中原经济区建设背景下河南省引进海外人才政策问题研究

2016-03-16赵向华安阳师范学院法学院河南安阳455000

河南工学院学报 2016年1期

赵向华（安阳师范学院法学院，河南安阳 455000）

赵向华
（安阳师范学院法学院，河南安阳 455000）

摘要：当前，中原经济区建设存在较大的人才缺口。与自我培养模式相比，引进海外人才更能及时满足中原经济区建设对人才的迫切需求。河南省引进海外人才政策在引进对象方面存在界定不明、用语混乱的问题，应以制定新政策为契机加以克服。现行政策引进海外高层次人才的规模偏小，难以形成人才集聚效应，对此，应基于科学的供需论证，适度扩大引进规模。针对现行政策中引进海外人才待遇缺乏比较优势的问题，可在进一步加大政府投入力度的同时，通过政策手段鼓励乃至要求实际用人单位出资引智。

关键词：中原经济区；海外人才；引进规模；引进待遇

1　河南省引进海外人才的政策背景

2011年9月，国务院出台了《关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》，使中原经济区建设正式上升为国家战略。中原经济区建设离不开人才的智力支撑，然而，当前河南省的人才资源状况尚无法满足中原经济区建设的人才需求。这主要表现在以下三个方面。一是人才资源总量不足。目前，在近1亿的河南总人口中，人才总量仅约400万[1]，作为名副其实的人口大省，河南正面临人才极度短缺的困境。二是人才资源存在结构性失衡。在现有的人才资源中，初、中级技术人才为绝对主力，高技能人才相对匮乏，这一人才资源结构严重制约了河南经济社会的快速发展。三是人才资源流失严重。与经济发达的沿海地区相比，河南省在人才待遇、人才发展环境建设等方面处于相对劣势，导致包括高技能人才在内的人才资源不断向沿海地区流动。

可见，中原经济区建设的国家战略在给河南发展提供了难得历史机遇的同时，也使其无法回避一个严峻的现实问题，即如何回应中原经济区建设对人才的迫切需求。固然，以教育为手段，通过各类型、各层次教育的科学规划和有效推进来蓄积人才总量、提升人才质量、调整人才结构不失为从根本上解决河南省人才瓶颈的一剂良方。但是，这种自我培养模式因受教育规律约束而带有周期长、见效慢的特点，即便从长远来看具有将河南省人口优势转化为人才优势的潜在功能，也难以满足当下中原经济区建设对人才的迫切需要。相比较而言，引进海外人才无需再经历漫长的教育培养过程，往往一经引进便可在较短时间内创造出社会经济价值，因此，通过引进海外人才来填补当前中原经济区建设所面临的人才缺口便成为一种合理的选择。

实际上，早在2009年，政策制定者就已经认识到了海外人才对于河南发展的重要智力支撑作用。2009年，省委省政府联合下发了《关于引进海外高层次人才的意见》（下文简称《海外高层次人才意见》），指出海外人才是河南省“扩大对外开放、提升国内和国际竞争实力急需、紧缺的宝贵资源”，强调大力引进海外高层次人才“是在较短时间内迅速拥有一批国际高端人才的重要途径”，也是“实现中原崛起的迫切需要。”在此基础上，为规范和指导海外人才引进工作，河南省又先后出台了《关于实施“中原崛起百千万海外人才引进工程”行动计划》（下文简称《行动计划》）和《关于建立海外留学人才来豫工作绿色通道的意见》（下文简称《绿色通道意见》）。这些文件针对拟引进海外人才的标准、规模、待遇、组织领导机构等问题作了较为详细的规定，有力地推动了河南省引进海外人才工作的有序进行。然而与此同时，通过对这些文件的文本解读以及与其他地区引进海外人才实践的比较不难发现，河南省引进海外人才政策仍存在一系列有待完善之处。在引进海外人才区域竞争日益激烈的背景下，为了给河南省引进海外人才实践提供更加科学、明确的指导和规范，分析现行政策的不足并提出完善建议便成为一项十分必要的工作。

