李怡婷，王江成（云南大学 公共管理学院，云南 昆明 650091）



村落政治中利益表达机制的完善研究

李怡婷，王江成
（云南大学 公共管理学院，云南 昆明 650091）

摘要：村落政治是中国政治特别是基层政治中值得关注的一种重要政治形态。村落政治的运行，对整个中国国家治理中的乡村治理及对中国的社会主义新农村建设都发挥着举足轻重的影响。而村落政治中的利益表达过程则是影响村落政治系统正常运转的重要政治过程，是影响基层政治稳定和乡村治理的关键变量。以问题为导向，探索我国的村落政治理论和构建理想的村落政治形态，为国家治理现代化的实现打下重要的村落基础。

关键词：村落政治；基层政治；乡村治理；利益表达

村落政治及其利益表达的凸显是一个前后相继的过程。改革开放以来，村落政治进一步兴起，村落政治关系发生急剧变化，村落社会已有的利益关系受到触动。村落政治的兴起改变了村落政治中已有的利益格局。利益关系的调整与新的村落政治结构的不完善这对矛盾使得村落政治中的利益矛盾突出，实现利益成为新的村落政治结构能否稳定有效的关键。而利益的实现又是以利益要求的有效提出为前提和条件的。

一、村落政治中利益表达问题的凸显

利益表达是政治学理论中一个极其重要的概念，是政治系统理论的一个术语。村落政治系统实际上就是把整个社会这个大系统先从纵向上划分出来的若干个中的或小的社会系统，然后再对这些小的社会系统进行横向划分出来的局部系统。即村落社会系统中的政治生活部分。［1］村民围绕村落公共权力、以村民自治为平台开展的各项活动和结成的各种关系构成了村落政治实实在在的内容。对村落政治而言，能否协调好内部的利益矛盾和利益关系直接关系到村落政治形态能否合理发展，关系到基层社会的民主化进程。而这两方面的结果又会影响到整个政治系统运作的水平，影响到政治体系的稳定。

村民自治的实行使得村落政治结构发生重大变革，村落政治关系出现急剧变化，客观上允许村落政治中出现利益分化，允许村民存在多元的利益追求。具体来看，伴随着我国社会转型、社会阶层结构分化和重组、贫富分化严重、利益矛盾和社会冲突不断升级等现象的不断出现，利益表达尤其是农民等社会底层群体的利益实现问题成为人们关注的焦点。在以社会个体追求自身利益为动力支撑的社会转型过程中，乡村利益格局也发生了巨大变迁，乡村基层特别是农民生活的村落中出现了多元利益主体。多元利益主体基于自身利益的实现和维护必然会向一定对象进行表达。而农民主要的居住场所村落，以及（农民）村民围绕村落公共权力展开的各种活动和结成的各种关系所构成的村落政治则成为了利益表达的发生场域和对象。

另一方面，村民自治制度的实行是当前村落政治的最主要特征，并形成了特定时期的村落政治格局。［2］而当前村落政治格局因村民自治制度在村落的“本土化”过程中没有与自生秩序实现很好的对接出现了村治规范的空缺或不均匀分布。笔者在已有的课题研究中发现，在某些地区，村治规范处于实质上的空缺状态。国家主导的村民自治力量与由村落发育的家族势力等村落自生力量在村落场域中存在着利益博弈甚至利益矛盾，两者没有实现真正的契合，并在不同类型的村落中形成不同的互动格局。村民自治制度与村落‘本土性’资源的脱节带来的村落‘本土化’制度的空缺，使村治工作者的权利义务观念非常模糊、行为空间增大。村民委员会在选举、决策、管理及监督等方面都存在着较多问题，一些基层干部民主意识差，高高在上，脱离群众，对村民反映的意见、批评以及涉及村民利益的各种问题，均视为破坏社会稳定并对其施加压力，堵塞了村民利益表达的渠道。［3］同时，农村党支部动员力、凝聚力、战斗力相对下降，其利益表达功能的发挥离村民期望仍然有很大差距，不能有效地代表村民向上级党组织进行利益表达，而且常常出现角色错位现象。总的来看，在国家力量帮扶较少的村落政治中，无论是基层党支部（或党总支），亦或是村民委员会，都没有很好的发挥他们作为利益表达客体的作用。农民只有越过它们向基层政府及其行政人员表达利益诉求，或是向更高层级的政府、更高级别的领导进行表达，利益表达成为村落政治中的重要问题凸显出来。

