中国职业教育集团化办学的政策演进

2016-03-16李宏德中州大学教务处河南郑州450044

河南工学院学报 2016年1期

关键词：集团化办学演进职业教育

李宏德（中州大学教务处，河南郑州 450044）

中国职业教育集团化办学的政策演进

李宏德
（中州大学教务处，河南郑州 450044）

摘要：通过对职业教育政策的梳理，从政策层面分析了职业教育的地位，职业教育办学层次上移形成现代职业教育体系以及职业教育走产教融合、集团化办学之路的政策演进脉络，对地方职业教育集团化办学及职教集团的建设与发展有借鉴作用。

关键词：职业教育；集团化办学；政策；演进

相对于技术技能人才培养的要求，职业院校教育资源短缺。这既是制约发展的瓶颈，也是靠单个学校的力量或仅靠传统教育领域的资源无法得到很好解决的难题。职业教育集团、集团化办学成为必然选择。

发展职业教育，政策是最重要的影响因素之一，对促进职业教育发展、引导职业教育方向、规范职业教育行为，有着不可替代的作用。中国改革开放之初的职业教育，重点是中等职业教育，但调动多方面力量办好与发展高等职业教育一直受到政策的关注和支持。在政策层面，逐步确立了职业教育的地位；推动职业教育办学层次上移，逐步形成了现代职业教育体系；逐步明确了职业教育的发展思路；确立了职业教育走产教融合、集团化办学的道路。

1　逐步确立职业教育的地位

1982年，《中华人民共和国宪法》规定，国家发展中等教育、职业教育和高等教育。将中等教育、高等教育与职业教育并列。1985年5月，中共中央在《关于教育体制改革的决定》中就提出，通过改革，使职业技术教育得到广泛发展[1]。1993年2月，《中国教育改革和发展纲要》阐述了职业教育的地位问题。在现代教育中，职业技术教育是重要组成部分，在经济社会发展中，职业技术教育是工业化和生产社会化、现代化的重要支柱。《纲要》要求贯彻积极发展的方针，形成全社会兴办职业技术教育的局面，使职业技术教育呈现多形式、多层次[2]。这初步明确了职业教育的地位和发展要求。1995年3月，《中华人民共和国教育法》将职业技术教育称为职业教育，第一次在法律上明确国家实行职业教育制度，明确发展并保障公民接受职业教育或职业培训是各级政府和企事业组织的责任[3]。1996年9 月1日，《中华人民共和国职业教育法》进一步明确职业教育是国家教育事业的重要组成部分，要求政府将发展职业教育纳入社会发展规划，要求行业、企事业组织依法实施职业教育[4]。在明确地位的同时，对政府、行业及企事业单位发展或实施职业教育提出较具体的要求。

职业教育在国家教育事业中的地位得到确立，在经济社会发展中的作用不断得到肯定。

2　推动职业教育办学层次上移，逐步形成现代职业教育体系

较早以前，国家对于职业教育的体系问题就有比较明确的认识。在1985年的《关于教育体制改革的决定》中就提出了发展的原则：在职业技术教育中，中等职业技术教育是重点，同时，积极发展高等职业技术教育，建立从初级到高级的职业技术教育体系，并实现行业配套、结构合理，能与普通教育互通。提出建立职业技术教育体系的思想，论及初等职业技术教育、中等职业技术教育和高等职业技术教育的概念，并强调中等职业教育是重点。但这里还没有提到职业教育体系的明确内容和分类。随后的《中国教育改革和发展纲要》提出了发展高中后职业教育即高等职业教育的任务，要求各地积极发展多样化的高中后教育，对未升入高等学校的普通高中毕业生进行职业技术培训。1994年，《国务院关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》要求：有计划地实行小学后、初中后、高中后三级分流，逐步形成初等、中等、高等职业教育和普通教育共同发展、相互衔接、比例合理的教育系列。将职业教育与普通教育视为不同的教育系列。《中华人民共和国职业教育法》对职业教育体系作出了明确表述：“职业学校教育分为初等、中等、高等职业学校教育”。但应该注意到这里的高等职业教育是指专科层次的高等职业教育，尚没有涉及本科层次高等职业教育的问题。

2014年，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》要求加快构建现代职业教育体系，并提出了今后发展职业教育的基本思路和任务。对于中等职业教育是巩固提高发展水平。对于高等职业教育是创新发展，一是专科层次的高职院校，其人才培养目标是服务区域发展的技术技能人才，服务的重点是企业尤其是中小微企业的技术研发和产品升级，并能服务于社区教育和终身学习；二是对本科层次高职教育探索发展，引导部分普通本科高校转型发展成应用技术类型的高等学校，重点举办本科职业教育；三是建立专业学位研究生培养模式，其导向是职业需求，其重点是实践能力培养，其途径是产学结合；四是研究建立职业教育的学位制度[5]。正式提出举办本科职业教育，主要途径是鼓励部分地方普通高校转型发展成应用技术型高等学校。并提出专业学位研究生培养思路。事实上，教育实践上部分普通高校已经开展了此项工作。同时，在《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》中，提出了工程师的培养问题。

