杨柳

(桂林航天工业学院　思想政治理论课教学部，广西　桂林　541004)

论“新常态”和“绿色化”背景下我国旅游市场和谐发展的法律路径

杨柳*

(桂林航天工业学院思想政治理论课教学部，广西桂林541004)

摘要目前旅游业已成为“新常态”下中国经济的重要助推器。论文着眼于当前中国旅游市场和谐发展的法律路径展开研究。通过对旅游业的作用、存在的旅游市场乱象及症结的分析，提出可行性的对策和法律路径，从而推动旅游业的健康发展，为“十三五”计划的实现提供有力的内需保障。

关键词新常态; 绿色化; 旅游业; 法律思维

旅游业是一个时尚和全球化的行业。据世界旅游组织(UNWTO)资料显示，2014年全球游客人数为11亿人，增长了4.7%，游客在住、食、娱、购的消费均创历史纪录。2014年中国游客的消费达1 650亿美元，增长28%，在各国旅游者榜中位列第一，超过美国[1]。世界旅游业理事会总裁David表示，旅游业的增速已超过全球经济发展速度，成为推动增长的源头[1]。目前，欧美、日韩、港澳台等已形成高度健全的旅游市场，而我国也奋起直追，将旅游业作为国家的重要发展战略目标。根据2015年《全球旅游业竞争力报告》，中国旅游业位列亚洲第17[2]，还有很大的上升空间。

1旅游业对“经济新常态”和“绿色化”的助推作用

1.1“新常态”下经济结构调整转型的需要

党的十八大以来，党和国家领导人对我国旅游业的发展十分重视。早在2014年5月，习总书记提出 “经济新常态”之时，国家旅游局专家王兴斌就指出，“新常态”对旅游业的发展十分有利[3]。 “新常态”要求我国经济调整结构、转型升级，而在国民经济调整结构、换挡转型的大背景下，绿色、低碳、可持续发展的旅游业就显得优势明显。为了鼓励发展旅游业， 国务院曾通过决议，从2011年起每年5月19日为“中国旅游日”，而 2014年我国旅游日的主题就是“新旅游—新常态”。李克强总理在2015年政府工作报告中也指出，由于服务业就业容量大，发展前景广，要“大力发展旅游、健康、养老、创意设计等生活和生产服务业”[4]，这些都凸显了新常态下旅游业发展的重大契机和活力。

1.2“绿色化”政治任务关于“绿水青山就是金山银山”的价值导向

中央政治局2015年3月通过了《关于加快推进生态文明建设的意见》，首次提出了“绿色化”的概念，明确提出“协同推进新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化和绿色化”，成为新“五化”的政治任务。“绿色化”的提出，表明党中央明确树立“绿水青山就是金山银山”的理念，要高标准地打造美丽中国。而旅游业被称作是“无烟工业(non-smoke industry)”，本身就是绿色环保，以绿水青山作为产业资源和发展基础的。“绿色化”政治任务的提出，无疑为中国旅游业的发展提供了良好的机会，注入了新的动力。

1.3助力美丽中国和人民幸福中国梦的实现

在党的十八大上，中国特色社会主义 “五位一体”的概念被提出，“生态文明”首次与经济、政治、社会、文化并列；“美丽中国”的目标也首次被提出。而旅游经济是典型的“眼球经济”，需要美丽的环境资源。发展旅游业就是为了“顺应自然、尊重自然、保护自然”，人与自然和谐相处。同时中国梦就是人民幸福梦，发展旅游业，鼓励人民群众广泛参与国民旅游休闲活动，可以满足公民的个性化旅游需求，提升国民生活质量和幸福指数。国家统计局数据显示，2014年，中国国内旅游36.11亿人次，增长10.67%，出境游首次突破1亿人次大关，达到1.07亿人次，增长19.49%。2014年全年旅游总收入3.38万亿元，增长14.7%[5]。这些数据都反映出中国人民生活水平的提高和幸福指数的提升。

1.4借助旅游业可以撬动更大的经济杠杆

旅游业系列链条非常丰富，涵盖景点运营、住宿、交通、餐饮、娱乐、特产等诸多层面，是典型的复合型经济。国家旅游局发布的《2014年全国旅游业投资报告》显示，2014年中国旅游业实际完成投资7 053亿元，同比增长32%；2015年中国旅游投资将达到1万亿元，有望撬动10万亿经济杠杆。旅游业的这种杠杆效应，可以扩大内需，转换动力，帮助解决我国经济下行压力。因此，中国政府鼓励各地发展旅游产业，并在公共服务设施的投入、税收、财政经融上给予更多的支持。目前全国已有28个省区市提出要把旅游业打造成支柱产业，其中17个省区市提出要建设成战略性支柱产业。即将到来的“十三五”更会促进中国旅游业的全面升级换代。

