■陶希东



国际大都市治理交通拥堵的国际经验与启示——以香港为例

■陶希东

［摘要］健全顺畅的交通体系，是城市保持高效运转的重要依托和保证。近年来，随着汽车保有量的增加，交通拥堵日渐成为北京、上海等特大城市可持续发展面临的一大难题，而香港通过大力发展公共交通体系为主的综合策略，成功化解了城市的交通拥堵问题。文章结合实践考察，对香港构筑发达、完备的公共交通体系，实行TOD城市开发模式及规划策略，创新的城市公交运营模式，实行限制私家车和公务用车政策，构建信息化、智能化的交通管理体系等治理交通拥堵的主要策略进行了归纳和总结，并为我国内地特大城市解决交通拥堵提出了实施公交优化发展战略，优化与创新城市空间开发模式，制定科学合理的私人汽车使用政策，努力推行大数据支撑的交通智能化工程等几点启示。

［关键词］公共交通；特大城市；香港

随着工业化发展和人们生活水平的不断提升，汽车开始成为中国人主要的代步工具之一。据统计，2014年国内汽车保有量将近1.4亿，全国有31个城市的汽车数量超过100万辆，其中北京、天津、成都、深圳、上海、广州、苏州、杭州8个城市的汽车数量超过200万辆，北京市汽车超过500万辆。［1］与此同时，交通拥堵也成为特大城市可持续发展面临的主要难题之一，据2015年9月2日北京市交通委员会发布的拥堵指数表明，全市路网在早高峰时段内的平均交通指数达到8.5，为严重拥堵等级，从五环到市中心，交通拥堵指数不断攀升，其中西城区的交通指数更是达到了9.5，全路网速度就只有每小时18公里。［2］破解这一城市发展难题，需要积极借鉴发达城市的有益经验，其中香港的经验非常值得内地特大城市学习和借鉴。

一、国际大都市交通治理研究的文献回顾

在国际大都市发展进程中，交通拥堵是一个普遍面临的共性问题。进入21世纪以来，伴随着我国特大城市严重的交通拥堵现象，诸多学者对西方发达城市的交通政策进行了广泛的研究，发表了大量论著。［3-12］综观已有的研究成果发现，国际大都市交通治理问题的研究，主要存在两个显著特点：一是多元化、多学科的研究视角，主要从经济学、管理学、法学、社会学、伦理学、心理学等方面对国际大都市交通治理问题进行了探讨，得出了一些具有学理性的解决方略与政策建议。二是较为丰富的个案深度研究，主要对伦敦、新加坡、纽约、巴黎等国际城市的交通政策进行全方位的分析和借鉴，总结归纳诸如科学的道路规划设计、实施智能化交通管理、征收中心城区拥堵费、严格交通执法等方面的基本经验，同时对我国如何解决交通拥堵提出政策建议。与此同时，学者们对国内北京、上海、重庆、郑州、武汉、深圳等特大城市的交通治理进行了相关研究，［13-17］提出了诸多解决拥堵问题的主张和建议。但需要指出的是，城市治理中交通拥堵是一项涉及城市规划、公共交通政策、科技发展、城市治理水平等多因素的综合性问题，而治理策略的选择及其效果也与城市形态结构、经济发展水平、社会文明程度等内在因素有着紧密关系，从这一点来看，香港是一个高密度的紧凑型发达城市，独特的城市空间结构与我国内地特大城市高度密集的中心城区具有一定的相似性，特别是对内地特大城市积极建设新城方面，如何架构城郊一体的交通网络具有借鉴意义。

二、香港治理交通拥堵的综合策略与经验

香港是以香港岛为核心、沿海环形分布、高楼大厦高度密集等为显著特征的一个国际大都市，2014年人口达到723万，地域面积为1104平方公里（由香港岛、九龙半岛、新界组成），拥有2100公里的道路，65万多辆机动车，车均占有道路密度大约为每公里300辆车，每一千人平均0.3公里，是全球密度最高、形态最为紧凑的国际大都市之一。但高密度的人流和车流，并没有使香港出现严重的交通拥堵现象，甚至在中心城区的一些道路上，车速非常之快，保证了城市的高效运行，这与其采取的综合措施有着紧密关系。总体而言，香港的城市治堵方略及经验主要包括如下几个方面：

（一）构筑发达、完备的公共交通体系

一个城市，如果公共交通相对滞后的话，自然就会促发私人交通的大量发展，进而引发城市交通的拥堵以及黑车问题。虽然香港也拥有较高的私家车比例，但其发达的公共交通体系，为城市高效运转打下了坚实的基础。这主要表现在以下几个方面：

