袁岳霞，钟　伟

(湖北文理学院　经济与政法学院，湖北　襄阳　441053)



法治视域下美丽乡村环境风险的“破”与“立”

袁岳霞，钟伟

(湖北文理学院经济与政法学院，湖北襄阳441053)

摘要：十八大以来，美丽乡村的建设浪潮席卷全国，建设规模和速度均取得了可喜的成绩。但是其中一些粗放式的发展方式使得生态问题凸显，出现了较多环境风险，农民的环境权益受到损害。必须破除建设中的环境风险，用法治思维来管控环境风险，构建相应的防控体系。对建设过程中存在的环境风险实现事前有效预防、事后规范处理，实现依法建村、治村，切实保障农民的环境权益。

关键词：美丽乡村；环境风险；防控体系；依法治国

一、美丽乡村建设中的环境风险和成因

在全国如火如荼建设美丽乡村的过程之中，由于传统的农业生产方式和农村治理模式，加之在农村大力发展生产力、实现脱贫致富的大背景之下，环境风险逐渐显露出来，农村生态环境不容乐观。

(一)美丽乡村建设中的环境风险

1.焚烧秸秆等行为致使农村空气污染严重

空气污染通常是指由于人类活动或自然过程引起某些物质进入大气中，呈现出足够的浓度，达到足够的时间，并因此危害了人类的舒适、健康和福利或环境的现象[1]。污染源主要来自工业生产、交通运输工具等，主要在城市比较严重。而在农村，由于工业化程度比较低，空气污染源与城市有所不同，主要是由于生活垃圾以及家畜排放物的处理不善导致挥发出的有毒有害气体，加上焚烧秸秆等产生的大量粉尘等。

每年夏收、秋收时节，既是收获的时节，也是一年一度的的秸秆焚烧的高发期[2]。隆隆黑烟遮天蔽日，人为污染了农村的大气环境，不仅使得农村的空气质量下降，同时由于气流运动，也加重了城市本来就很严重的雾霾天气。因此，农村的垃圾焚烧行为使本就脆弱的环境更加恶化。

2.毁林开荒等行为致使农村水土流失严重

水土流失是指人类对土地的利用，特别是对水土资源不合理的开发和经营，使土壤的覆盖物遭受破坏，裸露的土壤受水力冲蚀，流失量大于母质层育化成土壤的量，土壤流失由表土流失、心土流失而至母质流失，终使岩石暴露的现象[3]。人多地少是我国的一个基本国情，在农村，这种矛盾更加尖锐。为了发展经济，大量村民选择了那些本不适合进行农业活动的坡地、林地，在毁去地表植被之后种上农作物或者经济林木。由于农作物、经济林木的生长周期有限，其保持水土的能力有限，虽然都是那一抹绿色，但是一遇到强对流天气，由于地表缺乏附着物，山体滑坡、泥石流等地质灾害频发，水土流失非常严重。

3.垃圾的无序处理致使“垃圾围村”

随着农村人口的增长、生活水平的提高，生活垃圾的数量急剧增加。由于缺乏制度性、组织性的垃圾处理体系，加之村民也没有养成良好的生活习惯(如垃圾装袋、垃圾分类等)，使得垃圾得不到有效处置。另外，由于现代农业中化肥的大量使用，家畜排放物等传统有机肥料使用量减少，致使家畜排放物得不到有效处置。大量生活垃圾堆积在房前屋后，家家基本上都有属于自己的“垃圾场”，“垃圾围村”现象日益严重。

4.水体污染严重

水是生命的发源地，是人类赖以生存和发展的最重要的物质基础[4]。但是由于不合理的生产生活方式，特别是生活污水未经处理排放、大量垃圾直接倾倒到河里致使地表水污染严重，地下水同样也不能幸免。相当一部分水体污染日益严重，严重威胁到村民的饮水安全。