二、村落政治中利益表达机制的欠缺

村落政治中利益表达问题的凸显要求建立与之相匹配的利益表达机制，利益表达机制是利益表达过程的各个方面共同构成的一个体系以及呈现出来的运行方式。［4］而综观整个中国农村，现实村落政治中尚未完全建立起一整套的利益表达机制，或者说已有的利益表达机制存在表达方式混乱、表达渠道有效性不足和可操作性不高、客体结构包容性不强的缺陷。具体表现为利益表达方式低效混乱、利益表达渠道分布不均、利益表达客体容量不足。

（一）利益表达方式低效混乱

利益表达方式包括制度化利益表达方式和非制度化利益表达方式。制度化的利益表达方式是指在法律允许的范围内活动的规范化、常态化的利益表达形式。制度化的利益表达方式与制度化的利益表达渠道密不可分。在村落政治场域内，制度化的利益表达渠道包括党的基层组织、村民会议、人大代表、人民调解员。而村民群体在通过制度化渠道进行利益表达的过程中常常因其有效性不足而出现程序上的混乱。以党的基层组织为例，当村民向自然村落的党支部反映问题并提出要求时，党支部有两种选择，一是把群众反映的情况加工整理并向行政村“村两委”进行表达。二是村党支部书记或村小组长绕开“村两委”直接向乡镇党委、政府反映利益诉求，而后一种情况常常会使“村两委”处于比较尴尬的境地；村落政治中非制度化的利益表达方式因村落政治的地区差异以及利益实现的难易程度而呈现出多样性特征，在乡土社会中却也有着许多非制度化的利益表达方式。比如熟人社会中“抱团形式”组成的利益相关体、依靠家族势力建立的村落家族利益共同体来进行的利益表达。因得不到应有的法律保障，非制度化的利益表达方式容易出现失控的局面，导致触犯法律。由于非制度化的利益表达渠道缺乏常态性、规范性。所以，在日常利益表达实践中，通过非制度化的利益表达渠道进行的利益表达很容易走向失序的境地。

（二）利益表达渠道分布不均

对利益表达渠道的选择因利益表达主体的强弱悬殊而有所不同。“村两委”负责人以及村民小组长等村政权力主体、领导家族势力的家族领袖或中坚力量等村落强势群体常常垄断和控制着制度化的利益表达渠道。在村落政治场域内，“村两委”负责人以及村小组长通称行政村村委会书记、主任，副书记、副主任（文书）等，以及自然村村长、副村长、会计等，在很多情况下，形成自己向自己表达利益的局面。家族领袖及其中坚力量在村落政治事务中具有重要影响力，在家族势力影响较深的村落政治中，家族领袖通过家族势力范围内的村民群体的支持而能够在村民选举中获胜，家族势力占据和控制着村治机构，家族领袖与村治机构负责人形成合二为一的局面，产生了村政家族化的政治权力结构。家族势力借助村治机构得以控制和垄断村落政治中的制度化利益表达渠道。经济强人则通过手中的经济资源以各种方式获得一个村治机构负责人的席位，使自己能够更快、更准确的掌握村中重大经济信息。比如集体山林的承包，林地的拍卖以及各种项目建设的信息；而村民选举的失利方、弱小的家族势力、低收入者等弱势群体只能借用一定的非制度化资源（包括向选举施压、家族势力的威望、影响、财力、人丁等）进行利益表达。

（三）利益表达客体容量不足

村落政治中利益表达客体的容量是对利益表达客体所能承载的利益要求的包容性的评价。利益表达客体的包容性越大，就越能接受更多的利益表达主体所提出的更多的利益要求、也就越能吸纳利益表达主体参与到村落政治中来。相反，则很难吸收和消化利益表达主体所提出的利益要求，也就很难把利益表达主体吸纳到村落公共决策中来。在村落政治形态中，“村两委”以及村民小组是具有准政权性质的利益表达客体。它们回应村民利益要求的能力决定了村落政治运行的有效性以及村民自治的合法性。而从现实村落政治格局来看，一方面，“村两委”以及村民小组缺少足够吸纳和消化村民利益要求的容量；另一方面，“村两委”以及村民小组在接收了村民提出的利益要求之后，很难在村落政治过程中把问题解决。

三、村落政治中利益表达机制的完善

有序利益表达过程的完成需要利益表达结构和角色的共同参与才能实现。针对利益表达机制存在的欠缺，应该以提升利益表达主客体认识、规范利益表达方式、畅通利益表达渠道等为目标入手，提出改进和完善利益表达机制的思考性建议。