1．打造多元化的公共交通方式

香港的公共交通包括铁路、电车、巴士、小巴、的士和渡轮。据香港运输署统计：2010年年底，香港平均每天公共交通乘客人数为1160万人次，公共交通成为90%市民的出行选择方式，其中，铁路系统是香港公共运输系统的骨干和使用率最高的公交，路线全长约240公里，由地铁（包括9条铁路线，分别为观塘线、荃湾线、港岛线、东涌线、将军澳线、迪士尼线、东铁线、马鞍山线及西铁线）、轻铁、机场快线等行车网络构成，总共152个站点，每日载客量占公共运输总载客量约36%。有轨电车则是至今保留的一种传统、古老的公共交通方式，在现代化的香港国际大都市中，依然发挥着重要作用，这一服务主要在香港岛核心区东西向运行，全港总共有164辆双层电车，电车平均每日载客约23万人次。其他陆路交通工具主要包括专营巴士、公共小型巴士、的士和非专营的居民巴士等，总共有300多条线路，占公共交通总客运量的60%。专营巴士是全港载客量最多的陆路交通工具，每日载客量约占公共交通总载客量的32%。特别需要指出的是，香港的城市专营巴士绝大多数为双层，大大提高了城市流动效率。香港有11个渡轮营办商，合共营办18条领牌乘客渡轮航线，提供来往离岛以及港内线渡轮服务，成为游客和市民往来的重要补充选择。多元化的公交方式，通过分布在密集城市建筑中的公交站场，实现了陆路交通与轨道交通的无缝接驳，市民一般只需搭乘一趟公交车就可以乘坐到轨道交通。这种多元化、可选择、互动配合的公交方式，为提高香港的流动性、高效畅通提供了坚实的基础。

2.实施公交价格优惠

香港各类公交普遍实行优惠价格政策，鼓励市民搭乘公共交通。例如香港地铁有八达通、单程票、旅客票等多种形式，地铁收费分成人及特惠两种，对12岁以下小童、65岁或者以上长者、12—25岁全日制学生采用特惠票价，除了机场快线，香港地铁为八达通使用者提供优惠，如来往金钟及尖沙咀，成人八达通收费为8.6元港币，但单程票收费则需9港元。同时八达通卡使用者还有积分优惠（表1）。在公交巴士和电车票价也实行针对不同群体的优惠政策，如电车成人车费为2．3港元，12岁以下小童为1．2元和年满65岁长者的车费则为1．1港元。

表1　香港个人八达通积分优惠

在此基础上，2012香港劳工及福利局制定了《长者及合资格残疾人士公共交通票价优惠计划》，并规定从2014年5月18日开始，12岁以下合资格残疾儿童也可享用该优惠计划，让长者和合资格残疾人士（65岁或以上长者；65岁以下残疾程度达100%的综合社会保障援助（综援）计划受助人；以及65岁以下的伤残津贴受惠人），可以在任何日子和时间以每程2元的优惠票价，乘搭港铁一般路线、专营巴士及渡轮（见表2），从而鼓励他们融入社区，建立关爱共融的社会。

表2　优惠计划涵盖的公共交通工具及服务

3.具备严格的公交执法体系

依法严格处置交通违法，是香港城市治理的有效手段之一。在公共交通的秩序和运行中，香港的相关法规以及警务处的严格执法，发挥了十分重要的作用，包括实行加大违法处罚力度、大量的单向行车、电脑路口灯号调控、局部限制沿线停车等措施。例如香港法律明确规定，没有出租车牌照的私家车有偿载客，就是违法。首次被抓监禁3个月、罚款5000港元，第二次被抓处罚翻番，监禁6个月、罚款10000港元，更严重的是，违法成本不仅停留在法律层面上，违法者的记录将被保险公司作为参考，黑车司机将面临买不到保险的境地。对于乘坐黑车的乘客来说，同样可能付出代价，如果黑车发生交通事故，乘客将不可能得到保险公司理赔。［18］因此，在香港，“黑车”已经成为一个历史名词。尽管整体秩序较好，但当前香港的路面违法状况有进一步恶化的迹象，违规停车、乱穿马路等现象有所增加。对此香港警方向地方当局建议提高处罚额度，由现时320港元罚款增加至500元或1倍。

