● 林 杰 王松婵

高等教育发展方式转变中的博弈关系及其协调

● 林 杰 王松婵

在高深知识的本质特性、培育“文化人”的根本追求以及社会发展形势与需求等内外部因素的共同作用下，高等教育发展方式转变已刻不容缓。中央与地方、政府与大学、教育行政部门与其他业务部门以及学术权力与行政权力之间的复杂博弈，成为影响和制约高等教育发展方式转变的严重阻碍。应修订与完善相关法律制度，使各博弈主体之间的“责、权、利”明确化、法治化、制度化，并综合运用科层机制、文化机制以及市场机制来协调高等教育发展方式转变中的博弈关系。

高等教育；发展方式；博弈关系；协调机制

自党的十八大报告明确提出“推动高等教育内涵式发展”战略以来，关于高等教育发展方式的相关研究逐渐成为高等教育研究的热点。然而，高等教育发展方式要转向哪里，高等教育发展方式转变过程中有哪些阻力等问题，依然未达成共识。科学解答这些问题，是实现高等教育内涵式发展的基本前提。

一、高等教育发展方式转变的动因及其价值取向

发展方式作为描述与阐释人类社会某一领域发展总体性质与特征的一个概念，是伴随该领域的产生与发展而出现的一种运行现象或模式，是一种历史悠久的客观存在。高等教育发展方式作为描述高等教育发展总体性质与特征的一个概念，是指服务于高等教育发展目标的路径选择。高等教育发展方式转变是指高等教育系统生存与发展环境或发展目标发生变化（或两者都发生变化）而导致的服务于系统发展目标的路径选择主动或被动地作出相应调整的动态过程。[1]高等教育发展方式转变是推动高等教育现代化、高等教育内涵式发展和实现建设高等教育强国宏伟目标的必由之路，也是深化高等教育领域综合改革的关键。

长期以来，我国高等教育较为注重规模扩张、层次提高、专业齐全、建筑宏大、科研课题、项目经费、发明专利以及论文数量等能够标识高校“高大上”的量化指标，而忽视了结构优化、制度完善、文化建设、功能发挥、效益提高以及质量提升等，能够体现高校教育本质追求等更为根本的方面，这是一种典型的外延式发展方式。高等教育外延式发展方式导致了高校学科专业重复设置、高校同型化同质化发展以及高校债务危机日益严峻；毕业生质量日益受到社会各界诟病，造成了毕业生“毕业即失业”与用人单位“用工荒”两重天的尴尬与窘境；部分高中应届毕业生由于对高等教育质量的担忧选择弃考或出国留学，并且这种趋势愈演愈剧；高校间恶性竞争不断激化，使得我国本不均衡的高等教育资源整体布局更加失衡；高等教育制度改革与建设远落后于高等教育实践发展的现实诉求，传统上以行政命令管理高等教育的方式依然大有市场，有研究者不无感慨地指出这是在“笼中舞蹈”。[2]简而言之，现实业已证明高等教育外延式发展带来的弊端是显现的，所导致的问题是客观的，并且产生的影响也是深远的。

正是因为高等教育外延式发展带来种种问题，对我国高等教育强国建设实践产生了严重的阻碍，进入新的发展时期，国家审时度势地提出了“推动高等教育内涵式发展”的时代命题和战略目标。可以说，国家提出“推动高等教育内涵式发展”的时代命题，是对高等教育内外部发展规律的深刻把握，是对变革传统高等教育发展方式的理性认识。学界目前关于高等教育内涵式发展的认识可谓莫衷一是。笔者认为高等教育内涵式发展是指“高等教育系统遵循其内外部发展规律与逻辑，在系统内外部动力与资源共同作用下，以提高质量为核心、优化结构为依托、促进公平为追求、创新制度为保障，以人才培养、科学研究、社会服务以及文化传承创新等为根本使命，从而实现高等教育的质量、结构、公平、制度等各要素统一、协调、可持续的发展模式”[3]。高等教育从外延式转向内涵式发展，是解决当前我国高等教育发展过程中诸多问题的必然选择，走内涵式发展道路是建设高等教育强国的必由之路。从学理的角度来看，高等教育从外延式向内涵式发展转变是以下三方面因素共同作用的必然结果。