（一）建构专业化的利益表达结构聚合利益要求

专业化的利益表达结构是指利益表达团体和渠道。通过专业化的利益表达团体能够对村民群体分散的利益要求进行加工、整理，形成比较系统和全面的利益要求。这种经过专业化的利益表达团体处理过的利益要求在很多情况下代表了一部分人的要求，能够把村民群体特别关心的问题以普遍性共识的方式体现出来而得到广泛的讨论，既能够使问题受到广泛的关注，又能够把分散的利益要求聚合起来，并在一定程度上减少利益表达客体的压力。另一方面，专业化的利益表达团体把分散的利益要求整合凝聚起来，为利益表达行为的完成做好了准备工作。制度化的利益表达渠道能够为利益表达主体打开一扇规范化、常态化的利益表达通道。利益表达主体通过这个通道进行利益表达，一方面能够提升利益表达的有效性，顺利完成利益表达，增大实现利益的可能；另一方面，通过制度化的利益表达渠道还能引导村落政治中的利益表达朝着有序化的方向推进。村落政治中存在着村民会议、基层党组织、人大代表、人民调解员等制度化的利益表达渠道。但终因客观条件的制约，使得这些制度化的利益表达渠道没有发挥出应有的效度。比如村民会议在村治决策中的失效，村民会议作为村民直接参与村务的形式，具有最高的法律地位。《村民委员会组织法》规定，村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约、两委职责等，但实际上，多数农村都没有制定合理有效并以此为依据来开展村治活动的相关规范。或者是由民政部门代拟，某一地域范围内原封不动地照搬照抄，程序性的交由村民会议通过。甚至大多数村民不懂得利用村民会议这一正式的组织渠道来约束和监督“村两委”权力主体的失范行为。这种现象使得村民自治章程成为一种摆设，村民会议被虚置。同时包括村落正式权力主体在内的所有村落个体、村落组织权力，在处理具体村务的时候，实际所依据的“规则”却是村民自治制度里没有的。农民的知识文化文平不高，掌握政治技术，熟练操作村治装置是有难度的，造成村民会议组织比较松散，村委会则不会自己制定细致的规则来约束自己。因此，亟需进一步健全制度化的利益表达渠道。（1）提升村民会议在解决村民利益问题中的实质性作用，使村民的利益要求能够合理合法的在村民会议上提出来；（2）加强基层党组织与人民群众的血肉联系，使得人民群众的利益要求能够通过基层党组织得到有效反映；（3）人大代表应该进一步明确自己的权利和义务，倾听群众呼声、反映群众意见是人大代表的重要责任和义务；（4）人民调解员应该本着公平公正的态度处理遇到的利益纠纷，并把村民群体中普遍存在的利益矛盾以对待问题的态度向“村两委”等反映。而这些工作能够有效聚合村民群体间纷繁复杂的利益内容，使问题得到解决的希望增大。

（二）完善利益表达渠道

包括畅通利益表达渠道和拓宽利益表达渠道两个方面。完善利益表达渠道一方面能够聚合村民多样化的利益要求，但更为重要的是能够提升利益表达的有效性，使利益表达向着有序化的方向推进，增大了实现利益的可能性。从这个角度来看，完善利益表达渠道是健全利益表达机制的核心。

畅通利益表达渠道主要是针对制度化利益表达渠道而言的，是一种要求制度化利益表达渠道对村落政治中的任何合法利益表达群体都有效、适用而提出的完善已有利益表达渠道的目标。（1）对村民会议而言，首先，应该确定村民会议的实质性地位，通过制度、法律和地位等措施使村民会议发展成为村落政治内享有最高法律地位和实质地位的民治机构。其次，要保障每一位享有政治权利的村民能够平等的参与村民会议，同时其提出的在法律制度允许范围内的利益要求应该得到普遍的尊重和讨论，使村民会议成为为民谋利益、实现村民利益要求的重要渠道；（2）从党的基层组织来看，党的基层组织既是利益表达渠道，也是利益表达客体。而从完善利益表达渠道的角度来观察，在现实情况下，要进一步明确党总支（支部）与村委会的职能关系，巩固党的基层组织在村民自治中的领导地位。而党的基层组织要能够确确实实的在村落政治中发挥核心领导作用，就必须能够解决村民的实际问题，能够为民作主。这就要求党组织一方面及时发现村落政治中的重大利益问题，把党和群众关心的议题提交村民会议进行讨论，并交由村民委员会实施。另一方面，党的基层组织还有责任和义务监督村委会的日常活动；（3）人大代表和人民调解员负责聚合村民群体多样化的利益要求，并把利益要求向“村两委”或上级政府反映，拓宽利益表达渠道。发挥以家族利益共同体和以“抱团形式”组合而成的利益相关体在弱势群体进行利益表达过程中的积极作用、充分重视大众传播渠道的重要作用。

