梁莹

[摘要]新生代农民工是城镇化和法制化建设的重要参与者。但针对新生代农民工的法制教育问题却未被细化和分离出来，实效性也有待提高。破除困境、有序推进新生代农民工的法制教育，是建设社会主义法治国家的重要环节，需要每个人、每个组织在不同层面上共同努力。

[关键词]城镇化；新生代农民工；法制教育

在新型城镇化推进过程中，如何有效开展新生代农民工法制教育，将对新型城镇化的依法开展，对我国未来经济社会发展产生全局性、战略性和历史性的影响。

一、引言

改革开放以来，伴随着城乡结构调整和大量的农村富裕劳动力的转移，城镇化已是必然趋势，也是促进社会全面进步的必然要求。根据中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，从1978年到2013年，我国城镇常住人口已经从1.7亿人增加到7.3亿人。其中有相当数量是进城的农民工。这种大规模的城乡间的人口迁移，实属罕见，既改变了农民工自身的命运，也为社会经济发展注入了活力，城镇化建设也因此得以加速推进。

新生代农民工作为农民工群体的重要组成部分，作为上个世纪80年代后出生的特殊群体，尤其是那些跟随父母在外打工、出生和生活在城镇的新生代农民工，其出生和成长基本上是和城镇化进程同步进行的，农村对他们来说已是回不去的家园，即便是新农村建设及其美好规划也都对他们产生不了吸引力，他们主观上更渴望融入城镇化的过程中去。然而基于生存而为的劳动就业所带来的高参与度，却没有相伴而生的高融入度。因此关于新生代农民工融入问题就成了城镇化进程中不可回避的话题。提高新生代农民工融入度的关键是把城镇化纳入法制的轨道，这不仅意味着法律要向社会生活的各个层面扩张和渗透，还意味着置身其中的人们必须具备基本的法律知识，以适应于和服务于城镇化、法制化等社会建设的需要。这就对城镇化建设的不可或缺的重要参与者——新生代农民工的法律素养提出了相应的要求。

但本课题前期所做的“关于新生代农民工工作状况和法律意识的调查”表明，新生代农民工的法律意识薄弱问题已是不可回避的客观存在，由于新生代农民工是全面依法治国的重要参与者、是新型城镇化建设的中间力量，因此提高新生代农民工法律意识应成为这一过程中刻不容缓的重要课题。

二、新生代农民工法制教育的现实困境

本课题的前期调查还表明，经过30年的全民普法教育，社会各个层次公民的法律意识和法制观念都有了很大的提高，但对新生代农民工来说，这仍然是薄弱环节，其法律意识薄弱一定程度上和法制教育缺失有关。

1.从社会整体层面看，新生代农民工的法制教育尚未被细化和分离出来

法制教育是一项全民性的普法教育活动，必须面向全体公民，但同时又要切实抓好重点对象的法制教育，这样才能够收到实效。值得肯定的是，近年来的普法规划始终把农民作为重点人群时，并已突出关注了其中的农民工群体。如“六五”普法规划就强调，要“加强农民工法制宣传教育，突出遵纪守法、依法表达利益诉求等内容的宣传，在农民工集中居住地、工作场所及主要活动场所开展经常性宣传教育，注重法制宣传教育与法律服务相结合，提高农民工的法治观念。”就在这个过程中，新生代农民工作为特殊的农民工群体日趋引人注目，所占比例不可小视，相比于老一代农民工，他们的整体文化素质有所提高，接受新知识的能力也较强，他们对法律的需求也更为强烈，他们理应成为法制教育活动的重中之重。然而，新生代农民工的法制教育问题却没能够及时地被细化和分离出来，人力和财力的投入也有限。而无论新生代农民工流出地还是流入地，在名目繁多的为农民工开设的培训机构中，重视新生代农民工的职业教育和工作技能培训的同时，却少有法制教育类的内容或课程跟进。这是新生代农民工融入城镇化的过程中法律知识储备不足的重要原因之一。

2.从用工单位和社区层面看，开展法制教育的积极性不足、针对性不强

相对而言，新生代农民工工作和生活的区域内，相关部门的积极介入对于普法是有直接推动作用的。但目前来看，新生代农民工就业所在的用工单位，尤其是规模较小的私营企业，缺乏普法的主动性和积极性，绝大多数都未承担起这一职责，没有专职普法员，或专职普法员自身职业素养缺乏，这往往导致用工单位的法制教育工作或流于形式，或基于自身的利益需求，会进行选择性普法，出现只宣传有益于自身利益的政策法规，忽略农民工利益保护的法律制度的现象。至于新生代农民工日常居住生活所在的社区，因基层司法部门的介入，日常的法制教育活动并不缺乏，但针对新生代农民工的并不多，且效果有限，出现“剃头挑子一头热”的尴尬局面，无法吸引新生代农民工的参与，其实效性有待提高。