(二)美丽乡村建设中的环境风险之成因分析

美丽乡村建设中的环境风险有其主客观因素，二者共同造成了当下农村严重的环境问题。

1.主观因素

传统生产生活方式的束缚我国曾长期处于封建社会，受封建意识形态的熏陶与束缚，自给自足的小农经济意识和农耕文化观念浓烈。广大农民受教育的程度普遍较低，改革开放以后，一大批年龄较轻、文化程度较高的农民外出务工，留守农村的农民基本上以妇、幼、老人为主体，他们的现代经济意识并不强烈，小农经济意识却更加浓厚，生产生活方式更加传统[5]。受传统生产生活习惯的影响，仍停留在农耕火种的传统观念中，“焚烧后灰分深翻还田”，认识不到秸秆焚烧对于空气的污染，认为焚烧秸秆之后留下的灰烬是很好的肥料，于是焚烧行为此起彼伏，致使农村的空气污染严重。

农民的环境保护意识淡薄在根深蒂固的传统观念影响下，“农村地大物博，环境自净能力强，污染危害不足挂齿”“农村主要是经济落后，并非环境落后”等观念大行其道，并在此类观念的影响下，逐步形成了农民对环境保护的思想误区。在生产生活中产生的大量垃圾与废弃物，在未经处理的情况下，随意丢弃，在积聚到一定数量之后，将其焚烧处理或倾倒河道中或掩埋于地下，由于环保意识淡薄，他们反而认为这是最正确、最经济的处理方式。

2.客观因素

秸秆等再利用处置成本高在传统农业的生产生活方式下，秸秆的用途很多：烧饭、取暖、建房、喂牲口等等，但随着社会的进步与发展，农村的生产生活方式发生了巨大变革，能用到秸秆的地方越来越少，加之农业大规模机械化，秸秆几乎都被打碎，散落的到处都是，而这种打碎的秸秆对于绝大多数农民来说都已经是无用之物[6]。于是秸秆的处理成了农民头痛的问题，焚烧无疑成为了最经济的处理方式，这也是焚烧行为屡禁不止的原因所在。

农村产业结构不合理我国农村产业结构落后，各种经济结构的比例不尽合理。农村主要以第一产业为主，第二产业、第三产业发展缓慢，且第一产业内部农、林、牧、副、渔各行业比例不协调。由于农业在第一产业产业内部所占的比例很大，而我国农村的农业结构主要以种植业为主，其发展非常依赖于土地。人多地少是我国的一个基本国情，在农村，这种矛盾更加尖锐。为了发展经济，就必须增加土地供给，毁林开荒就成为了比较实际的选择。

基础设施不足，公共服务缺乏由于农村人口的增长以及生活水平的提高，生活垃圾的数量急剧增加而缺乏垃圾收集处理设施，村内环卫设施布局不合理，特别是村庄的垃圾箱、垃圾池等数量、位置设置不合理。此外，村内保洁等公共服务的缺乏，致使垃圾等得不到有效处置，“垃圾围村”的现象日益严重。

法制不健全，政府监管缺位我国自建立环境保护制度以来，环境污染防治的重点一直是工业污染和城市污染，农村环境保护有意无意地被忽视或轻视。城市工业和生活污染向农村大量转移，致使农村环境污染与生态破坏日显突出。在“城乡二元结构”立法模式下，国家环保立法把更多的立法资源投在城市环境上，使得农村环境遭受了人为的制度性倾斜，造成了农村环境实际上的法律白条[7]。立法的缺失，导致了国家监管责任的缺失，致使农村环境在无序中不断恶化。

环境治理资金缺乏由于农村的经济发展水平和层次均不是很高，很多地方仍在向着脱贫致富的方向不断奋斗。环境治理需要的资金量是巨大的，而村(居)委会并没有设置专项资金来解决垃圾处理费、保洁人员工资等问题，面对污染治理，往往也是心有余而力不足。

问责机制不健全在农村发生污染行为之后，由于缺乏相对应的问责机制，行为人不需要付出任何代价，也不需要对其污染行为进行补救，而对此负有监管责任的主体也不会因其失职受到问责(追究)，间接放任了农村污染的发生。

二、“破”——破除美丽乡村环境风险的对策

建设美丽乡村须依托生态文明，通过建设资源节约型、环境友好型乡村，打造生产空间集约高效、生态空间宜居适度、生态空间山清水秀的美好家园[8]。为此，针对存在的环境风险，必须有针对性的应对措施以破除环境风险。