（三）规范利益表达行为

规范利益表达行为是指让利益表达行为朝着有序化的方向推进，而有序化意味着村民的利益表达行为不影响正常的村落政治秩序，能够按照一定的程序或规则进行。可以通过利益表达渠道来规范利益表达行为，通过制度化的利益表达渠道所进行的利益表达得到制度的规范和保障，常常也是合法合理的。

村民会议作为重要的组织化利益表达渠道，对规范群体性利益表达行为具有重要作用。首先，应该确立村民会议的实质地位和活动范围，提交村民会议进行讨论的议题既不能超出村民会议活动的范围、也不能超出村民会议的实际能力之外。在这个活动范围和能力范围之内的议题的提出能够得到村民会议的保护；其次，确保村民会议不被某个群体或某类势力操控。使其能够平等的协商和讨论每一位村民提出的利益要求；再次，任何群体或个人提交的任何议题都应该按照一定的程序进行，对扰乱村民会议现场的任何群体或个人都应该被依法制止；最后，既要提升村民会议的利益表达效能，又要提升村民的文明参政、有序参政的利益表达意识，养成一种按规则办事的习惯。基层党组织是在村落政治中与村民群体联系最紧密的组织力量，众多涉及村民切身利益的方针、政策都是从基层党组织发出的。基层党组织在规范利益表达行为的过程中发挥了战斗堡垒的作用。一方面，应该发挥党员的先锋模范作用，通过党员的范例引导村民进行合理有序的利益表达。另一方面，进一步提升基层党组织的凝聚力、向心力，把基层党组织发展成为筑牢群众利益的铜墙铁壁。通过这两方面的工作，能够使村民学会如何进行有序的利益表达，同时，放心把实现利益的希望寄托在党组织的身上；人大代表和人民调解员是“人格化”的制度渠道。二者在规范利益表达行为的过程中发挥着潜移默化的作用，他们把村民提出的利益要求及时的向上反映，并把上级的回应迅速的告知村民，一方面，能够提升村民利益表达的效能感，另一方面，能够提升二者和“村两委”的政治权威。这样则更容易把村民的利益表达引入制度化的利益表达渠道上来，利益表达失序的可能性也将减小。

同时，也可以通过非制度化的利益表达渠道来规范利益表达行为。在村落政治中，合理借用村落本土资源（利用家族势力的积极作用）为村民搭建起利益表达的平台。在通过非制度化的利益表达渠道规范利益表达行为的时候，一方面应该明确非制度化利益表达渠道的适用范围，另一方面给予充分的法律支持。

（四）提升利益表达客体的包容性

提升利益表达客体包容性的关键在于角色观念的转变和结构的完善。一方面，利益表达客体包容性的增大需要利益表达主客体提升认识、转变观念，另一方面，还应该建立健全村治机构，在条件允许的情况下，有必要设立专门负责解决村民利益纠纷、实现村民利益要求、回应村民关心议题的机构或负责人，提升村治机构的回应能力，实现村治机构的民本化、制度化、现代化转型。因此，可以从村级负责人的观念转变和村政结构的完善两个方面来谈如何提升利益表达客体的包容性。

转变“村两委”等村级负责人的观念。长期以来，基层工作人员对于利益表达等政治参与行为存在认识不到位的现象，害怕村民反映问题、提出问题等等。甚至以“维稳”为由对村民反映的合理诉求进行打压，看似平静的村庄依旧存在不稳定因素。转变村级负责人的管理观念迫在眉睫。首先，提升村级负责人进入的门槛，培养和选拔一批文化层次更高，接受新知识、新事物能力更强的年轻干部。同时，积极落实“大学生村官”政策，让立志于在农村大地干出一番事业的青年学子进入农村、了解农村、帮助农村脱贫致富；其次，进一步明确村级负责人的职责和权限。确立责任到人的对口负责机制，让村民群体提出的利益要求具有明确指向的对象。并通过乡镇政府的引导、沟通以及培训和学习，逐步转变基层干部的工作作风和管理观念；最后，转变观念是一个系统工程。不仅涉及管理主体主观方面的转变和思想意识的解放，而且涉及整个社会意识形态、思想观念、管理理念的变革。在推进基层治理体系和治理能力现代化的进程中，以协调、控制为主的现代治理理念对于村级负责人转变观念具有重要用。通过整个社会观念的变革来影响基层干部的观念转型。

