郭　庆

（北京师范大学　资产经营有限公司，北京　100866）



中小学生教育托管：理路与实践的讨论

郭庆

（北京师范大学资产经营有限公司，北京100866）

摘要：中小学生午休及课后托管问题近年来成为社会关注的一个热点问题。教育托管问题出现的原因并不复杂，但如何有效化解此难题则是一个复杂的政策议题。欧美国家及国内相关城市对此类问题都有不同的应对之策。研究发现，应以市场手段作为解决此问题的根本思路，辅助收费加补贴是解决之策。

关键词：中小学生；教育托管；市场化

一、教育托管问题产生的原因

教育托管问题虽然不是中国所独有的现象，但一定是一个具有鲜明中国特色的问题。我国计划生育国策的持续推进及显现成效，使每个家庭的子女数量大幅减少；社会变迁与经济的高速发展又使双职工家庭的工作压力倍增，成年人可自由支配的时间越来越少。于是学龄儿童在学校学习之外的时间里，既没有兄弟姐妹的陪伴，又缺少父母的陪护，特别是在家庭和学校的衔接之间出现了“脱管”，继而“中小学生的教育托管班”成为解决此困境的主要方法。从教育托管现象产生的原因看，有下面几个因素：

1.社会因素

随着社会的发展，城市里的竞争越来越激烈，人们对文凭的看重直接导致了应试教育愈演愈烈，父母都担心自己孩子输在起跑线上。面对四点半下课后的问题，家长担心孩子只会顾着玩，忽略了学习。交给长辈带，又担心长辈不能辅导小孩学习。因此托管机构的出现回应了家长的需求。托管机构的功能不再仅限于监管小孩的安全，还增加了对学生的学业辅导，有的甚至开设各种各样的特色课程兴趣班，让学生度过放学后的时间。虽然这在某种程度上增加了学生的学习负担，却使得家长放心，总比孩子回家看电视、玩游戏要好得多。这是大部分家长选择教育托管班的初衷。

2.学校因素

对于家长来说，学校组织课后托管已经是多年前的产物。随着政府禁止学校乱收费，学校不得不停止收取学生午休及课后托管费，午休及课后托管班也随之在学校逐渐停办。目前，中国小学放学时间大多为下午四点半，而大部分家长下班回到家的时间为晚上六点以后，家长无法及时照顾到小孩的功课和吃饭问题，由此产生极大的托管需求。从家长的角度看，当然希望由学校来承办托管，这样既能最大程度保证学生安全，也能确保孩子有一个良好的学习氛围。从经济负担上看，学校托管班也比社会托管班的收费标准要少很多。而从另一个角度上讲，午休及课后托管极大地占用了老师的休息时间，毕竟这不是法律规定的教师工作职责，应该给予教师一定的补贴。但政府明确规定学校不得收取午休和课后托管费。①详见 《教育部等五部门关于 2014年规范教育收费治理教育乱收费工作的实施意见的通知》（教办 【2014】6号）文件。这两者之间便构成矛盾。解决这一矛盾的治本之策便是托管的市场化运作——由社会托管班来满足这个需求，这就催生了校外诸多的托管机构。

2014年秋季开学后，各地教育管理部门明文通告不可以继续收取学生午休费和托管费，由此大部分学校取消午休和晚托班的举办。比起社会力量所办的托管机构，学校办托管班具有硬件和软件的优势。但一些学校的负责人坦言办托管班需占用大量的资源，增加了安全管理上的压力，老师们为此也要付出更多的时间和精力。有鉴于此，学校并不愿意举办校内托管。

3.家庭因素

对于很多家庭而言，即使家里有老人或保姆带孩子，但因为这些看护人员缺乏必要的教育知识，家长更倾向于将孩子送到托管班。在这些托管班里，孩子们一起写作业、做游戏，以期通过老师的监管和学生的互动形成良好的生活与学习习惯。

二、欧美国家对教育托管服务性质的认识与实践

欧盟2014年初发布 《针对学龄儿童的托管服务：33个国家的比较研究》报告，第一次对 27个欧盟成员国、3个欧洲经济区——欧洲自由贸易联盟国国家（冰岛、挪威和列支敦士登），以及克罗地亚、前马其顿共和国和土耳其等国上学儿童的课后托管服务进行了全面分析。