1.5旅游业为广西经济发展注入活力

我们广西有着得天独厚的旅游资源。由于地处西南、远离北上广等经济中心，加上山多地少，广西不具备大工业和大农业的条件。但广西有“八山一水一分田”之称，山水美景甚多。特别是笔者家乡桂林市，“桂林山水甲天下”的美誉响彻全球，在世界上享有很高的知名度，在全国海外游客数量排名中位居前20位。利用自然资源发展旅游来带动广西经济，理所当然地成为广西经济发展的一大主线。

习总书记指出，“旅游是综合性产业，是拉动经济发展的重要动力。”加快旅游业发展，可以优化环境，延伸产业链，提高附加值，聚合生态正能量，形成旅游业与城市发展有机融合的局面。

2旅游法实施2年来的旅游乱象及深层次原因

2.1频繁出现的损害旅游者利益事件

《中华人民共和国旅游法》已于2013年10月1日起施行。《旅游法》从旅游者、旅游经营、旅游服务合同、旅游监管、旅游纠纷处理等方面做了规定。中国旅游专家魏小安曾评价说，《旅游法》是中国旅游人30多年的期盼，是旅游质量提升的保障。北二外韩玉灵教授也认为，推出旅游法意义重大[6]。

尽管民众给予了厚望，在颁行的短时期内的确也起到了一定的市场震慑作用。但《旅游法》施行2年来还是问题不断。

2015年8月25日，央视新闻频道曝光了《香格里拉旅游“怪象”：不交钱就赶下车》的新闻，在游客提供的视频中，可以看到，由于拒付强制性消费，导游小姐在大巴车上当众痛骂游客是“骗吃骗喝骗玩”，同时，有游客在从丽江至迪庆途中被赶下车，当游客随后在云南迪庆州旅游局投诉时，旅游执法人员甚至骂游客“滚蛋”，“永远不要来香格里拉!”

2015年国庆期间，央视记者暗访了被传得沸沸扬扬的桂林阳朔景区宰客事件，只见在阳朔竹筏漂流期间，尽管已经给付了正常的乘船费，可阳朔景区当地竹筏划工还是在沿途中不断地索要小费或食物，不给就划得偏离航道，对桂林的旅游市场形成极大的负面影响。

2015年10月，一名内地游客在香港一间珠宝店购物时，因购物问题与导游发生争执，遭遇围殴后倒地昏迷，经医院抢救无效死亡。之后，涉事的天马国际香港旅游公司因涉嫌与内地无牌旅行社交易，接受香港警方调查。

2.2乱象症结所在

2.2.1旅游活动的复杂性和特殊性，难以仅靠一部《旅游法》维护相关旅游者的权益

旅游活动涉及“吃、穿、住、行、游、娱、购”等多个方面，在各个环节都有出现纠纷的可能性，而旅游者通常是在异地消费和接收服务，由于时空的不同，旅游者对当地的生活习惯、文化氛围、民族习惯、气候环境等有所不适，也容易引发纠纷，再加上旅途的劳累，可能使部分旅游者的精神由刚开始的放松逐渐到焦虑，也会引发一些意外伤害。

正因为存在各种复杂的元素，所以对旅游者权益的保护不能只停留在《中华人民共和国旅游法》上，还要将《消费者权益保护法》、《合同法》、《侵权责任法》以及相关司法解释协调起来，寻找更全面的法律依据，切实保护旅游者的合法权益。

2.2.2旅游执法的迟滞性和不规范性

前文所提及旅游乱象案件的桩桩件件，从香格里拉导游骂人事件，到阳朔竹筏工宰客事件，再到香港内地游客死亡事件，我们都感受得到，这肯定不是短期事件，而一定是长期存在于当地旅游市场的灰色地带，可市场监管部门和旅游执法部门却为何长期熟视无睹呢？其实还是狭隘的地方保护主义作祟。特别是在香格里拉导游骂人事件中，当游客向当地旅游局投诉时，旅游执法人员还袖手旁观，甚至还有咒骂游客言论，这更不是执法者应有的作为。

