评价不仅是一种科学活动，而且也是一种政治行为。美国评估专家克隆巴赫（Crobach）、维斯（Weiss）、古帕和林肯（Guba and Lincoln）对评估活动的政治属性进行了深入的分析。例如，古帕和林肯指出“政治的和人的因素不能被看作仅仅是会使评价者分心的外部事物，对政治因素的置之不理的评价者不仅是不称职的，而且也违背了自己所应遵守的伦理要求”。[1]

评价作为一种政治行为其实质是权力运行的过程。在高等教育评估中，政府、社会和高校三大评估主体所组织开展的评估活动是权力运行的具体体现。根据评估主体的区别，高等教育评估中的权力可划分为政府权力、社会权力和高校权力。“权力和能一样，必须被看作是不断地从一个形态向另一个形态转变”，[2]罗素的权力思想告诉我们要用“动态”的思维看待权力。高等教育评估中的权力配置是指政府权力、社会权力和高校权力如何分配，主要表现为权力的集中、权力的分散和权力的平衡三种形式。

一、权力的集中

权力的集中导致集权，集权往往带来一定的消极后果。因此，人类文明的进步对集权有着深刻的教训和认识。在高等教育评估中，政府权力、社会权力和高校任何一种权力的变化，都将导致其他两种权力的变化。具体到高等教育评估中权力的集中，主要有三种形式：政府权力的集中、社会权力的集中和高校权力的集中。

（一）政府权力的集中

政府权力的集中，也就是说政府权力过大，同时意味着社会权力和高校权力弱小。一方面，政府权力介入高等教育评估具有合理性。布鲁贝克曾说“就像战争意义重大，不能完全交给将军们一样，高等教育也相当重要，不能完全留给教授们决定。”[3]这说明政府应该通过各种合适的方式或手段诸如评估介入高等教育。在现代社会，高等教育的发展需要大量的经费支撑，政府作为公立高等教育经费的主要提供者（即使在私立高等教育系统中，政府也提供了相当经费）完全有理由就其经费问责。同时，随着高等教育大众化、高等教育市场化的深入发展，市场经济固有弊端势必影响高等教育正常发展的环境，这就需要政府通过宏观管理去解决高等教育发展过程存在的问题。另一方面，尽管政府权力介入高等教育评估具有合理性，但是政府权力的介入是有界限的，当政府权力越过了一个合适的界限，即政府权力过大势必造成社会权力和高校权力弱小，不利于社会诉求的实现和高等教育的自治。现代政府理论认为政府是有限的，而不是全能的，走进社会中心的高等教育与政府和社会建立了紧密联系。政府权力的过大不但容易引起高等教育评估过程中的腐败和专权，而且还挤占了社会权力发挥对高等教育影响力的空间，不利于社会对高等教育的诉求和反馈，阻碍了社会与高等教育的物质和信息交流；同时，政府权力过大也影响高等教育的自主权，进而影响高等教育的教学活动和科研活动等正常开展，从长远看，高等教育自治权受到严重影响和制约的情况下高等教育也将失去活力。因此，高等教育评估过程中的政府权力的集中，不利于高等教育评估的健康发展，从而也不利于高等教育的发展。

（二）社会权力的集中

现代高等教育“动力站”的功能使其与社会发生越来越多的互动。一方面，社会向高等教育提供其发展所需要的资源，诸如经费支持等；另一方面，社会也是高等教育“产品”的直接消费者。因此社会有权力通过高等教育评估对高等教育进行问责。这也说明社会权力介入高等教育评估具有合理性。但是社会权力的集中，即指社会权力的过大，也将会导致政府权力和高校权力在高等教育评估中影响力的萎缩，不利于高等教育评估的多元功能的实现，进而从根本上说也不利于高等教育的发展。首先，社会对高等教育的要求存在“急功近利”的取向，如学生家长更看重“就业好”的专业，企业机构更重视实用技术等。在这种取向的指引下，社会权力介入高等教育评估务必影响高等教育沿着“急功近利”的方向发展。其次，在现代经济社会中，日益加强的“有机团结”社会关系其复杂性需要政府来承担相应的宏观管理和服务职能。政府权力“公权力”的属性使其能代表和协调平衡高等教育评估中的各方利益，政府权力的萎缩意味着高等教育评估会出现严重的利益不均，也不利于高等教育评估的发展。最后，高校权力的萎缩，将会导致高等教育对社会的“顺从”，影响高等教育自身的教学科研活动及课程学科设置，也不利于高等教育的健康发展。因此，高等教育评估中的社会权力的集中也会导致一定的弊端产生，不利于高等教育质量保障。