2　现行政策在引进对象方面存在的问题及完善建议

2.1现行政策在引进对象方面存在的问题

此处的引进对象，意指河南省引进海外人才各项政策所规定的、拟从海外加以引进的人员。在相关文件中，最早对引进对象作出规定的是《海外高层次人才意见》。根据该文件，河南省将在2009年起的5-10年时间内，引进120名左右海外高层次人才。对于海外高层次人才的认定标准，文件规定除一般应在海外取得博士学位且不超过55岁外，至少还应符合在国际学术技术界享有声望、在国外知名高校或科研机构担任相当于副教授以上职务、主持或作为重要成员参加过国际大型科研或工程项目等条件之一。由此可见，《海外高层次人才意见》对于引进对象的界定是比较明确、具体的。

然而，在省委组织部、省人力资源和社会保障厅于2009年联合下发《行动计划》之后，海外人才引进政策中引进对象界定不明、用语混乱的问题便显露出来。《行动计划》首先明确，将根据《海外高层次人才意见》引进120名左右海外高层次创新创业人才。此外，《行动计划》规定：从2009年开始，用5-10年时间，引进具有全日制博士、硕士学位的海外留学人员3500名左右；围绕河南省经济社会发展的重点领域、重点工程、重点产业，每年引进海外专家智力5000人次。由这些规定可见：一方面，《行动计划》将“海外留学人员”和“海外专家智力”纳入到引进对象范围之内，从而扩大了引进海外人才的外延；然而另一方面，《行动计划》使用了“海外高层次创新创业人才”这一用语，并由此引发了一个疑问，即此处的“海外高层次创新创业人才”与《海外高层次人才意见》中的“海外高层次人才”是否分别指代不同的人才群体。

关于引进对象界定不明、用语混乱的问题并未就此止步。2011年，省政府办公厅发布了《绿色通道意见》，使得该问题进一步复杂化。《绿色通道意见》规定了河南省拟引进的两类海外人才，即“海外留学人才”和“海外高层次留学人才”。根据《绿色通道意见》，海外留学人才是指“在国(境)外学习、培训或研修一年以上,具有高等教育经历或高级专业技能的各类留学人员”，而海外高层次留学人才则必须具备在国（境）外取得博士学位、学术造诣高深、有在国外相关部门任职经历、主持过大型国际项目等条件之一。《绿色通道意见》在引进对象问题上引发了新的疑问：其一，此处的“海外留学人才”与《行动计划》中拟引进的“海外留学人员”是否指代同一人才群体；其二，此处的“海外高层次留学人才”是否有别于前述两个文件中分别使用的“海外高层次人才”和“海外高层次创新创业人才”。

本文认为：第一，实际上，“海外留学人才”与“海外留学人员”指代的是同一人才群体；第二，“海外高层次人才”、“海外高层次创新创业人才”以及“海外高层次留学人才”三个用语在指代范围上并无区别。上述观点的理由分述如下。

首先，关于“海外留学人才”和“海外留学人员”的指代问题。单纯从语义来看，“海外留学人才”的外延无疑小于“海外留学人员”。相对于后者的中立色彩而言，前者包含了对相关人员的正面、积极的价值评判：“海外留学人才”不仅仅着眼于海外留学的经历，而且重视这一经历所蕴含的潜在的社会价值。因此，在河南省引进海外人才这一特定语境下，判断相关人员是否“海外留学人才”的标准乃是其留学经历能否转化为推动河南发展的社会价值。《绿色通道意见》将“在国（境）外学习、培训或研修一年以上,具有高等教育经历或高级专业技能”作为“海外留学人才”的认定标准，实际上是以这些定性描述的标准为依据来推定引进对象对于河南经济社会发展的潜在价值。比较而言，《行动计划》虽使用了“海外留学人员”这一用语，却并未对其含义进行界定。然而，《行动计划》旨在通过引进“海外留学人员”来实现“推动河南经济社会跨越式发展”的目的。可见，《行动计划》的政策目的决定了只有那些能够对河南经济社会发展起促进作用的“海外留学人员”才能成为该文件的引进对象。这也就意味着，《行动计划》中的“海外留学人员”实际上内含了对引进对象的社会价值要求，因此，其指代对象实际上与《绿色通道意见》中的“海外留学人才”并无二致。