2.2.3旅游市场监管的多元性和模糊性

在我国现行《旅游法》中，第七章是针对旅游监督管理作出规定的。按照该法第83条第1款规定，县级以上人民政府旅游主管部门和有关部门依照法律法规，在各自职责范围内对旅游市场实施监管。该条文中提到的旅游主管部门一般指的是当地旅游局，但“有关部门”又指的是哪些部门呢？“在各自的职责范围内”具体是指哪些监管职责呢？怎么分工呢？法条语焉不详。该条第2款规定，县级以上人民政府应组织旅游主管部门、有关主管部门和工商行政管理、产品质量监督、交通等执法部门对相关旅游经营行为实施监督检查。第2款明确了多部门可以进行联合执法，这也就是笔者所说的旅游市场监管的多元性。但具体到工商部门、质监部门、交通部门具体负责哪些方面的执法，谁负责查处黑旅行社、谁负责监控无证黑车，谁来管理违法导游，同样存在分工不明的情况，而越是模糊不清，越是容易在旅游监管中出现相互推诿，甚至谁也不管的非法治状态。

2.2.4旅游市场主体普遍缺乏法治思维

应该承认，2013年《旅游法》的颁行为我国旅游市场的法治化发展提供了基本前提。但要形成旅游市场的法治状态，光是靠立法、执法部门孤军奋战是远远不够的。还需要整个旅游市场法治氛围的形成，即形成旅游市场主体自觉守法的局面。

党的十八大报告中曾提出要“增强全社会学法尊法守法用法意识”，其实强调的就是法治思维的重要性。只有培养旅游市场主体，包括旅游监管部门、旅游经营者和旅游者多方的法治思维方式，让旅行社、旅游者都从内心认同法治精神，形成良好的法治观念，才能自觉规范自己的行为，使旅游市场行为符合《旅游法》和其他法律的要求，形成井然有序和谐的法治氛围。

3对策措施

3．1科学立法，明确有关旅游监管部门的分别监管责任

为了避免现行《旅游法》部分条文“中看不中用”的状况，国家应尽快着手制定《旅游法》实施细则，明确分工。比如规定县级以上交通部门负责管理旅行社车辆运营方面的投诉，比如查处旅行社使用无证经营的商业车运载旅客，或者旅行中途无正当理由停在路边故意不开等违法事由。笔者亲人外出旅游时就有这样的经历，在三亚旅游时，由于之前拒绝导游提出的加点购物要求，一个旅行团的3辆大巴车被硬生生停在路边2个多小时，一百多名乘客，包括孩子极度劳累饥饿，但导游和司机就是消失不理。如果此时交管部门能接受投诉，责令改错的话，对旅游者的精神和身体的伤害就能大大减少。此外，对于旅游景点及附近、沿途的旅游品销售商店、土特产商店的营销行为，由工商局负责监管和接受投诉。对于景区内发生的无论涉及吃、住、行、娱等纠纷，均由旅游局负责监管和接受投诉。

3.2严格执法、理性执法，加强旅游市场的执法力度

3.2.1对待旅游投诉实行“首接责任制”

“首接责任制”是指只要是《旅游法》规定的相关主管部门，只要接到投诉，就必须负责处理。如果无权处理，就必须负责将旅游者投诉转给主要部门，并负责对旅游者明确告知，并随时与有权部门沟通，了解投诉处理的进展，并反馈给投诉的旅游者。执法结果应当能够在相关网站主页查询。

3.2.2对待旅游投诉实行“一把手责任制”

“一把手责任制”是指如果发生相关执法部门接到投诉却不作为，甚至相互推诿时，旅游者有权向县级以上人民政府申诉，一旦确定行政不作为，接到投诉的部门和有权主管部门的“一把手”行政领导都必须承担相应的行政责任。受侵害的旅游者依据《行政诉讼法》也可将不作为的有关部门起诉法院，将有关部门和其“一把手”列为共同被告，要求他们共同承担不作为的法律不利后果。

3.2.3理性执法，防止不当执法

严格执法也要防止不当执法。比如2015年10月25日 国家旅游局网站发出提示，称游客要坚决抵制“不合理低价游”。如果游客与经营者签订“不合理低价游”虚假合同，一旦被查实，旅游者和经营者双方均须承担法律责任。而且，旅游者不能获得赔偿。并且已经开通“我要投诉举报”平台和“12301”服务热线，要“发现一起、曝光一起、查处一起”。国家旅游局还表示，正在研究制定相关处理办法[7]。然而这种看似严厉的行政处罚，却引发不少争议和质疑。笔者认为，旅游者往往面对的是旅行社提供的格式合同，他们获得的信息是不全面的，缺乏甄别“不合理低价游”的能力。虽说2015年“十一”前，国家旅游局网站公布了“不合理低价”的5种行为，要求游客认真阅读并严格防范。但现实旅游市场中，旅游经营者往往利用双方的信息不对称性，诱导旅游者签订虚假合同。如果国家旅游局“不合理低价游”的合同双方都给予处罚，将置旅游者于更为不利的尴尬境地，可能只能忍气吞声地面对旅游侵害。所以国家旅游局的做法，个人觉得是不当执法的典型，应该加以整改。