（三）高校权力的集中

高校权力是一种内部评估权力，即对其高等教育内部“生产活动”进行价值评定的权力。高校作为人才培养、科学研究、社会服务和文化传承的直接载体在高等教育评估中具有基础性作用。社会和政府对高等教育的要求必然有通过具体的高校活动来实现。因此，高校权力通过高等教育评估在高等教育质量保障进而响应社会和政府的声音有着内在的合理性。但是高校权力的集中，即高校权力过度增强，对高等教育发展会产生消极的影响。高校权力的过大预示着社会权力和政府权力的萎缩，导致高等教育“关起门来办学”，高等教育满足于内部自我评估，忽视政府和社会对其的反馈和诉求。走出象牙塔，高等教育的存在发展必须向社会和政府提供具体的服务，这是走进社会中心的现代高等教育的合法性基础之一，即布鲁贝克意义上“工具论”高等教育理念。因此，高等教育评估中的高校权力过大阻碍了高等教育与政府和社会的物质信息交换，即阻碍高等教育与政府和社会的联系，不利于高等教育的发展。

二、权力的分散

集权往往导致腐败已成为人们的共识，所以人们总是对分权持有积极的态度。但是在由集权向分权转变的过程中，其结果有可能导致“一种用众多的集权取代单一集权的运动”，[4]这就是权力的分散。造成这种结果的原因在于“缺乏某种形式的控制与协调措施”，[5]其实质是缺乏制度约束。

政府权力、社会权力和高校权力三种权力参与到高等教育评估中来，其目的是为了打破单一权力主体对高等教育评估的集权，激活各权力主体的主动性和活力，从而更好的发挥高等教育评估对高等教育质量保障的作用。政府权力、社会权力和高校权力在权力配置的过程中，由于缺少相关制度约束，各自为政，重新形成了三种集权形式取代了单一权力主体的集权，不利于形成合力更好地促进高等教育发展。高等教育评估中权力的分散也是一种常见现象，如在计划经济时代高等教育管理体制中，政府拥有“管办评”统一的角色和职能。随着计划经济向市场经济转型，在高等教育评估中，政府需要向社会和高校分放一定的权力参与高等教育评估，由于缺少成熟的制度和规范约束，高等教育评估中的权力配置由之前单一政府集权，变成政府权力、社会权力和高校权力三种形式的集权，各自在自己所能控制的领域营造“独立王国”，这是导致“腐败”和“重复评估”的直接原因。

（一）高等教育评估过程中权力的分散导致“腐败”产生

政府权力是一种公权力，基于高等教育发展环境的变化，政府向社会和高校分放一定的权力参与高等教育评估。由于权力的分散产生，政府分放的公权力被高校和社会主体承载转变成高校权力和社会权力有可能转变成隐蔽的“私权力”，尤其是新生成的社会权力效用发挥过程中“私权力”倾向明显，导致“以权谋私”“权力寻租”现象。以社会权力为例，社会权力通过向社会发布评估报告，诸如以大学排行的形式出现，由于缺乏应有的制度规范，社会权力和某些高校以“权钱交易”的形式扭曲高等教育评估的价值导向。高校权力在高等教育评估中也有运行失范的行为，比如通过弄虚作假等技术手段发布不实的内部评估报告。除此之外，政府权力也有违规行为产生，政府权力保留着一些不适合高校权力和社会权力发挥作用的独特领域，这些独特领域又与高等教育的发展息息相关，某些高校为了获得更好的发展条件和环境需要与政府权力强化不正常的沟通，直接导致政府权力在高等教育评估过程中的“腐败”产生。

（二）高等教育评估过程中权力的分散导致“重复评估”产生

高等教育评估是一个专业性较强的实践活动，政府权力、社会权力和高校权力都有合适的理由与其发生一定的关系。但是高等教育评估领域如何在三者之间分配，即政府权力应该“评什么”、社会权力应该“评什么”，高校权力应该“评什么”很难分出明确的界限，这也是相应的制度规范难以出台并认真落实的原因所在。在计划经济时期政府单一权力主体垄断高等教育评估的情景中，尽管“政府有限”的本质决定政府不可能单独做好所有的评估，但是由于评估权力主体单一，避免了“重复评估”的发生。获得权力之后的高校和社会介入到高等教育评估中来，短时期内由于缺乏相应的制度规范来具体界定各自的使命和任务，往往造成“重复评估”，浪费了大量的人力和物力，对高等教育正常的教学科研活动造成一定程度的消极影响。更为严重的是，“重复评估”现象的存在及其各权力主体基于各种主观和客观的原因发布的评估报告中存在互相矛盾或者严重对立的现象，比如不同权力主体发布的大学排行榜排名结果迥异，容易对社会公众产生误导等负面的影响，最终影响的是各权力主体的公信力和权威。