其次，关于“海外高层次人才”、“海外高层次创新创业人才”以及“海外高层次留学人才”的指代问题。一方面，《行动计划》以《海外高层次人才意见》为其政策依据，重申了“从2009年开始，用5-10年时间，引进120名左右海外高层次人才”的引进目标，并在此基础上进一步规定：“其中，分别在国家和省重点创新项目，国家和省重点学科、重点实验室，省重点企业、地方商业金融机构，高新技术产业等四大重点领域各引进和支持30名左右海外高层次创新创业人才。”由此不难发现，《行动计划》拟在四大重点领域分别引进和支持的30名左右海外高层次创新创业人才实乃对《海外高层次人才意见》中“引进120名左右海外高层次人才”这一目标的具体任务分解。因此，虽然表述不同，但两个文件中分别使用的“海外高层次人才”和“海外高层次创新创业人才”实际指代的乃是同一类人才群体。另一方面，《海外高层次人才意见》和《绿色通道意见》分别对“海外高层次人才”和“海外高层次留学人才”的认定标准做了具体规定。比较发现，二者唯一的区别仅在于对拟引进人才的年龄限制，即《海外高层次人才意见》中规定“海外高层次人才”一般不超过55岁，而《绿色通道意见》对于“海外高层次留学人才”则没有设置这一条件。但是，并不能仅仅因此而认为这两个用语指代了不同的人才群体，原因在于：第一，从两个文件的制定背景和文本当中，难以推断出政策制定者具有以年龄为依据来区别“海外高层次人才”和“海外高层次留学人才”的政策意图；第二，这种单纯以年龄为标准来区分海外人才的做法既缺乏科学、合理的理论依据，在国内外的引智实践中也难以找到实例支撑。

2.2完善建议

引进对象的界定不明、用语混乱增加了政策的复杂性，引发了政策间的对立和冲突，致使政策文本艰涩难懂，政策目的难以把握，并最终影响海外人才对相关政策权威性和可信性的评价。实践证明，缺乏规范性、统一性的政策和政策解释严重制约着海外人才对就业地的选择[2]。为了避免这一政策弊端给河南省海外人才引进工作带来负面影响，本文建议通过省委省政府联合下发新文件的方式，在引进对象问题上统一用语，从根本上避免用语混乱的问题。具体做法是，新文件应明确将以下三类人才作为河南省引进海外人才政策的引进对象，即“海外高层次留学人才”、“海外留学人才”和“海外专家智力”。这样一来，既最大限度地保证了新文件与既有政策之间的连续性，又与当前国家、其他各省级政府相关文件中对海外人才范围的界定相契合[3]。另外，新文件应对三类海外人才的认定标准做出更加明确的规定。具体而言，应避免当前单纯以学历、任职经历等定性描述的标准认定海外人才的做法，而代之以制定科学的量化指标体系，确保通过新标准的适用既可筛选出中原经济区建设急需的海外人才，又可增加河南省引进海外人才政策的可操作性和可预见性。

3　现行政策在引进规模方面存在的问题及完善建议

3.1现行政策在引进规模方面存在的问题

《海外高层次人才意见》和《行动计划》对河南省引进海外高层次人才的规模作了明确规定：从2009年开始，用5-10年时间，引进120名左右海外高层次人才。本文接下来将通过与外省相关政策和实践进行横向比较的方式，揭示河南省现行政策在海外高层次人才引进规模方面存在的问题。

首先，在政策规定层面，在和某些经济发达省份现行的海外人才引进政策进行比较后发现，各省拟引进的海外高层次人才数量从300名至2000名不等，其引进规模明显大于河南。例如，浙江、福建两省均在其各自的相关文件中规定，用5-10年时间引进300名海外高层次人才；广东省计划用5-8年时间引进500名海外高层次人才；辽宁省拟用5年时间引进1000名海外高层次人才；而上海则计划用5-10年时间引进2000名海外高层次人才。

其次，就引进实践而言，近年来，随着新的人才归国潮的形成，各地纷纷出台或修改相关政策，积极抢占海外高层次人才引进高地。例如，深圳于2010年10月推出了旨在引进海外高技术人才的“孔雀计划”，目标是通过聚集一大批海外高层次创新创业人才，从而推动高新技术、金融、物流、文化等支柱产业的发展。“孔雀计划”在其实施后的第一年引进了61名符合要求的海外高层次人才，其后，引进数量逐年增加，仅在2014年的1-4月间就已经完成人才引进149名。再如，近年来上海充分利用其区位优势和发展优势，不断扩大海外高层次人才引进规模。仅2013年一年，上海就引进拥有两院院士头衔的海外高层次人才121名，引进入选“千人计划”的海外高层次专家1068人，其中国家“千人计划”专家626人，上海“千人计划”专家442人。