3.从新生代农民工个体层面看，缺乏参与的主动性

现有的一些普法活动很难吸引新生代农民工参与其中，除了有些普法教育活动缺乏针对性外，很大程度上还和新生代农民工的主观能动性不足，缺乏参与的主动性有关。不愿主动参与，原因很多。这个群体较之老一代农民工，思想开放、个性鲜明、自我意识强，但耐受性差、吃苦精神不足。他们常常会根据自己的主观感受来决定是否参与、如何参与各类社会活动。繁忙的工作之余，并不太多的闲暇时光，多数人更愿意投入到各类娱乐活动中去、尤其是同乡或同龄人一起参与的日常活动中去。此外，日常工作和生活中融入城镇的欲求受阻，会使得他们缺乏归属感；权益受损后维权的高成本和艰难性等，也会使得他们失去应有的对法律的信任，从而降低了参与普法活动的积极性和主动性。

三、破除新生代农民工法制教育困境的路径选择

在新型城镇化构建过程中，如何破除困境、有序推进新生代农民工的法制教育，提高其法律意识，是依法治国、建设社会主义法治国家的必由之路和重要环节，需要每个人、每个组织在不同层面上共同的努力。

1.基础教育阶段学校法制教育的先期介入

全面依法治国的大背景下，法制教育应成为学校教育不可或缺的有机组成部分，这对建设法治国家、培养守法公民等具有不可替代的作用。尤其是基础教育阶段，学校应是青少年法制教育的主阵地。但由于过多地追求升学率、师资严重不足、尤其是教师队伍缺乏专业化等因素的影响，农村地区的中小学校，法制教育缺失严重，这是新生代农民工在完成基础教育阶段的学业、加入流动人口行列之前，法律知识储备严重不足的重要因素。因此，强化农村中小学的法制教育，提高其教学效果，就成了必然选择。这首先就要求教育主管部门要加强对学校法制教育课程的跟踪和管理，把握中小学生，尤其是大量留守青少年，在接受法制教育中存在的新情况、新问题，以科学的理论来引导农村中小学校的法制教育，以适应形势的发展变化。其次，重视教师自身的法制观念、法律责任和法律素养的提高，学校法制教育课的兼职教师或专任教师应根据需要定期参与专门的法律知识培训和考核，以期进一步提高学校的法制教育课程的教学效果。第三，改进学校法制教育课程的教学方法和内容。法制教育的内容浩如烟海，如何选择合适的教育内容显得尤为关键。面对包含大量留守青少年在内的中小学生，农村学校的法制教育应从开发和利用学生已有的生活经历和经验出发，选取他们关心的话题、围绕他们和他们的家庭在现实生活中遇到的问题等，来帮助他们理解和掌握社会生活的要求和规范，了解和学会如何依法应对各种问题。有条件的学校，还应开辟第二课堂，如播放法制教育影片、开办法制宣传园地、请基层政法干警讲法制课等，用更直观的生动的方式开展法制教育。

2.政府各级部门应加大对新生代农民工法制教育关注力度

无论是新生代农民工输出地还是输入地，各级政府部门都应特别关注这一群体，将其从农民工这一群体中分离出来，有针对性地开展法制教育。政府部门应加强对涉农培训机构的管理、监督和指导，把法律法规、基本权益维护、安全生产等方面的培训是否到位作为日常考核指标，以保证法律知识的培训能够不缺位，在提高新生代农民工职业技能的同时，增强其法律知识的储备，以适应依法治国的大环境对个人的法律素养的需求。

加大关注力度，还应体现在加大投入力度上。经费保障是创建工作必须具备的基本条件。全民普法已历经30年，但时至今日，财政投入总是捉襟见肘，各地的人均普法费用一直较低，很多县市的人均普法费用多年来一直在几角钱的水平徘徊。这在一定程度上，制约了一些地方的法制教育活动的开展。将新生代农民工的法制教育问题分离出来，给予特别关注，也需要加大相应的财政投入。

3.多方协同，健全新生代农民工法制教育的推进机制

笔者主张新生代农民工的法制教育问题应该被细化和分离出来，是基于这个日趋庞大的群体的特殊性，如和老一代农民工相比，流动性还在，但和农村的关联度降低；吃苦精神减弱，但文化程度提高，自我意识增强，这就使得针对新生代农民工的法制教育成为愈发重要而复杂的系统性工程。因此，应该多方联动，合力推进新生代农民工法制教育的开展。首先是要加强普法队伍建设。建议司法部门增设专门的机构或岗位，由专人专岗负责新生代农民工的普法问题，尤其是基层司法所要设立相应的机构或岗位。其次，要健全由政府、用工单位和社区共同参与的合作机制。一直以来，很多人都错误地认为法制教育工作只是司法部门的专项业务，和其他单位无关，以至于很多用工单位对法制宣传教育工作常常敷衍了事。要改变这种政府单一的参与模式，就要建立多方合作的运行模式，政府发挥指导和宏观管理的作用，重点放在调动用工单位和社区参与热情。通过政企合作中，引导用工单位在工作环境和状态下介入而不是回避新生代农民工的法制教育问题；通过政社联动中，指导社区把新生代农民工作为社区居民的一部分，从关心生活状况和解决生活问题入手，拉近与当地居民的距离，以吸引新生代农民工参与社区层面的法制教育活动中来。第三，要完善包括新生代农民工在内的流动人口的社会参与机制，让新生代农民工能够尽快融入城镇化过程中、融入企业和学校、融入到社区，用城市的包容性来接纳这个城镇化过程中不可或缺的重要群体。融入度增强了，他们接受法制教育的主动性、参与法制建设的积极性也就自然提高了，这正是依法治国的应有之义。