化”的概念逐渐建立。康德最早提出“内卷化”一词，他在《判断力批判》一书中区分了“内卷”和“演化”的概念，指出“内卷化”就是内卷、内缠、纠缠不清[1]56。后来美国的人类学家戈登威泽用“内卷化”研究“文化现象”，他认为“文化内卷化”是一种文化模式达到某种形态以后既没有办法稳定下来，也没有办法转化为一种新的形态，内部不断复杂，也就是在外部转化条件受限制后，内部不断精细化和复杂化的过程[2]97。 “内卷化”一词真正被学界熟知缘于美国人类学者格尔茨，他在《农业内卷化》一书中提出了“农业内卷化”。当格尔茨在研究爪哇水稻农业时，他发现爪哇的农业生产长期以来都没有得到发展，劳动生产率难有提高，始终都是一种简单的重复性生产，这种农业模式使得其农业发展难以实现向外向型农业模式的转变[3]195。格尔茨关于“内卷化”的论述在人类学界和社会学界广泛传播，“内卷化”逐步成为描述社会文化发展迟缓现象的专用概念[4]48-49。

第二个阶段，“内卷化”理论逐渐走向成熟。美国学者杜赞奇在《文化、权力与国家》一书中用“内卷化”来研究中国20世纪前半期国家政权的扩张及现代化。他认为国家政权的“内卷化”并不是靠提高已有或者新建机构的效益，而是靠复制或者扩大已有国家或社会体系——比如中国通过旧有赢利型经济体制来扩大其行政职能[5]50-51。英国汉学家黄宗智首先把“内卷化”一词引入中国，他将“内卷化”概念用来研究我国小农经济，说明这种农业模式的“无发展增长”，并著有《华北的小农经济与社会变迁》和《长江三角洲小农家庭与乡村发展》等两本著作。此阶段，“内卷化”理论不断丰富，并被充分运用到经济、政治和文化研究领域。

第三个阶段，“内卷化”理论迅速发展，被广泛运用到各个研究领域，在经济、政治、文化、行政、教育等领域得到不断地丰富和发展。“内卷化”理论引入中国后，引起了中国学术界的广泛关注和热议。以“中国知网”数据库为检索源，用“内卷”作为检索主题，检索到相关文献1657篇。从文献发表年度来看，从1986年到2016年，关于“内卷化”的研究成果增长迅速。“内卷化”理论为学界提供了一种新的研究视角和思维模式，具有较高的研究价值。该理论在中国的研究显然还不够，需要学界进一步挖掘其价值。

(二)信访制度“内卷化”

目前，已有部分学者对“信访内卷化”做了研究。最早运用“内卷化”研究信访的学者是田先红，他发现“国家在信访治理工作中投入了大量的资源，进行了多种形式的探索，虽然有所效果，但是信访治理的既有逻辑依然在延续和加强，几乎陷入‘越维越不稳’的怪圈”。王海琴也认为“信访制度五十年的演化过程中，各种法规和政策所传达的规则信息基本未发生重大变化，只是细枝末节上进行修整，其行为实质表现为一种制度的‘内卷’，属于一个层面上的自我复制”[6]555-562。学界关于信访“内卷化”的研究多以政治学、法学和社会学为视角，研究内容还不够全面，对“信访内卷化”的原因及解决措施的探究不足。因此，我们有必要对信访“内卷化”做出更加深入全面的研究。

二、信访制度“内卷化”的主要表现

(一)信访外部投入大 内部运行低效

近年来，各级地方政府都对信访工作投入了大量的资源，对信访的重视度越来越高。信访政策出台的数量不断增加，根据国家信访局网站显示，2010年至今，国家信访局出台有关信访的各类文件将近20部。各地方信访机构人员数量、配置级别也在不断提升，2013年12月国务院印发的《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》中规定：“省级领导干部每半年至少1天、市厅级领导干部每季度至少1天、县(市、区、旗)领导干部每月至少1天、乡镇(街道)领导干部每周至少1天到信访接待场所，按照属地管理、分级负责的原则接待群众来访”。信访形式不断丰富，网络信访、App手机客户端接访、领导接访、联合接访、书记信箱、省长信箱等形式越发灵活。然而，资源的大量投入并没有带来理想的信访治理效果。信访制度改革过于重视外部投入，忽略了对信访制度改革的顶层把握。资源的大量投入并没有带来信访方式和理念的重大革新，基本上还是延续信访以往的工作思路。