首先，欧盟将“课后托管”界定为在义务教育范围外，针对学龄儿童的、儿童定期使用的任何相关安排，以便他们的家长或看护者能够参与就业、培训或其他活动。课后托管开始于上学结束，结束于家长或看护者接走儿童，包括对身体的照顾、社会化活动、玩耍及教育活动，也包括假期的托管。课后托管包括学校组织的托管或由机构、组织、服务团体及注册为保育员或儿童照顾者的个体提供的活动，或者以其他形式定期提供的托管。课后托管通常但不总是以学校设施或青年中心为基础，并提供娱乐活动或辅导家庭作业。［1］这里欧盟将托管服务视为义务教育范围之外，但又与义务教育相关的服务。

其次，在托管费用的分担上强调可支付性。“在大多数欧洲国家，课后托管后服务都获得某种形式的政府补贴。但是各国的实际财政计划存在巨大差异。在一些国家，如爱沙尼亚、立陶宛和希腊，课外托管服务费用不贵，因为这些服务是作为公立教育体系的一部分提供。而在其他国家，这些服务被视为私人责任，价格对于工薪家长而言非常高，最明显的案例就是爱尔兰和英国。”［1］从欧盟国家课后托管服务的支付方式来看，有免费、低收费（政府补贴）、收费较高（没有价格限制）这三种。

第三，提供托管服务既有公立学校也有民间组织。美国早在1998年克林顿总统时期就宣称“我们必须让每一个孩子在放学后，均有一个安全而且对其身心有益的去处。”同时，启动了学校时间之外、放学后、周末和寒暑假时间为儿童和青少年提供学习活动安排的“校外活动”计划。目前，托管服务已经成为美国公共服务系统中一个非常重要的组成部分。［2］公立小学里一般设有托管中心（Before and After School Pro鄄gram），由所在的学区负责，周围社区如儿童照顾中心等也都提供类似的有偿服务，负责每日孩子的接送。欧盟国家的公立学校延长开放时间，实行“全天上学”和“全日学校”提供托管服务。如德国柏林市小学的正规上学时间为7:30 至 13:30，为了解决双职工家庭孩子的半日托管需求，学校以及社区都设立了托管中心 （面向6—12岁的学龄儿童），家长可以在早上 6时就先将孩子送到学校，或是放学之后让孩子继续留在学校。希腊自1998——1999学年起开始实施“全日学校”，2009年至 2010年，有近80%的小学提供延长学校时间服务。在保加利亚，由教育部提出一项建立“个人发展和创造中心”的计划，旨在为儿童提供保育服务。2009年以来，列支敦士登由私人创立的 “日托联盟”，11个市为学前和小学儿童提供白天托管，服务包括上学前清晨的儿童托管、午餐托管及下午辅导作业等。［1］在日本，一个全国性的民间组织“日本全国学龄儿童保育联络协会”2013年的统计显示，全国共有2万多个托管班为放学后无人照料的学龄儿童提供托管服务，其中有1万多个设在学校内部，其余设在少年宫或公共服务设施内；托管班招收的学龄儿童人数多达88万人，创下历史新高，但仍有 6944名学龄儿童因为招生已满无法进入托管班。［3］

第四，欧美国家如何评估课后托管服务的质量标准还未明晰。为了评价欧洲各国课后托管服务质量现状，欧盟报告从三个维度作了相应的观察——儿童工作人员比、一个班最大托管规模和工作人员的学历资格。

三、国内相关城市对教育托管问题的应对之策

客观地说，教育托管问题在大城市的表现更为明显，面临的困境也显得尤为突出。从当前国内一些城市的做法中可以看出有两种基本思路来解决该问题。

（一）福州市的做法

福州市中小学生托管与国内其他城市一样，主要包括校内托管和校外托管两类。校内托管由教育局统筹管理，校外托管由工商局管理。

关于校内托管，福州市教育局经过调研认为，托管是学校的额外功能，是中小学正常教育教学之外的工作。但相比较校外托管机构，家长们对校内托管认同度更高，需求量很大。为满足家长们的需求，公立中小学接受家长的委托，实施收费制度，承担托管服务，每个午托生每月交付30元的费用。福建省物价局、财政厅对福州的午托收费制度专门进行了调研，2009年确认收费制度合法，该收费制度沿用至今。收取的经费主要用于午托管理教师及后勤人员的补助。

关于校外托管，福州市认为校外托管只是接送学生、安排学生的食宿，托管机构的工作人员并不具备教师资格，托管机构不具备教育功能。为此，校外托管机构一律到工商局进行登记，归入工商局管理。校外托管的性质，与托幼、托老一样，纳入当地管理。福州市教育局也配合工商管理部门，开展校外托管管理工作，主要做两方面工作：一是要求在校外托管的学生进行登记，学校掌握学生在校外托管机构的名称与人数。二是要求学校对家长开展校外托管安全教育，明辨校外托管机构的优劣，保证学生的安全。