(一)加大宣传力度，提高村民的环境保护意识

要通过宣传提升村民的环境保护意识，针对农村实际，因地制宜地采用适当的宣传方式。针对目前农村空巢化现象以及留守老人和留守儿童的现状，应针对不同的群体采用不同的宣传方式，而不能一味采取传统的宣传方式诸如打横幅、发传单等静态宣传方式，更应该针对老年人以及小孩子的特点，采用政策宣讲、电视广播宣传以及动画宣传片等多种媒体手段进行宣传，让宣传真正起到效果，使环境保护意识和观念深入人心。

(二)培养环保带头人，引领村民改变传统生产生活方式

传统的生产生活模式束缚着村民的思想与行为模式，要提高村民的环境保护意识，单靠宣传是完全不够的。在农村相对封闭的圈子里，人际关系基本上还是停留在熟人社会。因此应针对这一特点，培养环保带头人，让环保带头人带动村民逐渐接受环保理念。环保带头人源于村民，与村民的关系密切，对政策的理解、支持能力较高，能够较好的完成村民与政府相关部门“自上而下、自下而上”的双向沟通[9]。通过培养环保带头人，让其在村民中发挥模范带头作用，从而引领村民改变传统生产生活方式。

(三)提高秸秆等资源化利用水平，减少直接焚烧

为应对日益严重的环境问题，政府工作报告对此开出了药方。面对屡禁不止的秸秆焚烧行为，除了加强监管以外，李克强总理在政府工作报告中指出要鼓励秸秆资源化利用，这才是治本之策。只有大力推广秸秆资源化利用及秸秆还田技术，户用沼气池建设，将秸秆等变废为宝，才能从源头上降低村民焚烧行为的概率，从而减少直接焚烧。

(四)加快农村产业结构的优化升级

农村的产业机构主要是以农业，尤其是以种植业为主，其带动脱贫致富的动力有限，特别是在目前农村空巢化严重的情况下，劳动力严重不足，传统农业发展受到制约。在全国经济转型、产业结构调整的大背景之下，农村的产业结构也应顺势而为，进行优化升级。为此，应充分挖掘和利用乡村的生态环境和旅游资源，配套完善乡村旅游设施和服务功能，推进休闲农业与乡村旅游快速发展[10]。

(五)完善基础设施设置，强化公共服务

集中清理积存垃圾，完善村内环卫设施布局，提高垃圾收集设施建设标准，做到村庄垃圾箱数量、位置设置合理。同时，落实保洁队伍，强化村庄生活垃圾集中无害化处理，积极推进村庄生活垃圾分类收集、源头减量、资源利用，建立比较完善的“组保洁、村收集、镇转运、县处理”生活垃圾收运处置体系[11]。

(六)完善环境立法，加强政府监管

“在现代社会，任何一项法律制度的背后都隐含着对公平和正义的价值追求，即使像环境法律制度这样技术性规范占有相当大比例的法律制度也不例外”[12]。在“城乡二元结构”立法模式下，农村的环境法制不够健全，政府监管缺位。应破除“城乡二元结构”，完善环境立法，加强对农村环境的保护，增加农村环境保护的法制供给，加强政府监管，切实保护农村环境。

(七)加强财政支持，建立农村环境保护专项基金

面对农村在环境保护方面的窘境，巧妇也难为无米之炊。虽然在2009年中央财政设立了农村环境保护专项资金，根据《中央农村环境保护专项资金管理暂行办法》第三条“专项资金对开展农村环境综合整治的村庄，实行‘以奖促治’；对通过生态环境建设达到生态示范建设标准的村镇，实行‘以奖代补’”和第九条“各地在申请专项资金的同时，应通过地方财政和村庄自筹落实农村环境污染防治设施或工程建成后的运行费用，以确保环境综合整治的持续效果。”的规定可以看出，专项资金的用途主要是激励地方积极治理污染，仍需地方自筹配套资金。面对地方财力不足，专项资金的作用发挥有限。应进一步加强财政在农村环境保护上的投入，并在原有的农村环境保护专项资金的基础上，增加资金渠道并吸纳社会资本，建立农村环境保护专项基金，并将各农村吸纳为基金成员，并在该基金下为各村设立账户，以解决垃圾处理费、保洁人员工资等问题。