首先，“立德树人”的本质要求高等教育转变发展方式。“育人”是大学的根本追求，并且大学所育之人是“文化人”而非“工具人”，[4]这是“立德树人“的本质体现。“立德树人”既具有历史性，又具有现实性。一方面，在大学的众多职能之中培养人才始终处于核心地位，培养人才也是大学其他任何职能得以实现的载体和依托。然而，在社会发展的不同历史阶段、在不同的国家和地区、在不同的行业和领域，对人才的规格与结构的需求是各不相同的，并且这种需求一直处于动态发展之中；另一方面，为避免高等教育逐渐沦为“培养精致利己主义者”的工厂，高等教育培养文化人的本质要求高等教育实现从见“物”不见“人”的“外延式”发展向“以人为本”的“内涵式”发展转变。

其次，高深知识的本质属性要求高等教育转变发展方式。通过高深知识的“发现、保存、传播、应用和创新”等活动实现“探索真理、发现新知、追求卓越、培养人才”的目的，是高等教育的基本组织方式和合法性基础。从某种意义上来说知识是大学的核心材料，[5]是大学的基因，是大学形成与发展的根源。高深知识的动态性和发展性特征决定了大学始终处于新的危机之中。正如有研究者所指出的那样，“生产、传授和应用什么样的知识在某种程度上决定着大学的发展轨迹，知识性质的变迁也必然影响着大学的发展并要求大学对之做出制度上的回应。”[6]

最后，高等教育必须适应与满足社会发展形势与需求，即高等教育的外部发展逻辑与规律也要求高等教育转变发展方式。大学在中世纪产生之初，“教堂的钟声就是它的生活节律”，正因为如此，最初的大学才被称为“象牙塔”。随着社会的发展大学与外界社会的联系越来越密切，大学开始走向“十字街”逐渐成为社会的“服务站”，成为推动科技进步、引领社会文化、传播人类文明和促进社会和谐的“轴心机构”。大学近千年的发展史表明，当社会发展和科技进步向大学提出的要求不能得到及时有效的响应时，大学基本是萎靡不振；而当大学及时有效地响应社会发展和科技进步的呼唤时，大学总是蓬勃发展。而当前，社会各界对高等教育质量质疑与批判的声音逐渐高涨，高等教育必须转变发展方式对此作出回应，否则高等教育将面临合法性危机。

二、高等教育发展方式转变中的博弈关系

高等教育发展方式转变是一个宏大的命题，涉及复杂的利益关系与权力博弈。推动高等教育发展方式转变必然涉及既有利益关系重新组合、权力格局深度调整等问题，厘清这些复杂的博弈关系，是深入分析与研究高等教育发展方式转变相关问题的基础与前提。

（一）中央与地方政府之间的博弈

高等教育发展方式转变的顺利推进，离不开中央与地方的相互配合、相互协调。然而，“由于中央政府和地方政府各自代表利益的独立性、趋利性的存在以及地方政府在执行时具有一定偏差，不可避免地存在着讨价还价的博弈关系”，[7]这种复杂的博弈关系严重影响与制约着高等教育发展方式转变的顺利推进。高等教育领域中央与地方政府之间的权力关系主要表现为集权与分权之间的关系。

改革开放前30年里，我国高等教育领域中央与地方政府的权力关系在集权与分权之间反复摇摆，并且在这一阶段集权还是分权主要是中央根据经济社会建设与发展的实际需要做出的决策，具有很大的随意性。地方是中央的派出和附属机构，地方的权力全部来自中央的授予或让渡，地方对中央收权或放权的决策都是接受和顺从。然而，随着改革开放政策的实施和推进，地方的自主意识和寻权愿望逐渐增强。尤其是1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》发布之后，地方政府办学的积极性和寻权愿望进一步增强，地方政府开始通过“讨政策、吵基数、要比例和争指标”等方式向中央索求部分教育管理权力。时至今日，虽然在法律上已形成“由中央和省级人民政府两级管理、以省级人民政府管理为主”的管理体制，但是关于中央与地方的“责权利”等问题没有详细而明确的说明，没有可操作性的规章和制度，更没有从法律层面进行规范与界定。因而，在处理高等教育改革与发展过程中的很多现实问题时，中央与地方之间依然还存在着因“责任不明、权力不公、利益不均”等而带来的复杂的博弈关系，这是影响和制约我国高等教育发展方式转变的重大障碍。