（二）武汉市的做法

武汉市的小学生一般一到二年级是3点半放学，三到六年级是4点半放学，而这个时候正是家长上班的时间，只能将孩子托给校外托管机构。校外托管机构在实践运行过程中，造成了“两不管”的局面。一方面，从行业性质来看，校外学生托管机构以盈利为目的，涉及饮食、住宿和辅导，属于服务类行业，应到工商部门办理营业执照。但由于托管机构的服务对象是学生，在我国工商管理的有关政策法规中，行业分类中还没有“学生临时托管服务”这一类别，更没有相应的管理规定和条例，因此不应当由工商部门来管理。另一方面，托管中心不是严格意义上的办学机构，所以也不属于教育部门的管理范畴。出于对学生安全和服务质量的担忧，家长一直希望学校能承担起学生午休和课后托管的工作。

在这种背景下，武汉市的小学大都举办校内托管。在2014年前的做法是采取收费制度：学校对每生每月收取300元托管费，服务内容包括学生午餐和下午放学后举办的兴趣班。随着 2014年《教育部等五部门关于 2014年规范教育收费治理教育乱收费工作的实施意见的通知》文件的发布，由于小学生托管费并不在合理收费项目之列，因此武汉市明确要求学校不能收取托管费，已收取的费用须退给家长。为此，不少学校相继停止了午休托管和下午课后托管，社会舆论对此高度关注。在某论坛上，八成家长强烈反对学校停办托管班，尤其是双职工、老人不在身边的上班族，期盼学校继续开办校内托管。

为此，武汉市教育局会同有关部门试图寻求一种两全其美的办法来平衡政策与家长实际需要之间的矛盾。武汉市教育局认为：“停止午休托管收费的目的是规范收费，而不是取消托管。托管费合情合理但不合规。”在此原则的指引下，武汉市教育局根据武汉市人民政府办公厅 《关于做好我市小学生托管服务工作的会议纪要》（市人民政府专题会议纪要 2014年第 49号，由武汉市纠风办、市物价局、市审计局、市教育局联合出台，以下简称《会议纪要》）文件精神，发布《武汉市教育局关于进一步规范全市小学生托管服务工作的通知》（2014年 6月 9日），对新形势下的小学生托管服务作出了以下几点明确规定：

第一，全市有托管条件的小学，按照“学生自愿、家长委托、规范管理、安全第一、成本收费”的原则，在中午和下午放学后为家长提供小学生托管服务。

第二，托管服务面向本校学生，学生家长须向学校提交 《委托学校托管服务学生申请书》。托管服务形式可根据家长要求灵活安排，每天托管时间为4小时左右，主要是中午午休时间和下午放学后时段；托管期间必须有教师看护，可辅导学生完成作业或开展文体活动，但不得进行授课、补习活动。

第三，开展托管服务的小学，按照《会议纪要》的有关规定收取和使用托管服务费，托管期间产生的水、电消耗等其他费用由学校公用经费承担。武汉市小学生托管服务收费标准为：80元/月和60元/月两种，即若每天托管4小时则收费80元/月；每天3小时则为60元/月。

目前，武汉市小学生午休及课后托管政策按此文件执行。该政策文件出台后，社会、家长反响良好，执行至今还未见对学校及教师进行相关投诉的报告。

福州、武汉的做法可以概括为“学生自愿、家长委托、成本收费”的方式开展校内托管服务。

（三）北京市的做法

北京市政府经过反复调研认为，课后托管问题事关中小学生安全健康成长，必须强化顶层设计，转变观念，必须在理念上将学生课后托管定位为“惠民工程”，由政府负责提供学生托管的基本公共服务，在操作层面上坚持以财政拨款支持中小学学校作为学生托管服务的主要提供者。为此，北京市政府对校内托管实施财政补助制度，每年城区学校补助 400元/每生，郊区学校补助500元/每生。补助标准按所有中小学生，而不仅仅是在校托管生的标准下拨。补助标准不仅针对公办学校，而且包括民办学校。补助经费由北京市级财政统筹，区可以配套。财政补助经费打包给学校，学校自主开展托管工作。2015年开始，财政补助标准提升，城区学校补助700元/每生，郊区学校补助 800元/每生。

在操作层面上，北京市校内托管着重解决好“宽度、长度、深度”三个问题。所谓“宽度”就是只做小学生下午课后托管，初中需求量不大，可先不做；所谓“长度”就是主要做下午课后3∶30-5∶30两个小时的时间；所谓“深度”就是利用两个小时时间开展体育、艺术、文化、科技等活动内容的“课外活动计划”。北京市实施的下午课后 3∶30—5∶30时间段的学生活动一直回避“托管”提法，称之为“课外活动计划”。从小学生课程体系改革来看，北京市拟通过下午课后3∶30后开展的 “课外活动计划”，逐步启动 12∶00后小学生课程改革，大量减少学习课程，深入推进素质教育。对于国内其他很多城市讨论很多的中小学午间托管问题，在北京市并不是问题。北京始终是把午间托管纳入中小学课程教育教学时间，午间托管就是教育过程，不存在学校愿不愿做的问题，也不存在财政补助的问题。