（二）实行TOD城市开发模式及规划策略

城市能否畅通高效，与城市土地开发模式与规划具有紧密关系。采取以公共交通为导向的城市发展战略（Transit Oriented Development，简称TOD），是战后西方国家大都市的普遍开发模式，有效解决了城市交通与城市形态的协调发展问题。香港在这一方面具有独到的成功之处。香港政府从一开始，就树立了城市TOD开发模式，除了老城区发展外，在城市新区开发中，新城市沿轨道交通轴线线性发展，实行轨道站点的高密度、大规模开发，形成了许多交通便利、商业繁荣、集中紧凑的城市次中心，如尖沙咀、湾仔、沙田等，既是城市公用交通的重要枢纽，又是城市建设高度密集、商业繁荣、人流密集的重要次中心。更为重要的是，香港严格管理小区的建设，在小区建设之前就必须申请到公共交通的配套线路，保证小区建成后住户出行方便。正是这种交通导向的城市开发模式，支撑了香港从一个弹丸之地变成一座通达、高效、繁荣的现代国际大都市。

同时，香港人本化的交通设施规划，对保持交通畅通发挥了非常重要的作用。这主要体现在两个方面：一是拥有天桥、地道、空中走廊等完善、发达的人行系统规划。目前已建成了12条行车隧道（包括3条海底隧道）、1000多条行车天桥和桥梁、6000多条行人天桥和400条行人隧道。如在港岛的湾仔到中环，有长达数公里的空中走廊，把许多政府部门、酒店、写字楼和商业中心连接起来，行人可以自由通行，既安全又舒适。人车分流还解决了混合交通的争道问题，改善了香港市民及游客的出行环境。二是高效的轨道交通换乘规划。香港地铁现有7条线路，每两线之间换乘很方便，很多只需下车走到对面或经自动扶梯上下一层即可，最快的换乘可以在同一月台15秒内完成。同时，一些次中心的地铁站点，设计有10多个出入口（荃湾线尖沙咀站有12个出口，四通八达，与周边大型物业相连），每个出口的信息标示非常清楚，巨大人流可以通过长长的通道直达目的地，迅速分散，减轻车站和街道的人流压力，也大大方便了市民出行。

（三）创新的城市公交运营模式

港铁集团（MTR）采用的“地铁加地产”的成功运营管理模式，从根本上保障了地铁服务质量的不断提升。MTR是一家政府控股的私营企业（非公共机构或官方部门），2012年，MTR创造了360亿港元的营业额（约合50亿美元），获得利润20亿美元。更令人惊叹的是，港铁的收入成本比高达185%，位列世界之最。这种成功的运营模式具有以下两个特点：第一，MTR与政府达成协议，支付土地价格（不考虑地铁建设因素的市值）给政府，以取得车站和车辆段上盖物业及周边的物业开发权和所有权，这使得MTR拥有地铁站内大量的零售店，以及地铁站附近的办公楼、商场和宅地等巨大资产，通过设置更多、更方便的出入口或通道（其中一些商场甚至有地下直接地铁通道），有效掌控了交通方式和乘客到达后踏足的地域。第二，对地铁站附近没有所有权的物业，MTR与商铺经营者们敲定互利合约：为换取客流量，地铁运营机构从商场盈利中扣除一部分，与其签订共同所有权协议，或是商场偿付一定地产开发费。这些地产收益和那85%的收支盈余共同支持着地铁的发展，为港铁扩大投资和设备更新注入了充足财力。［19］

（四）实行限制私家车和公务用车政策

许多城市巨大的私家车和公务车数量，是造成交通拥堵的一个重要原因，香港则相反。香港人的平均收入是内地的几倍，小汽车售价也比内地便宜，但许多人并不愿意购买私家车，这与香港自身的城市结构和公共政策有着紧密的关系。一方面，与其他国家蔓延发展的大都市不同，香港的城市地域结构和交通结构存在一定的封闭性，居民出行更乐于乘坐公交。更为重要的是，自20世纪80年代开始，香港运输署实行了提高私家车使用成本的政策，主要包括：［20］第一，收取高购车税。香港设置了实行累进税制的首次登记税，15万元（港元，下同）以下部分，税率40%，15万元到20万元部分，税率75%，20万元到50万元部分,税率100%,高于50万元部分，税率115%。第二，收取高牌照年费,引擎越大牌费越高,最低收费是小于1500CC汽缸的，牌费为3929元/年；最高收费是汽缸大于4500CC的，牌费为11329元/年。对于一般香港人而言，每年交牌照费是一笔不小的支出。第三，高燃油税。同样标号的汽油每公升为内地的三倍左右，其中油价约占46%左右，燃油税则占54%左右，燃油税包括在油价中，现时每公升油价为16.19元，其中6.06元是税。第四，停车费较高。例如在港岛中环，停车费非常之贵，月租可达4000元以上。市区计时车位一般20元每小时。此外，香港3条过海隧道和跨海大桥，每次通过都是要收取20~40港元不等的费用。因为私家车出行高昂的成本较之舒适、便利、快捷的公共交通，使得香港居民大多选择公交出行，近10年来香港私家车年均只增加1万辆的事实，充分说明了这一政策的有效性。