由此可见，从政策层面上，推动了职业教育办学层次逐步上移，并逐步形成了较为完整的现代职业教育体系。值得注意的是，在这一发展过程中也出现了一些提法上的变化，关于高等职业教育（含高专）的人才培养目标问题，1993年，在《普通高等学校工程专科教育的培养目标和毕业生的基本要求（试行）》《普通高等学校制订工程专科专业教学计划的原则规定（试行）》中表述为，获得工程师初步训练的工程技术应用型人才，毕业后主要从事制造、施工、运行、维修、测试等工艺、技术和管理工作。2000年，《教育部关于加强高职高专教育人才培养工作的意见的通知》（教高〔2000〕2号）中表述为，高职高专教育培养适应生产、建设、管理、服务第一线需要的，德、智、体、美等方面全面发展的高等技术应用性专门人才。2006年《教育部关于全面提高高等职业教育教学质量的若干意见》（教高〔2006〕16号）表述为，高等职业教育要以服务为宗旨，以就业为导向，走产学结合发展道路，培养高素质技能型专门人才，将高素质技能人才作为高等职业教育的培养目标，并在长达十数年的时间里作为目标定位的依据。《教育部发展规划司关于完善本科学校设置工作的指导性意见》（教发司〔2013〕178号）提出新设本科学校（主要举办本科职业教育）办学定位于培养应用型人才（培养面向生产服务一线，高素质应用型、技术技能型、复合型人才）。此时，《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》对于工程师培养问题的提出，可能会引起人才培养定位问题的讨论，也可能会促进职业教育与工程教育的沟通或衔接，也或者是人才培养定位问题依赖于经济社会的螺旋发展。

3　逐步明确职业教育的发展思路

改革开放初启之时，各行各业的活力得以激发。面对全社会巨大的人才需求，此时，国家对职业技术教育的政策是积极和宽松的。《关于教育体制改革的决定》要求调动企事业单位和业务部门发展职业技术教育，提倡各单位和部门自办、联办各种职业技术学校，也可与教育部门合办。学校可以为本单位和部门培训人才，也可以接受委托为其他单位培训人才，并可招收自费学生。有了联合办学的思想，提出了发展职业技术教育的初步思路。《中国教育改革和发展纲要》进一步提出职业技术学校要适应需要的问题，要满足当地建设和市场经济的需要。要依靠行业、企事业单位办学和社会各方面联合办学，提倡联合办学，走产教结合之路。为推进《纲要》落实，1994年7月，国务院在《关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》中要求，职业教育的培养目标重点是具有一定专业技能的熟练劳动者和各种实用人才，以满足社会大量需要。重申发展职业教育的基本途径，主要依靠行业、企事业单位、团体和个人，鼓励社会各方联办，政府给予必要的扶持；提出要以法律的形式来明确企业举办职业教育和培训员工的责任；并再次强调职业学校要走产教结合的道路[6]。产教结合，被确立为发展职业教育的重要思路。

《职业教育法》对发展职业教育提出了较为具体的职责要求。政府或主管部门应举办职业学校或职业培训机构，协调行业、企事业组织举办职业学校或职业培训机构。就企业而言，企业对本单位职工和备用人员实施职业教育，企业可以举办或联合举办职业学校、培训机构，也可以委托学校或培训机构对员工实施职业教育，企业承担相关费用。就职业学校而言，职业学校或培训机构要联系企业，产教结合培养实用人才和熟练劳动者；允许职业学校或培训机构举办适于职业教育的企业或实习场所，为在校内开展产教结合提供可能的实践条件。这些相对具体的要求使实施职业教育变得更为可行。

展望21世纪的中国教育，1998年12月，教育部在《面向21世纪教育振兴行动计划》中提出建立职前与职后教育培训相互贯通的体系，使初等、中等和高等职业教育与培训衔接，与普通教育互通。要求高等职业教育为地区经济建设与社会发展，培养生产、服务、管理第一线需要的实用人才，以适应就业市场的需要。要求中等职业教育对各类新就业人员进行职业教育和培训，按照“先培训，后上岗”的原则，严格从业条件。改革职业教育办学体制、管理体制、运行机制及招生就业制度。重申鼓励社会力量举办各种形式的职业教育，职业教育要走产教结合的道路[7]。1999年6月，中共中央、国务院《关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》再次重申鼓励社会力量以各种方式举办高等职业教育；要求职业教育要为加快提高劳动者素质，为转岗、分流、下岗职工再就业提供教育和培训[8]。