北京市的做法可以概括为在 “惠民工程”的思路下采用财政补助的方式推进校内托管服务。

（四）广州的做法

2014年11月17日，广州市政府常务会议审议通过 《广州市义务教育阶段公办小学午休和课后托管服务财政补助办法（试行）》（以下简称《办法》）。根据《办法》，从2014年9月1日起停收公办小学午休和课后托管费，财政补助也将从停止收取托管费月份开始计算，补助标准为每名托管学生每天补贴2元，费用将用于支付参与托管服务的在校教师补贴以及社会聘请人员的劳务费用。［4］

广州可概括为用政府财政资金补助公办小学午休和课后托管服务。

四、中小学生教育托管服务的制度安排与设计

从不同地区应对学龄儿童午休及课后托管问题的策略与做法上看，有这样几个问题需要厘清：

1.政府能否有足够的财力将学龄儿童的教育托管需求纳入到公共服务领域，使其成为一项社会福利政策，惠及每位有需求的儿童？

2.由学校、社区等公共部门提供的课后托管服务能否达到家长对儿童发展的期望，尤其是儿童个性化的发展需求？

3.校外的社会托管服务是一种基于服务双方自主自愿的契约和市场性行为，是对市场需求的一种正常回应。这种契约虽然具有法律效能，但目前政府监管责任缺失，在此过程中政府如何修订自身的边界，使之在市场与政府提供服务之间保持一种恰当的平衡与活力？

从教育托管服务的产品性质上，我们可以很容易将其界定为私人产品。当然，教育托管服务的对象是未成年人（绝大部分是 6－12岁的小学生），服务对象的年龄特点又使政府、学校不可以完全置身事外，教育托管这种私人产品似乎更偏向于准公共产品的性质。而作为准公共产品，“收费＋补贴”的方式应是解决问题的主要途径。但目前有相当多的观点认为政府应该承担起学龄儿童的托管责任，或者学龄儿童的教育托管即使不让政府包揽一切，政府也应该承担主要责任。“政府应将小学生课后托管定位为一项福利并将其纳入社会保障体系和公共服务领域。”［5］但这样做一个典型困境是“社会服务若始终停留在政府全部支付，公共机构直接提供的水平上，不仅效率低，而且学校供给动机不足，且财政压力巨大。”［6］从根本上说，此困境涉及到如何界定和分解与义务教育相关的社会责任问题。毫无疑问，政府应该在义务教育中承担主要责任，但不是与义务教育相关的服务都要政府来承担，特别是“学龄儿童的教育托管”不应该由政府全面负责。如果政府有责任，那么政府的主要责任应该是培育和规范一个良性的教育托管市场，然后保障这个市场的有序和良性发展。2013年11月12日，中共十八届三中全会发布会议公报，明确把市场在资源配置中的作用从“基础性”提到“决定性”的地位。让市场在资源配置中起决定性作用，这种对市场地位的重新定位将成为中国未来改革的主基调。

政府作为提供义务教育的主体，对于义务教育的一些补充，如教育托管、家教、体育、艺术等特色教育，可以通过市场调节来实现其市场化及产业化。随着社会的发展，家长们对义务教育的要求越来越高、越来越复杂，规模化、标准化的学校教育已经不能满足家长们的需求。这时的社会资本可以发挥其小巧、灵活的特点，通过各种各样的办学形式、服务内容来为家长们提供特色教育服务，从而实现各方共赢的理想结果。经济学大师哈耶克认为，各种制度不是“设计”的结果，而是动态的“过程”，是不同人群互动博弈的过程。在经济制度的形成过程中，人们并不能事先预知最后的确定结果，往往是依照自己的认识自我创造、自发选择，最后的制度结果往往与人们的设想不相一致。制度同时是一个不断试错的过程，人们往往相互调适，相互适应，对错误的选择只有在选择之后才能修正。好的制度是人们行动的结果，而不是人们理性所能及的预先设计。在此过程中，市场制度是完成制度演化的最重要因素。“以市场制度作为传递分散于不同人群的知识，以不同个体的竞争来逐步演进式地推进制度的变迁。”［7］将此观点置换到教育托管问题上，则可以这样来理解教育托管服务的性质：在解决午休及放学后托管难题过程中，我们一方面应允许各地方用适当方式来实验与试错，另一方面政府应在法律法规层面作好相关的规范。但目前，我国还没有出台国家层面的教育托管相关政策和法律来对儿童课后托管的性质、内容和要求具体作出说明和规定。