通过上述比较发现，在海外高层次人才的引进规模方面，河南省现行政策存在引进规模偏小的问题。虽然此前已有研究指出了这一问题的存在[4]，但令人遗憾的是，截至目前仍未见政策制定者对此做出正式的政策调整。

3.2完善建议

如前所述，河南省的人才资源现状导致中原经济区建设面临严重的高层次人才缺口，并急需通过大量引进海外高层次人才来予以弥补。然而，由于河南省现行引进海外人才政策设置的引进规模偏小，造成需要与供给之间的严重脱节，因此很难有效回应中原经济区建设的迫切需求。不仅如此，引进规模偏小的现行政策还可能对海外高层次人才引进以后的人才集聚效应的形成产生不利影响。这是因为，人才集聚效应的产生过程，乃是人才集聚从量变到质变的渐进转化过程，只有在人才大规模集聚的情况下，才会出现规模效应，导致人才创新成本的降低和投资回报的提高，并在此基础上产生吸引更多人才和资源进一步集聚的引致效应[5]。而现行政策的问题恰恰在于：由于引进的海外高层次人才数量难以形成有效规模，因此无法催化规模效应和引致效应的产生。

更让人担忧的是，现行政策在引进规模方面存在的问题可能会给河南省引进海外高层次人才的实践带来负面影响。一方面，政策总是具有引导性、规范性并往往成为各项计划的制定依据。河南省海外高层次人才引进政策是省内各地制定相关人才引进计划的政策依据。现行政策存在的海外高层次人才引进规模偏小的问题必然会直接影响各地人才引进计划的制定[6]，并因此有可能成为制约各地经济社会发展的政策因素。另一方面，政策又具有权威性和对外宣示性。“从2009年开始，用5-10年时间，引进120名左右海外高层次人才”的规定以政策文本为载体，向外界宣示了今后一段时期内河南省引进海外高层次人才的规模，其可能的消极后果有两个：一是，海外人才可能会在对各省有关海外高层次人才引进规模的政策和实践进行比较之后，得出河南省对引进海外高层次人才持消极态度这一结论；二是，由于引进人才数量与竞争激烈程度成反比，因此，引进规模偏小的政策规定可能会误导海外人才做出以下判断，即选择来河南创业意味着将面临更加激烈的竞争。

基于以上分析，本文建议，修改现行政策中有关海外高层次人才引进规模的规定，在综合考虑河南省经济社会发展水平、人才资源状况、中原经济区建设对海外高层次人才的需求程度等各项因素的基础上，通过客观、科学的供需论证，确定合理的引进规模。基于对现行政策所存在问题的反思，新制定的海外高层次人才引进规模应至少具有如下三项功能：一是能够有效满足中原经济区建设对海外高层次人才的实际需求；二是确保海外高层次人才的引进能够形成人才集聚效应；三是避免包括海外人才在内的外界对河南省引进海外高层次人才政策产生误读或误判。

4　现行政策在引进待遇方面存在的问题及完善建议

4.1现行政策在引进待遇方面存在的问题

现行政策在引进待遇方面存在的问题主要表现在以下两个方面。

一是海外高层次人才奖励缺乏竞争优势。根据《海外高层次人才意见》，省政府将对省“百人计划”人选给予每人120万元的一次性奖金资助。此外，《绿色通道意见》规定，对来河南创业、符合条件的海外高层次留学人才,省委、省政府给予一次性资金奖励。但是，《绿色通道意见》并没有对奖励的额度做出具体规定，因此使得政策的透明度和可预见性受到影响。通过与外省的相关实践进行比较可以发现，河南省的海外高层次人才奖励并不具有比较优势。例如，浙江省对于海外高层次人才提供150万元的一次性奖励；重庆、内蒙古、福建三地对于海外高层次人才的一次性奖励为200万元；而根据相关政策，江苏省和天津市两地分别给予引进的海外高层次人才250万元和300万元的一次性奖励。