(二)信访改革力度较小 工作形式变化不大

信访制度在60多年的演化过程中，信访的各类法规、政策所传达的规则信息的实质变化不大，信访制度的改革大多是对细枝末节的改动。1951年颁布的《政务院关于处理人民来信和接见人民工作的决定》是最早确定信访制度的文件，其中规定“县(市)以上各级人民政府，要指定专人负责处理人民群众来信，设立问事处或接待室，接见人民群众，领导人要经常进行检查和指导；对人民所提出的意见和问题，凡本机关能办理的，必须及时办理。需要转交下级机关或其他有关部门办理的，应及时转送，并检查催办。上级机关交办的，应及时办理。所有处理结果应及时通知本人，凡属控告机关或工作人员的事件，应交人民检察机关处理”。2005年颁布的《信访条例》也规定了“信访机构受理、交办、转送信访人提出的信访事项；承办上级和本级人民政府交由处理的信访事项；督促检查信访事项的处理；对本级人民政府其他工作部门和下级人民政府信访工作机构的工作进行指导”。这两份关于信访工作的规定，一新一旧，时间跨度50年，实质内容并没有太多变化。在现行的信访体制下，信访的工作形式虽然在不断丰富，但是信访工作所沿用的办法和基本规定都是源自信访制度之初，信访制度在外部发展演化过程中形式已经被锁定，因此，只能转向内部改变，表现为一种不断复杂化和精细化的发展过程[6]555-562。

(三)地方信访部门职能偏离 案件解决率低

过去很长一段时间，信访排名是信访绩效评定的主要指标，决定着各个地方信访部门的绩效水平。信访排名简单运用“数量类指标”作为评定标准，这种考核方式存在一定的缺陷，并不能客观地反映各信访部门的实际绩效水平，容易导致地方信访部门偏离本职。为了减少上访人员数量，部分信访部门截访、压访，用金钱收买缠访闹访者、贿赂上级帮忙销号。“截访、压访”等极端化的控制，可能暂时减少了上访量，但并没有真正解决问题，被打压的访民容易产生不满情绪，而不良情绪的传播会越加激发上访者的斗志，易导致更大规模的重复访和越级访。而缠访闹访者也给社会形成了一种不良的示范，许多访民开始效仿，也采取激烈和不理智的上访行为。最终，信访案件越积越多，信访部门疲于应对，只好不断扩大信访机构规模和人员，然而这只是治标不治本的拖延。

三、信访制度“内卷化”的原因

(一)信访万能的错误观念

在我国，政府管理国家大小事务，政府功能的全面性使民众产生了“政府万能”的观念。民众认为政府是万能的，大小事务都会去找政府。信访部门作为处理和解决社会矛盾的重要政府部门，也被民众认为是万能的。信访部门接收的案件涉及征地拆迁、教育医疗、企业改制、劳动和社会保障、环境保护等方方面面。信访部门长期将各种信访案件揽进信访系统，最终导致信访机构管辖范围不断扩大，超出了能力范围。

(二)信访选择的路径依赖

制度变迁理论认为一种制度如果长期依托某种路径，就可能对其产生路径依赖。从信访制度的发展历程来看，信访制度在各阶段很好地回应了党和政府的需要，满足了民众对诉求表达渠道的渴望。新中国建立初期，巩固政权的需要、“文化大革命”后平反冤假错案的需要、改革开放后对政治经济建设的建议和意见的需要，信访制度在各项制度不完善的情况下提供了一条便捷快速的反映渠道，回应了政府和社会的需要，满足了民众的诉求。随着我国各项司法、行政救济制度的健全和完善，信访制度的作用并没有减弱，反而因为其在新中国成立以来稳定政权、化解社会矛盾等方面取得的显著成效，地位日趋稳固，不断得到强化[7]95-100。制度选择的偏好使大家对信访的路径依赖越发明显，信访制度被国家和民众的期待“裹挟”，承担得越来越多，最终不堪重负。当前，承担着巨大体制压力的信访制度想要进行根本性的改革相当有难度，任何改动都将牵一发而动全身，政府只能小心翼翼、小改小动，这种应急式的改革并不能突破信访困境。

(三)“片面维稳”政绩观的影响

当前部分官员持有“稳定压倒一切”的观念，这种片面化的“维稳观念”在信访工作中也有所体现。上级政府将“稳定”作为考核地方政府部门绩效的重要指标，“地方信访数量类指标”往往成为关注和考核的重点。为了获得良好绩效，部分地方政府不惜花费大量人力物力来减少上访量，甚至不惜采用暴力手段截访、关押。在维稳考核指标下进行的信访改革，地方官员容易以“维稳”为重，导致信访政策执行走样，“信访维稳越维越不稳”，陷入“内卷化”局面。

四、信访制度“内卷化”问题的解决

(一)信访改革呼唤顶层设计

我国已经进入了改革的深水区，“摸着石头过河”的时代已经成为过去，如今我们面临的社会矛盾越加多样化和复杂化，当前的改革若不触动“硬骨头”，小修小补式的应急改革恐怕难有效果。要想走出信访制度的“内卷化”，需要国家的“顶层设计”，需要来自中央自上而下的推动，需要从整体上进行改革规划，克服改革的结构性和体制性弊端，避免局部改革的片面性和短期性。国家的顶层设计不仅要处理好信访制度与人大制度、司法制度的关系，也要协调好当前与未来发展的关系[7]95-100。