三、权力的平衡

通过上述的分析可知，高等教育评估中的权力配置无论是集中还是分散都有一定的缺陷，因此必须从理论上甚至未来的实践上排除并避免权力配置中出现集中或分散的情形。权力的平衡是人类文明发展到一定阶段对权力的科学和理性认识。权力的平衡，一方面保证各权力在发挥效用时具有主动性和灵活性；另一方面是保证各权力之间有效协调和相互制约共同促进整体效用的最大化。由此高校权力、社会权力和政府权力三者之间的平衡是高等教育评估中权力配置的最佳选择。

（一）权力的平衡，首先需要界定高校权力、社会权力和政府权力效用的范围

权力范围模糊不仅造成“重复评估”现象，浪费了权力资源，并且有可能给社会公众带来消极的影响。高等教育评估中的政府权力、社会权力、高校权力能够“做什么”，不能“做什么”，需要从制度层面上加以明确。从美国高等教育评估实践来看，美国高等教育评估中的社会权力体现的是一种监督权力，政府权力体现的是一种管理权力，高校权力体现的是一种学术权力。无论是监督权力也好，还是管理权力，都不能直接干涉学术权力的运行。事实上，“学术自由、学术自治在美国高等教育发展中一直受宪法和法律保护”。[6]但是保护高校的学术权力并不是说要放任学术权力为所欲为，学术权力一方面确实要体现其“知识论”的高等教育哲学，另一方面学术权力也要体现“政治论”的高等教育哲学，即为社会和政府提供必要的服务。因此，社会权力和政府权力通过制衡高校权力共同保障“政治论”和“知识论”的高等教育理念得到落实有着重要的价值。

（二）政府权力、社会权力和高校权力之间应具有独立性

社会权力和高校权力不能成为政府权力的附属物，应基于自身的使命独立的承担责任。缺乏独立性的高校权力和社会权力无法对政府权力产生平衡作用。最后，政府权力、社会权力和高校权力都应该得到具体落实。缺乏资源，没有实权的主体是无法对其他权力主体产生有效的平衡，这就需要从制度建设、行政行为和经济手段等齐力合作共同推动政府权力、社会权力和高校权力的落实，从而有利于三者之间的权力达到切实的平衡。

高校权力、社会权力和政府权力评估高等教育其目的是通过评估在实现各自意志的基础上共同保障高等教育质量。知识经济时代，走进社会中心的现代高等教育由于其功能的强大，越来越和社会发生更加紧密的联系，高等教育利益相关者随之越来越多。不同的高等教育利益相关者对于高等教育有着不同的利益诉求，而这种利益诉求的实现需要一定权力主体为其代言。由此，高校权力、社会权力和政府权力都有合理性。但是，高校权力、社会权力和高校权力的配置实际情况决定着各权力意志实现的程度，即利益诉求实现的程度。权力的平衡是高等教育评估中的权力配置的基本原则与关键，高校权力、社会权力、政府权力的平衡与协调是权力配置的出发点和归宿。树立高校权力的基础地位，政府权力的指导地位、社会权力的核心地位是高等教育评估中权力配置的理想形态。

注释：

[1]Guba E G, Lincoln Y S.Effective Evaluation: Improving the Usefulness of Evaluation Results through Responsive and Naturalistic Approaches[M].Jossey-Bass, 1981:301-302.

[2]波特兰·罗素 ，著，吴友三，译.权力论——新社会分析[M].北京:商务印书馆 ,2011:4.

[3]布鲁贝克，著，王承绪，译.高等教育哲学[M].杭州：浙江教育出版社 ,1998:32.

[4]张康之.权力分散:分权的误区[J].新视野 ,1997,(6):47-49,58.

[5]周捷.论行政权力分散[J].吉林大学社会科学学报 ,1989,(2):59-64,83.

[6]Byrne J P.Academic Freedom: A” Special Concern of the First Amendment”[J].Yale Law Journal, 1989:251-340.