二是针对海外高层次人才以外的海外人才，现行政策提供的创业资金支持力度明显不够。实践证明，创业环境是吸引海外人才的重要指标之一。正是基于这一认识，《绿色通道意见》规定，鼓励海外留学人才来河南创业，通过建立健全包括政府资助、银行贷款、创业投资、技术产权交易等在内的投融资机制,帮助海外留学人才解决创业资金困难问题。当前，河南省存在两种专门针对海外人才创业的资金资助。一是国家郑州经济开发区根据《鼓励海外高层次留学人才创新创业暂行办法》而对海外高层次留学人才提供的创业资金资助。根据该文件，入选国家“千人计划”和河南省“百人计划”的海外高层次留学人才可申请高额的创业资金支持。二是根据《留学人员来豫创业启动支持计划》而向上述海外高层次留学人才以外的海外人才提供的创业资金资助。但问题在于，该项资助仅向符合条件的留学人员一次性给予5-8万元的资金支持，实践中不仅往往难以满足留学人员创业对资助资金的实际需要，而且比较之下，这一资助力度也很难形成吸引留学人员来河南创业的有效的政策引力。

4.2完善建议

有观点认为，个体经济激励是影响高层次人才跨国流动的重要因素之一，而个体经济激励的重点在于直接的物质刺激，因此需要政府通过物质奖励的方式来吸引精英人才[7]。此外，实证研究成果证明，提高经济待遇对归国人员的满意度起着显著的直接影响[8]。可见，在海外人才引进竞争日趋激烈的当下，决不可忽视引进待遇这一经济因素对海外人才的吸引和刺激作用。鉴于河南省引进海外人才政策在引进待遇方面存在的问题，本文建议，决策者应及时做出有针对性的政策调整，在现有政策的基础上，既要进一步提高对海外高层次人才的奖励标准，也应持续增加对海外高层次人才以外的一般留学人员的创业资金资助力度，以此确保新政策在海外人才的引进待遇方面形成可与经济发达地区相抗衡的竞争力甚至是比较优势。当然，为实现这一目的必须首先解决资金限制这一政策难题。根据国内外经验，以下三种举措可作为河南省解决引进海外人才资金瓶颈的有益借鉴。一是由政府建立专项基金，编制年度财政预算时对专项基金单独预算，并根据经济社会发展情况逐步增加专项基金的预算水平。二是政府根据“谁获益、谁付出”的原则，运用政策手段鼓励甚至要求海外人才的实际引进单位提供部分资金，必要时也可由实际用人单位单独出资引智。三是合理支配有限的海外人才引进资金，实现资金利用效率的最大化。对于河南而言，应根据中原经济区建设的实际需求来拟定重点引进的海外人才，做到“按需引进，突出重点”。这样一来，在海外人才引进资金总量不变的情况下，因为减少或避免了盲目引进造成的资金浪费，从而使得可用于提高海外人才待遇的资金数量有所增加。

5　结语

在引进海外人才问题上，河南省尚缺乏充分的理论探索和足够的实践积累。正因为如此，在引进海外人才区域竞争日益激烈的当下，河南省更应在虚心借鉴各地有益经验的基础上，结合自身实际制定有针对性、有比较优势的引进海外人才政策。当然，政策乃时代的产物，政策的生命力和实效性取决于其能否因应时代变迁而及时做出调整。在中原经济区建设的时代背景下，河南省的引进海外人才政策理应以科学的评价为依据，及时对现实需要作出有效回应，惟其如此，才能源源不断地为中原经济区建设输送充足的海外智力给养，从而完成其助力“中原崛起”的历史使命。

（责任编辑杨文忠）

参考文献：

[1]郭兴华.关于河南省人力资源的开发对策研究[J].党史文苑，2014(1).

[2]骆克任,何亚平.海外人才回流规模的预测及引进策略的若干思考[J].上海交通大学学报(哲学社会科学版),2005(4).

[3]余海光.地方政府吸引海外人才政策研究——以无锡“530”系列政策为例[D].复旦大学硕士论文,2011.

[4]郑子健.河南省引进海外高层次人才的对策建议[J].人才资源开发,2009(8).

[5]李乃文,李方正.创新型科技人才集聚效应研究[J].徐州工程学院学报（社会科学版）,2013(2).

[6]成芳.试论海外高层次人才引进政策研究[J].黑龙江高教研究,2014(3).

[7][7]吴帅.人才国际流动的激励模型及政策优化研究——基于我国10个地区的实证分析[J].中国青年研究,2013(1).

[8]宋艳涛,李燕,黄鲁成.城市竞争力与海外人才回流关系的研究[J].山西财经大学学报,2012(4).

中图分类号：F207

文献标识码：A