同时，香港政府严格控制公务车数量，也是减轻城市交通压力的一个重要原因。香港政府规定公务员外出公干,必须选择最便宜的交通工具，即指地铁、巴士、出租车等，并指明“只有在无公共交通可达目的地或有必要的情况下，才应使用政府车辆”。即便使用公务车，也得需要建立详细的用车记录和信息数据，管理部门严格审查，严防公车私用，目前全港的公务车共有约6340部，［21］可以随时使用公务车的高级官员也仅有40多人，从而使得公务车数量越来越少。

（五）构建信息化、智能化的交通管理体系

交通管理水平的高低，直接决定着城市交通的服务水平与运行效率。在交通管理方面，香港最大的特色就是依靠科技的信息化和智能化。在智能化管理方面，成立有公私合作的香港智能交通运输系统协会，全面推动全港交通运输的智能化工作。香港的智能化交通管理是一个完整的体系，主要包括以下几个部分：

1.区域交通控制系统

香港约有1821个交通灯号控制路口，其中1730个由区域交通控制系统控制及操作，并装设有447个闭路电视摄影机监察这些路口的交通情况，交通控制覆盖率达到95%，控制系统每年都有更新。

2.交通和乘客资讯读报信息显示系统

此系统包括出旅行者资信亭，把多媒体交通的资料透过终端发到主要的交通枢纽，如机场、会展、公共交通交汇处等地，下一步这一系统向大型私有机构如大型商场等地方进行资信拓展。还有互联网上广播闭路电视影像系统，反映主要道路的即时交通情况，全港在互联网广播的闭路电视影像数目有176个；香港“行车易”可让驾驶者透过互联网，根据不同条件，例如距离、时间、道路收费等，查询最佳行车路线。香港“乘车易”提供一站式的、多种公共交通工具的、点到点的网上路线搜寻服务。运输署启用的行车速度图，提供香港、九龙及新界（南）主要道路的估算行车速度、过海行车时间和由运输署道路监察镜头提供的快拍影像等信息。在过海通道上安装的行车时间显示器，提供由港岛至九龙各条隧道出口的估计行车时间，协助驾驶人士在抵达各主要分流点前，可通过行车时间显示器知悉各条过海路线所需的时间，从而选定合适的路线。在交通干线上安装的行车速度屏，为驾驶者提供车流和人流情况。

3.公路交通自动缴费系统

此系统包括隧桥等道路不停车自动缴费系统和八达通电子智能卡自动缴费系统组成。绝大多数桥梁和隧道装设自动收费系统，专设不停车收费通道，约有一半驶经收费行车隧道或收费道路的车辆，使用了自动收费系统，减少拥堵；八达通系统现已十分普及，为本港大部分交通运输采用，包括铁路、巴士、小巴、旅游巴士、渡轮、停车场及泊车咪表。此外，超级市场、便利店、餐饮、饼店、自助售卖机、家品店、电讯服务、自助照相站、戏院等非运输服务的小额交易，均接纳以八达通付款。目前市面上流通的八达通卡及产品已经超过2500万，系统每天平均处理超过1200万宗交易。①数据来源：香港政府运输署网站，http:/www.td.gov.hk/。

4.交通监控与指挥协调系统

监控系统主要是指安放在主要道路上的监控设备，如闭路电视、冲红灯的录像机、自动车辆探测器、行车线管制灯号、可变信息标志（可变速度限制指示器）等。指挥系统主要是指交通控制中心，中心内设有紧急事故交通协调中心、新界的区域交通控制系统、青马及青沙管制区的交通监察系统，以及深圳湾公路大桥的交通管制及监察系统，在此基础上，香港政府计划在2019年建设一个“综合交通管理中心”，将所有与交通相关的管理部门、运作部门和协调中心等都放在一起，发挥综合协调、管理、服务、处置等一体化的功能。在交通智能化方面，香港政府打算在交通事故处理系统、交通数据整合与开放、导航与交通信息服务、网上电招出租车服务、巴士上的乘客信息服务、车辆检测与追踪、卫星可见性的模拟和测量、跨部门电子收费等新技术的开发和应用，提高交通信息传播和服务的相关性、准确性和及时性。