（二）政府与大学之间的博弈

无论是在集权传统还是在分权传统的国家，政府在大学发展过程中都具有举足轻重的作用。政府与大学之间关系问题的实质是大学是否具有办学自主权及其能否落实的问题，这也是学术权力与行政权力之间的博弈关系在高校外部和宏观层面的表现。

政府与大学之间的关系问题是高等教育发展史上长期存在的一对基本矛盾。正如有学者所指出的那样，从严格意义上的大学——中世纪大学诞生开始，在漫长的大学发展历史中，政府与大学之间的关系就处于一种异常复杂的状态之中，期间充斥着严密控制与相对自治、共生共栖与自由放任、彼此尊重与相互猜疑。[8]政府与大学在组织机构、组织使命以及所代表的利益诉求等诸多方面存在差异，所以，政府与大学在实践交往过程中往往存在着博弈关系。并且，随着大学在科技进步、经济繁荣、文化传承与创新以及社会发展过程中的作用逐步增强，政府对大学进行控制的欲望也越来越强，而大学寻求自治的努力也更加积极。因此，政府与大学之间的博弈和冲突也日益激烈和复杂。所以，可以说高等教育发展史就是一部政府对大学的积极控制与大学努力寻求自治之间不断博弈的历史。任何国家、任何时期的政府都是大学发展繁荣的重要支撑力量，只是在不同国家的不同时期，甚至在同一国家的不同时期政府支撑力量的体现方式有所不同，但政府的作用却是不可替代的。当前，我国大学办学自主权虽然已经有了明确的法律规定，但是，在具体落实过程中大学拥有的办学自主权依然有限。大学作为推动高等教育发展方式转变的主体，缺乏办学自主权必然会影响大学的积极性与主动性，从而制约着高等教育发展方式转变的顺利推进。

（三）教育行政部门与其他业务部门之间的博弈

垂直领导是我国管理体制的最大特点，这种领导体制主要表现为纵向约束力强，横向约束力弱，政府各部门之间没有直接的领导与被领导的关系。这种情况也同样存在于高等教育领域，主要表现在教育行政部门与其他业务部门之间。

在建国之后的很长一段时间内，教育行政部门和其他业务部门都从自己的实际情况出发，根据各自业务发展的现实需要举办、管理或资助各种类型和层次的高校。这种办学局面与中央政府或省级政府直接管理一批高校的管理体制相结合，在教育领域就逐渐形成了中央各部委和省级政府分别投资办学和直接管理高校的模式，即其他领域早就存在的“条块分割”格局。虽然，经过一系列的调整与改革，“条块分割”办学格局有了根本性的转变，但是教育行政部门与其他业务部门之间的博弈关系并没有发生本质的变化。教育事业的特殊性决定了它有自身的发展逻辑与规律；教育又具有复杂性，它离不开经济、科技、文化等多方面的参与和支持。因此，举办和发展高校都需要其他业务部门的积极参与和大力支持，进而形成推动高等教育发展的合力，促进高等教育发展方式转变目标顺利实现。然而，从实践情况来看，由于教育行政部门和其他业务部门之间的发展目标与利益诉求不同，各部门之间总是相互讨价还价、推诿和扯皮，如此以来，就影响和制约着高等教育发展方式转变的顺利推进。

（四）行政权力与学术权力之间的博弈

行政权力与学术权力之间的博弈在高校外部和宏观层面表现为政府与大学之间的博弈，此处是就大学内部和微观层面而言的。学术权力与行政权力的矛盾与冲突不是随着大学的产生而产生的，而是大学发展到一定历史阶段之后才逐渐走上历史的舞台。