学龄儿童的教育托管市场能否形成并获得良性发展必须具备几个条件：首先是稳定或逐步增长的消费需求，没有需求就不可能产生市场供给。其次是合法、合规、有质量保障的供给。有需求就会有供给，但不合法、不合规的供给会造成市场的混乱和纠纷，给社会带来隐患。既然供给因合理的需求而产生，那么政府就有义务给合情、合理的供给提供法律上的保障。第三，一个市场的良性发展还需要一个公平竞争的市场环境。以上这三个条件，是学龄儿童教育托管市场良性发展的保障条件，当然这三个条件应该也只能由我们的政府来提供。党的十八届三中全会的《决定》指出：“政府的职责和作用主要是保障公平竞争、加强市场监管、维护市场秩序、推动可持续发展，弥补市场失灵。”

根据目前的状况，政府首先应完善校内托管的相关制度安排。由于校内托管涉及到学校、教师的职责归属以及由哪些人员来完成托管，因此校内托管内容应强调看护为主要职责。这就使得校内托管更朝向基础性和公益性发展，以保障学生安全为主，不能作为学校教学的延伸，不能成为变相的学科兴趣班为基本原则。从这个角度而言，即使校内托管大面积恢复，对那些注重子女个性和特长发展的家长来说，还是不具吸引力。因此，在目前旺盛的市场需求背景下，如何有效地规范和良性引导校外托管班就显得尤为迫切。除此之外，政府也应该加大对学校课后托管的支持力度。一般来说，政府对校内托管提供的补贴越多，作为基础服务的校内托管的质量也就越高，那么无论是对学校还是家长都是一个双赢的结果。对学校而言，要坚持校内托管服务的公益性、基础性导向，以提供最基本的安全和看护服务作为校内托管班的主要目的；在有条件的情况下争取提供有一定质量保证的辅导服务，提升校内托管的质量。

对社会营利性托管机构来说，重要的是根据自己的具体情况确定自身在市场中的定位，不同的选择必然涉及不同的运营模式和管理方法。就收费低廉的辅导性托管班来说，如何保证辅导师资的水平是一个核心问题，改善教师的招聘流程、提高教师的招聘标准以及给教师提供必要的岗前培训都是可能的选择。就收费较高的儿童特长型托管班来说，如何设计更有价值的课程内容以吸引儿童以及如何调整辅导功能与教育功能在兴趣班中的比重，都是值得思考的问题。

我们相信，如果政府能够加大对校内课后托管班的资助力度和校外托管班的监管力度，如果学校能够坚持公益性、基础性的办班路线并倾力提升办班质量，如果营利机构能够明确自身的定位并加强安全方面的管理，那么一个能够充分满足家长个性化需求的托管服务体系的诞生必将指日可待。

参考文献：

［1］唐科莉．欧洲国家课后托管服务面面观［J］．基础教育参考，2014（21）．

［2］康丽颖．中美儿童托管教育的比较分析［J］．比较教育研究．2011（12）．

［3］日本学龄儿童托管班人满为患［EB/OL］．国际在线专稿,2013-08-06．

［4］南方日报．2014-11-18(A07)．

［5］吴开俊,孟卫青．治理视角下小学生课后托管的制度设计［J］．教育研究，2015(6)．

［6］曾晓东．托管难题倒逼财政制度改革［N］．中国教育报，2013－11－14．

［7］程虹．制度变迁的周期——一个一般理论及其对中国改革的研究［M］．北京：人民出版社，2000：27．

［责任编辑：刘昱］

中图分类号：G 40-011.8

文献标识码：A

文章编号：1672-402X（2016）06-0029-06

收稿日期：2016-03-11

作者简介：郭庆（1966－），男，甘肃兰州人，管理学博士，北京师范大学副研究员。研究方向：教育经济与高校管理。

The Education-based Nursing of School-age Children：The Theory and Practice

GUOQing
（Beijing Normal University,Beijing 100866）

Abstract:Primary and middle school students'lunch and after-school nursing in recent years become a hot social concern.The cause of nursing problem is not complicated,but how to effectively solve it is a complex policy issue.The present study points out the cause of the problem and introduces the strategies adopted by western countries and other domestic cities in China.Finally,a market-oriented measure plus fee charging and subsidies is put forward.

Key words:primary and middle school students;education-based nursing；marketization