(二)厘清信访职责 打破对信访制度的路径依赖

国家信访局局长舒晓琴指出，许多信访者“信访不信法、信闹不信理、信上不信下”的直接原因在于信访职能定位过于宽泛，职责边界不清，最终导致“信访是个筐，什么都往里装”[8]。因此，要打破对信访制度的路径依赖，破除“信访万能”的观念，必须厘清信访职责，划清信访事项的边界，明确信访事项归口。根据《信访事项网上办理工作规程(试行)》，信访工作机构办理的事项范围应只限于“‘行政机关及其工作人员；法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员；提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员；社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员；村民委员会、居民委员会其既成员’的职务行为反映情况，提出建议、意见，或者不服这些组织、人员的职务行为的信访事项”。其次，不予受理“属各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项；已经或依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的信访事项；其他不属于本部门职权的信访事项”[9]。此外，要加强信访制度、司法救济制度、调解制度的大力配合，加强各个政府部门的协同合作，以明确案件归口，厘清部门职责。

(三)优化信访绩效考核体系

当前的信访绩效考核机制容易导致地方政府部门应付信访工作考核，过度重视上访数量。因此，信访绩效考核体系的优化应该纠正“重数量，轻解决，重维稳，轻化解”的考核方式，把工作重点放在推动信访问题的解决和化解上。可以根据不同区域的信访发展模式及发展速度，改变信访绩效考核中的简单数量评价指标，变“堵”为“疏”，变“关注数量”为“注重质量”，为信访工作创造一个良好的治理环境[10]。信访绩效考核需要纳入多样化的指标，“信访矛盾解决率、信访消案率、重复信访率、信访案件转化为群体性事件率、信访案件处置不当造成人员伤亡率、信访满意度比重”等指标也应纳入考核，并结合各地实际情况赋予相应的权重系数。

信访机构的规模越来越大，人员越来越多，渠道越来越多样化，但是实质是一种简单的自我重复和自我徘徊，不仅没有实现制度的更高层面的突破，内部功能反而不断异化。要想走出信访制度的“内卷化”困局，需要国家的“顶层设计”，需要来自中央自上而下的推动，需要从整体上进行改革规划。信访“内卷化”困局的突破需要国家拿出改革魄力，也需要从上到下的极力配合，我们希望信访制度能够早日回归本质。

[1] 邓晓芒.康德《判断力》释义[M].北京：生活·读书·新知三联书店，2008.

[2] 刘世定，邱泽奇.“内卷化”概念辨析[J].社会学研究，2004(5).

[3] 郭继强.“内卷化”概念新理解[J].社会学研究，2007(3).

[4] 计亚萍.“内卷化”理论研究综述[J].长春工业大学学报(社会科学版)，2010，22(3).

[5] 杜赞奇.文化权力与国家[M].南京：江苏人民出版社，2006.

[6] 王海琴.法治视野下的信访制度：从一个区的调研看信访“内卷化”问题[M].北京：社会科学文献出版社，2009.

[7] 何国强，秦小建.论信访制度改革的“内卷化”——以社会稳定为视角[J].中国人民公安大学学报(社会科学版)，2012(4).

[8] 中央党校首次举办信访研讨班[N].南方都市报,2015-10-14(10).

[9] 国家信访局.关于印发《信访事项网上办理工作规程(试行)》的通知[EB/OL]. http：//www.gjxfj.gov.cn.[2015-11-02].

[10] 王浦劬，龚宏龄.优化信访绩效考核体系[N].学习时报，2013-05-20(5).

[责任编辑郜春霞]

Research on the Involution of Petition System and Corresponding Resolution

XIONG Xiangyu

(SchoolofPoliticalScienceandPublicAdministration,UniversityofElectronicScienceandTechnologyofChina,Chengdu611731,China)

The current petition work has made some achievements, but it is not proportional to the large number of inputs and the petition system still has a lot of problems: repeat visits and leapfrog visits are still abound. Visits involving Law and Litigation happen occasionally. The number of occupational petitioners is growing rapidly. Besides, the bad information of petition is accelerating faster on network. All these phenomena show that the petition has fallen into involution: with a big external investment, the internal petition system still operates inefficient. The reform strength on petition was too small, so the work forms changed little. The local petition departments deviate from its function causing a low case resolution rate. Only by strengthening the top design of the petition reform, gradually breaking the dependence on the path of the petition system and optimizing performance appraisal system of the local petition departments, can the involution dilemma of the petition system be gradually broken.

petition; involution; manifestation; reason; resolution

2016-03-11

熊翔宇(1990- ),女，四川眉山人，电子科技大学公共管理硕士研究生，主要从事信访理论研究。

D632.8

A

1671-8127(2016)03-0012-04