三、对我国内地的启示

综观香港的公共交通实践发现，其治理策略与伦敦、新加坡等国际城市实行收取拥堵费的策略有所不同，证明了“特大城市不收取拥堵费，也可以创造畅通、快捷的城市交通状况”的现实。更为重要的是，香港的成功实践告诉我们，一座特大城市要想遏制交通拥堵，不能就交通谈交通，只有把城市交通放到城市发展的整体决策之中进行考虑，通过城市总体规划设计、城市开发模式创新、优化公共政策、提高执法水平、增强智能化管理等综合策略，才能有效解决城市发展中的交通拥堵问题。这给我国内地特大城市的交通治理带来如下几点启示：

（一）实施公交优先发展战略

首先，要根据人口空间分布格局，在全城范围内规划配套建设完善、舒适、标准的公共交通设施和资源（完备的行车线路、舒适的公交车、规模化的换乘停车场等），消除人口居住地区的公交服务盲点，全面解决不同区位居民公交最后一公里问题。其次，加大地铁、轻轨、航运、BRT、专线巴士、出租等多元化的公交方式，构筑不同方式之间的无缝衔接与零换乘，提高公共交通服务效率。再次，出台公交价格优惠策略。针对不同群体、不同时段、不同交通工具，制定一套相对完整合理的价格优惠或补贴措施，鼓励人们依靠公共交通作为主要出行方式。

（二）优化与创新城市空间开发模式

根据香港的经验，以地铁为依托，实施紧凑型、交通导向的城市空间开发模式，既可以优化城市空间结构，促进城市新城的建设与发展，又可以实现城市公交事业的盈利化经营。为此，内地特大城市应在城市开放中，加大试点研究，积极推行交通导向的“交通+社区”的枢纽型站点开发模式，将轨道建设和周边红线内、红线外的和地下、地上的物业开发结合起来，打包作为一个项目向社会招标，吸引社会资本，通过BOT、BT、PPP等模式进行开发，通过紧凑型开发实现城市交通的便利化。

（三）制定科学合理的私人汽车使用政策

当今北京、上海等特大城市，主要采取摇号、拍卖车牌、单双号限行等手段来限制私人小汽车的使用，旨在缓解城市拥堵，实践表明，这一侧重消费环节的政策并没有发挥应有的效用，汽车保有量仍处于不断上涨之中。根据香港的经验，科学的限制私人使用小汽车的政策，重点应放在汽车的使用环节上，也就是说，我们的政策不能剥夺私人对家用轿车的拥有权、上路权，而是要用提高燃油税、提高停车费等合理化手段，提高私家车的使用成本，在高昂的用车成本面前，倒逼车主选择公交车进行出行，有车不一定开车上下班。

（四）努力推行大数据支撑的交通智能化工程

香港的经验表明，真正要缓解城市交通的拥堵现象，必须得依靠现代科技的支撑和帮助。如今，我国正在开展大数据与智慧城市建设活动，为内地特大城市交通治理提供了一次绝佳的机遇。因此，为了有效解决城市拥堵问题，建议政府加大与企业的合作，共同构筑城市交通大数据体系，并依法免费开放数据，鼓励科技企业和数据企业对交通大数据进行深度开发与二次利用，研发各种交通新型客户端软件，供广大市民下载使用，依此提升交通治理的精准度、有效性，提升公共交通服务能力，满足民众的多元化出行需求。

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［责任编辑：杨彧］

Experience and Enlightenment on Governance Traffic Congestion of Metropolis——Take Hong Kong as an Example

Tao Xidong

Abstract:The smooth transportation system is the important guarantee for the efficient operation of the city. In recent years, with the increase of car numbers, traffic congestion has become a big problem in sustainable development such as Beijing and Shanghai city. By vigorously developing public traffic system based on integrated strategy, such as implementation of TOD urban development and plan, sound urban bus operation model, limiting the use of private car and government car, Hong Kong successfully resolve the problem of traffic congestion. Combining with the practice, the paper summarizes main strategy and experience of Hong Kongˊs urban congestion, and puts forward several suggestions for megacities to solve the traffic congestion in our country.

Key words:Public Transportation; Megacities; Hong Kong

［作者简介］陶希东，上海社会科学院社会学研究所研究员（上海，200020）。

［收稿日期］2015-09-18

［中图分类号］U491；F572.88

［文献标识码］A

［文章编号］1673-8616（2016）01-0106-08