3.3培养旅游市场主体的法治思维

3.3.1培养旅游者的依法维权意识，避免贪利思维和弃权思维

旅游者应放弃攫取额外利益的贪利意识。国家旅游局在定性“不合理低价游”时，认定是由于游客贪图便宜，经营者利用低价揽客而造成。国家旅游局杜江局长也说过，很多旅游者在选择时过分偏重价格，贪图便宜[8]。贪利思维往往使旅游者看似占了小便宜，实则吃了大亏，也容易助推畸形市场。

旅游者要正确认识自己的法律权利，具有为维权而勇敢斗争的精神。首先，对违法侵害零容忍，不做沉默的羔羊。其次，掌握维权技巧。要根据具体情况，有时可以当场维权，有时则需要保留证据事后寻求救济，以避免不必要的人身、财产伤害。

3.3.2培养经营者的依法自律思维，避免渔利思维和投机思维

渔利思维和投机思维都是典型的非法律思维，它们为旅游市场的规范埋下了隐患。在市场存在一定混乱和广泛博弈的情况下，渔利思维诱导经营者寻找法律的漏洞，通过不正当手段谋取利益。而投机思维，则是指违法经营者在考量行为成本时，对采取不正当竞争获得高额利益的欲望远远高于对可能受到违法处罚的害怕，从而铤而走险，采取非法经营。

亚里斯多德说过，美德不是天生的，要靠发展习惯，包括正当的思维、选择及行为来培养。所以要通过法治教育宣传、常规监督检查等多种方式来培养旅游经营者的法律思维，使他们具有按照法律的最低要求来规范自身行为的意识，形成行业常态化的经营伦理。只有依法自律意识形成常态，才能形成良好的市场美德，使市场经营主体依法践行行业规则成为普遍性选择。

4结束语

旅游业的健康繁荣符合“新常态”下经济换挡转型的要求，符合十八大顺应、尊重、保护自然的理念，符合“绿色化”的新“五化”要求，有利于美丽中国的建设，提高人民生活质量，是民众福祉所在。2013《旅游法》的颁布为旅游市场的法治发展提供了前提，但依然存在不足。还需通过科学立法，明确责任；严格执法、执法合理；培养旅游者和经营者双方的法治思维等方式，使旅游市场得到进一步净化，为我国“十三五”计划提供更大的内需动力。

参考文献

[1]韩基韬．2015世界旅游旅行大会预测世界旅游业前景[EB/OL]．[2015-04-21]．http://gb.cri.cn/42071/2015/04/21/5311s4939166.htm．

[2]李晓喻．全球旅游业竞争力榜单出炉 中国位居第17[EB/OL]．[2015-05-07]． http://finance.chinanews.com/cj/2015/05-07/7259077.shtml．

[3]王兴斌．国民经济进入“新常态”对旅游业有利有难[EB/OL]．[2014-08-21]． http://www.ce.cn/culture/gd/201408/21/t20140821_3396279.shtml．

[4]2015年政府工作报告(全文实录)[EB/OL]．[2015-03-05]．http://lianghui.people.com.cn/2015npc/n/2015/0305/c394298-26642056.html．

[5]施歌．2014年国内游客36.1亿人次 比上年增长10.7%[EB/OL]．[2015-02-26]． http://www.chinanews.com/gn/2015/02-26/7080664.shtml．

[6]齐征．旅游法草案：争议与亮点都很突出[EB/OL]．[2012-09-07]. http://zqb.cyol.com/html/2012-09/07/nw.D110000zgqnb_20120907_1-11.htm．

[7]钮东昊．国家旅游局提示: 游客参与“不合理低价游”也将受到处理[EB/OL]．[2015-10-25]． http://www.cnta.gov.cn/xxfb/jdxwnew2/201510/t20151025_750015.shtml．

[8]杜江．当前旅游市场存在的主要问题、成因与对策研究[EB/OL]．[2012-07-17]. http://www.cntour2.com/viewnews/2012/07/17/8JlZZyQEDbRRmgvGk9mi1.shtml．

[9]孟凡哲．论旅游市场主体的法律思维[J]．法学杂志，2015(9)：62 ．

(责任编辑骆桂峰)

* 作者简介：杨柳，女，广西桂林人。副教授。研究方向：民商法学。

中图分类号：D922.294

文献标志码：A

文章编号：2095-4859(2016)01-0118-05