完善村政结构。增大利益表达客体的容量是提升利益表达客体包容性的硬性部分。而为了能够有效的吞吐尽可能多的原材料，并对原材料进行加工和整理，需要通过完善村政结构来提升利益表达客体的容量。而建立健全村治机构是完善村政结构的主要方面。首先，利益表达要求村治机构建立专门的部门来处理村民多样复杂的利益表达内容。现实村落政治中，因村委会主要成员没有形成明确的分工，用一句俗语来说就是处于“谁忙得过来谁去抓”的状态。而村民眼中只认“书记、主任”，这两位村委会的主要负责人又疲于上级政府交办的经济生产任务、计划生育指标而没有足够的时间和精力来一一解决村民反映的问题。实际上，可以对目前“村两委”的人员配置进行职能分工。党总支或党支部的副书记可以专门负责村内的群众工作，把村民或各自然村反映的问题进行加工整理，在“村委会会议”上讨论协商解决，这样大大提升了“村两委”的回应能力和接收问题的容量；其次，进一步发掘和完善村政机构或角色实现利益的功能。积极扩充利益表达客体的规模，进而提升村落政治中利益表达客体的容量。比如，主要作为利益表达渠道和结构的人大代表和人民调解员也能在一定程度上扮演利益表达客体的角色。一方面，引导和要求人大代表和人民调解员积极反映民意，为民排忧解难。另一方面，在村政机构中，为人民调解员和驻村人大代表或政协委员设立相应的位置。比如兼任党支部委员或村委会委员。使得他们有责任和义务进一步分担利益表达客体的一部分职能；最后，利益表达要求建立专业化的利益表达渠道。而在村政结构中，作为村民群体进行组织化利益表达的村民会议长期被虚置，没有发挥实质性的作用。利益表达一方面要求村民会议进一步健全和完善，并把村民会议建设成为村民群体的代议机构，建设成为传输村民利益要求的平台或通道，发挥村民会议对“村两委”以及村民小组的监督作用；另一方面，要求村民会议这一制度化的利益表达渠道不要被村内强势群体所占据和控制，被垄断的村民会议对于弱势群体而言，将不是畅通的利益表达渠道，也就失去了其实质性的作用。

参考文献：

［1］ ［美］戴维・伊斯顿.政治生活的系统分析［M］.王浦劬.译.北京：人民出版社，2012：1-35.

［2］ 郁建兴，黄红华.村民自治下的村落政治格局［J］.中共宁波市委党校学报，2002（2）：32-38.

［3］ 夏箐，姚望.后税费时代乡村治理结构新探——以利益表达为分析视角［J］.理论学刊，2010（1）：80-83.

［4］ 陈媛媛.我国利益表达机制的完善研究［D］.湖南师范大学硕士学位论文，2009：9.

（责任编辑 杨爱民）

The Research on Consummating Mechanism of Interest Expression in Village Politics

LI Yiting, WANG Jiangcheng
(School of Public Management, Yunnan University, Kunming 650091, China)

Abstract:Village politics is an important polity which is noteworthy of Chinese politics, especially politics in grass roots. The operation of village politics occupies a decisive position of rural governance and improves governance and socialism in new countryside construction. While the process of village politics interest expression is the most important political process which has infl uence on normal running of village political system. It is also the key variable of rural governance political stability and village governance. This paper orients to question, and starts with interest expression of village politics, analyzes the existing defect and, fi nally tries to come up with some proposed mechanisms. The purpose is to explore the theory of Chinese village politics and the establishment of ideal form. Ultimately, it can lay a solid village foundation to realize the modernization of national management.

Key Words:village politics; rural politics; village governance; interest expression

作者简介：李怡婷，女，云南马龙人，云南大学政治学系法学硕士，主要从事中外政治制度研究；王江成，男，云南罗平人，云南大学政治学系博士研究生，主要从事政治学理论、民族政治与边疆治理、乡村政治与基层治理研究。

基金项目：云南大学第五届研究生科研创新课题资助项目“家族势力影响下的村落政治研究”（ynuy201230）。

收稿日期：2015 - 10 - 19

中图分类号：D422.6

文献标志码：A

文章编号：1674 - 9200（2016）02 - 0099 - 05