1999年以后，高等职业教育进入快速发展期。2010年7月，在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中阐述了职业教育的办学机制，即政府主导、行业指导、企业参与。提出要制定促进校企合作办学法规，推进校企合作制度化；制定鼓励企业接收学生实习实训和教师实践的优惠政策；推进“双证书”制度，使专业课程内容和职业标准相衔接；完善就业准入制度；探索建立高校理事会或董事会[9]。为完善职业教育法规明确了方向，推动了校企合作办学的制度化建设进程。

这一系列政策措施不断推动职业教育校企合作与实践，并逐步将其引领到集团化办学的探索上来。

4　逐步确立职业教育走产教融合、集团化办学的道路

在2005年的全国职教工作会议上，《国务院关于大力发展职业教育的决定》提出要推动公办职业学校资源整合和重组，走规模化、集团化和连锁化办学的道路。2014年5月，在《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》中要求多元主体（主要包括院校、行业、企业、科研机构和社会组织等）组建职业教育集团。一是制定政策，在促进教育链与产业链有机融合中使职教集团发挥作用。二是中央企业和行业龙头企业牵头组建高起点的职教集团。三是组建能覆盖全产业链的综合性的职教集团。四是健全联席会、董事会或理事会等决策机制。并要求就多元投资主体共建职教集团开展试点。五是完善企业工程技术人员和高技能人才到职业院校担任专兼职教师的政策[10]。《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》明确了集团化办学的发展目标，到2020年所有职业院校参与职教集团，建成300个骨干职业教育集团。在发展机制方面，要多样化发展职教集团，如中央企业和行业龙头企业牵头、骨干职业院校牵头、行业和职业院校联合、地方政府整合职业教育资源、区域内职业院校资源共享等方式。在发展活力方面，制定促进职教集团发展的政策，使具备条件的职教集团能够统筹中高职衔接、专业课程、实训基地和教师队伍建设。强化集团内部利益纽带，其方式如领导干部交叉任职，共建技术创新平台或生产性实训基地，或者建立混合所有制职业院校等[11]。

2015年6月，《教育部关于深入推进职业教育集团化办学的意见》对职教集团化办学做了系统部署。在多元主体组建职教集团方面，政府要发挥统筹和协调作用；骨干职业院校牵头组建面向区域主导产业、特色产业的区域型职教集团；行业部门、中央企业和行业龙头企业、行业高校、职业院校牵头组建行业型职教集团；地方之间、行业之间合作组建跨区域、跨行业的复合型职教集团；科研院所、其他社会组织参与，增强职教集团实力。在完善职教集团治理结构方面，省教育行政部门和有关行业主管部门开展分类指导；中央企业和行业龙头企业按属地管理组建职教集团；集团按规定成立社团法人或民办非企业单位法人，通过土地、房舍、资产、资本、设备、技术等使用权租赁、托管、转让等形式登记企业法人；建立联席会、理事会或董事会，健全章程制度，完善日常工作机制。在健全职教集团化办学运行机制方面，健全民主决策和成员单位动态调整机制；强化产教融合、校企合作，建设以相关各方“利益链”为纽带，集生产、教学和研发等功能于一体的生产性实训基地和技术创新平台；要强化校校合作、贯通培养，鼓励应用技术类型高等学校参与职业教育集团化办学，系统培养技术技能人才，广泛开展职业培训，促进人才成长“立交桥”建设；强化区域合作、城乡一体，支持优质职教集团开展跨区域服务，深化招生就业、专业建设、课程开发、资源共享、学校管理等合作。在提升职教集团服务发展方式转变的能力方面，推进人力资源开发与技术进步，推动教育教学改革与产业转型升级衔接配套；发挥集团中行业企业的作用，促进产业链、岗位链、教学链深度融合；健全随产业发展动态调整专业设置的机制。在提升职教集团服务区域协调发展的能力方面，统筹学校专业布局和培养结构，为各具特色的区域经济提供人才支撑；整合集团各类资源，实现以城带乡、以强带弱、优势互补，推动职业院校标准化、规范化和现代化建设。在提升职业教育集团服务促进就业创业的能力方面：集团成员共享招生就业信息，坚持校企合作、工学结合，开展委托培养、定向培养、订单培养、现代学徒制；面向集团内企业员工开展岗前培训、岗位培训、继续教育；面向未就业初高中毕业生、农村剩余劳动力、退役士兵和失业人员等，开展职业教育和培训。在提升职业教育集团服务现代职教体系建设的能力方面：要以健全课程衔接体系为重点，推动人才培养目标、专业布局、课程体系、教育教学过程、行业指导、校企合作的统筹与衔接；建立学分积累与转换制度，为集团成员企业员工接受职业教育提供机会[12]。要使发展职业教育的任务更为明确，政策的着力点不断下探，使得实践上更有可操作性。

由此，在政策上确立了职业教育走产教融合、集团化办学的道路。