大学运行与发展的内在规律与逻辑是大学学术人员行使学术权力的合法性与合理性基础，也是学术人员驳斥行政人员一切指手画脚行为的基本支点。在大学规模比较小、结构比较简单、事务比较单纯、功能比较单一的时候，学术权力在大学发展运行过程中占主导地位。随着大学规模逐渐扩大、结构逐渐复杂、事务逐渐庞杂、功能逐渐多元，单纯的学术力量逐渐显得力不从心，大学各项活动的开展和学术权力的有效行使越来越依赖于行政人员的积极参与和大力支持，行政权力在大学运行与发展过程中的重要性逐渐提升。此外，学术人员固有的保守性和排他性从根本上决定了学术权力的局限性，这也给行政人员干预学术事务提供了一个合理的借口。因而，以行政人员为代表的行政权力在大学内部逐渐从管理边缘走到管理中心，并且随着大学的发展行政权力逐渐成为控制大学运行与发展的主导力量。然而，行政思维注重效率、统一和权威的性质又与大学内在运行规律与发展逻辑格格不入，甚至背道而驰，这又成了学术权力攻击行政权力的理由。正是由于学术权力与行政权力各有其存在的合理性与局限性，并且所处的立场和代表的利益诉求不同，所以就必然存在着复杂的博弈关系，从而导致大量的精力内耗和资源浪费问题，严重制约着高等教育发展方式转变目标的实现。

三、高等教育发展方式转变中博弈关系的协调

推动高等教育内涵式发展，必然涉及上述四对基本博弈关系，而这些博弈所涉及的各个主体都是实现高等教育内涵式发展目标的重要推动力量。然而，由于现有法律和相关规章制度对各个主体之间的“责、权、利”等所做的规范与界定还不尽完善，因而很难形成推动高等教育内涵式发展的合力。所以，要实现内涵式发展，必须协调好这几对博弈关系。

一方面，修订与完善《高等教育法》，建立健全相关法律制度，捋顺各博弈主体之间的关系，使博弈过程中的“责、权、利”明确化、法治化、制度化。《高等教育法》是我国高等教育改革与发展的最高法律依据，也是协调高等教育发展方式转变中博弈关系最权威的准则。然而，《高等教育法》实施至今已有十六年之久，这十六年间恰恰是我国高等教育飞速发展期。在当前我国高等教育改革与发展面临新形势、新任务、新问题的背景下，修订与完善《高等教育法》及其相关法律规章是推动高等教育发展方式转变目标顺利实现的必然之举。修订与完善《高等教育法》和建立健全相关法律制度应以解决以下几方面问题为主要原则：①解决中央与地方之间的关系问题（其实质是“全国一盘棋与地方积极性”之间的关系问题），进一步细化和具体化我国已基本形成的“由中央和省级人民政府两级管理、以省级人民政府管理为主”的管理体制，从而为实践层面建立具有可操作性的协调中央与地方之间关系的规章和制度提供法律层面的规范与依据；②解决高等教育的举办权、办学权以及管理权问题，从法律的高度来协调或规定各业务部门在高等教育改革与发展中所应承担的责任、拥有的权力以及享有的利益等核心问题，从而明确界定教育行政部门与其他业务部门之间的“责、权、利”，以充分调动与发挥各个部门参与高等教育的积极性、主动性和创造性；③解决《高等教育法》颁布之时赋予大学的办学自主权相对于当前高等教育所面临的新形势、新任务、新问题而言已显不足的问题，也就是从法律层面赋予大学更多的办学自主权并使其落到实处；④解决大学长期存在的高度行政化问题，为大学解决行政权力与学术权力之间的关系问题提供法律依据。大学内部的行政化问题是大学外部行政化问题的延伸，只有大学外部行政化问题得到有效解决，大学内部行政化问题才有解决的基础和条件。在大学内部主要就是建立健全《大学章程》、《学术委员会章程》，为解决大学行政权力与学术权力之间的关系问题提供可操作性的规制与框架，从而使行政权力与学术权力形成合力。总之，只有各博弈主体之间的“责、权、利”明确化、法治化、制度化，才能为协调各博弈关系提供基本的准绳，才有可能形成推动高等教育发展方式转变的合力。

另一方面，依据各博弈主体不同的性质、动机、利益诉求等，综合运用科层机制、市场机制和文化机制协调彼此之间的博弈关系。正如马克思所明确指出的那样，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[9]同样，各博弈主体是否能够成为高等教育发展方式转变的推动力量，也主要取决于其所追求的利益是否能够得到满足，以及在多大程度得到满足。高等教育发展方式转变过程中涉及中央政府、地方政府、教育行政部门、其他业务部门、大学、行政人员以及学术人员等多种主体，这些主体在推动高等教育发展方式转变中的性质、动机以及利益诉求等千差万别、各不相同。那么如何才能有效协调各主体形成推动高等教育发展方式转变的合力呢？组织理论认为协调、整合、控制机制一般有三种基本类型：科层机制，依靠职务等级权威和一套规章制度协调、整合、控制组织活动；文化机制，利用组织成员的共享价值观、传统和信念来协调、整合、控制组织活动；市场机制，通过组织内部单位和成员之间的相互交换或交易来协调、整合、控制组织活动。[10]科层机制、文化机制、市场机制是一种理想模型，任何具体活动的协调、整合与控制都是几种协调机制共同作用的结果，只不过发挥作用的程度有所不同而已。在推动高等教育发展方式转变过程中，应视不同的博弈关系而综合采用不同的协调机制。

高等教育发展方式转变目标的顺利实现必然离不开政府的宏观调控与价值引导，这是高等教育发展方式转变的方向与前提；同时也离不开大学的自主建构过程，这是高等教育发展方式转变的基础与动力。可以说，高等教育发展方式转变是价值引导与自主建构的辩证统一，是价值引导与自主建构之间相互作用、相互协调、互促共进的共同结果。所以，协调高等教育发展方式转变过程中的博弈关系既要尊重政府宏观层面的价值引导，又要尊重大学的自主建构。尊重政府宏观层面的价值引导就应以科层机制为主，文化机制和市场机制为辅，从而构建既符合建设社会主义现代化国家的基本要求，又符合继承与弘扬中华传统文化的基本要求，还能适应社会主义市场经济体制建设与发展要求的高等教育发展方式；尊重大学自主建构就应以文化机制为主、市场机制与科层机制为辅，这是大学坚守其文化传承与创新本质的必然要求，也是调动与激发大学追求卓越、勇于超越的必然要求。在宏观层面，科层机制和市场机制的作用可能要大于文化机制，而在微观层面，文化机制和科层机制的作用可能要大于市场机制，并且在大学内部协调行政权力与学术权力之间的关系时应更多地采用文化机制、少用科层机制、慎用市场机制。总之，高等教育发展方式转变过程中，应综合采用科层机制、文化机制、市场机制，才能有效协调高等教育发展方式转变中复杂的博弈关系。

总而言之，高等教育发展方式转变是一个复杂的系统工程，协调高等教育发展方式转变中的博弈关系需要有明确的法律基础与依据，需要综合运用科层机制、文化机制以及市场机制，需要宏微互动、上下联动、全面行动，如此才能实现高等教育内涵式发展的战略目标。

[1]刘国瑞，林杰.关于高等教育发展方式转变的几个问题[J].现代教育管理，2013，（02）.

[2]RuiYang，Lesley Vidovich，Jan Currie.”Dancing in a cage”：Changing autonomy in Chinese higher education [J].Springer Science Higher Education，2007（54）：575-592.

[3]张德祥，林杰.“高等教育内涵式发展”本质的历史变迁与当代意蕴[J].国家教育行政学院学报，2014，（11）.

[4]刘国瑞，林杰.大学战略管理中的文化因素[J].现代教育管理，2012，（12）.

[5][美]伯顿·R·克拉克.高等教育系统——学术组织的跨国研究[M].王承绪等译.杭州：杭州大学出版社，1994.13.

[6]毛亚庆，王树涛.论知识范式的转型与大学发展[J].教育研究，2008，（07）.

[7]郭欣，刘元芳.我国高等教育质量保障体系中地方与中央政府权力博弈分析[J].现代教育管理，2012，（04）.

[8]James E Mauch（1995）.Reforms and Change in Higher Education：International Perspective.New York：Garland Publishing.

[9]马克思恩格斯全集（第1卷）[M].北京：人民出版社，1995.187.

[10]金顶兵，闵维方.论大学组织的分化与整合[J].高等教育研究，2004，（01）.

（责任编辑：刘丙元）

*本文系全国教育科学“十二五规划”2013年度教育部青年专项立项课题：中国高等教育结构变迁的动力机制及其制度构建研究——基于制度的视角（课题号：EIA130403）研究成果之一。

林 杰/大连理工大学高等教育研究院博士生，主要研究方向为高等教育理论、高等教育制度与政策研究

王松婵/大连理工大学高等教育研究院博士生，主要研究方向为高等教育理论研究