(八)健全问责机制，严格农村环境责任制度

在污染者无任何责任的情况之下，无疑是间接鼓励污染行为。应建立完善的、法定化的农村环境责任制度，明确各级政府、社会、基层组织、个人在农村环境中的权利与义务，做到权责统一。同时，以责任倒逼责任承担者积极履行环保责任，从而形成一个良性机制。

三、“立”——建立美丽乡村环境风险的防控体系

中共十八届四中全会提出了“依法治国”的方针，要求国家的政治、经济运作、社会各方面的活动统统依照法律进行，结合到美丽乡村建设中的环境风险，也应当采取法治手段依法治理。只有将美丽乡村建设纳入法治轨道，建立美丽乡村环境风险的防控体系，对美丽乡村建设过程中存在的环境风险实现事前有效预防、事后规范处理，才可能防止过去新农村建设中已经出现的问题再次出现，才能更好地为美丽乡村建设保驾护航。

(一)美丽乡村环境风险的事前预防体系

环境问题的产生和发展，具有污染容易治理难、破坏容易恢复难的特点[13]。因此，应在环境风险产生之前，贯彻风险预防原则，将环境风险扼杀在摇篮里，降低治理成本，从而实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。

1.完善资源综合利用法规，建立农村废弃物的综合开发利用制度

目前，我国尚无完备的综合利用立法，综合利用的有关规定散见于各种法律、法规之中，对资源综合利用的范围也不明确。应完善资源综合利用法规，建立农村废弃物的综合开发利用制度。对于农村废弃物，应进行分类回收利用，以避免随意处置造成环境污染。把废弃物综合利用作为发展循环经济、促进农民增收的一条重要途径，大力推广秸秆气化、青贮、氨化、微化及秸秆还田技术，户用沼气池建设，促进废弃物的综合利用。

2.制定专门的环境保护宣传教育法规，建立农村环境保护的教育体制

保护环境是一切单位和个人的义务。做好环境保护工作不能只依靠政府和环保部门去单打独斗，需要通过广泛开展环境保护法律法规和环境保护知识的宣传和普及，动员全社会的力量共同参与。虽然在2014年修订的《环境保护法》中增加了关于开展环境保护宣传普及的规定，但规定比较笼统，只是规定了各类主体环境保护宣传和普及的义务，缺乏具体可操作性。应制定专门的环境保护宣传教育法规，明确各类主体的环境保护宣传和普及的义务，特别是要明确各类主体不履行环境保护宣传和教育的义务所应承担的责任。

我国目前在农村环境保护方面还缺乏健全的教育体制和宣传方式，农民对农村环境保护方面的思想和意识也比较淡薄，缺乏对农村环保的了解。应对农民展开积极的宣传和教育，提高他们对农村环境保护的认识和自身道德水平。如逐步建立起农村环境保护的教育体制、加强对村领导干部进行环境保护的培训、加强对农民进行环境保护的教育、加强对农村企业进行环境保护的宣传等。

3.制定专门的农村环境保护法规，建立政府主导、村民参与的农村环境治理体制

鉴于农村环境与城市环境治理模式之间的不兼容性，在充分考虑农村环境治理特殊性的基础上，制定专门的农村环境保护法规。同时应充分发挥村民的主动性和积极性，强调村组在环境保护中的重要作用，发挥村组的环境自治职能，建立政府主导、村民参与的农村环境治理体制。

4.保障村民的环境知情权，建立、完善农村环境风险信息公示制度

环境知情权又称环境信息权，是公民获得本国乃至世界的环境状况、国家的环境管理状况以及自身的环境状况等有关信息的权利，这一权利是公民参与国家环境管理的前提。针对目前农村环境状况的恶化，应保障村民的环境知情权，建立、完善农村环境风险信息公示制度。同时加强环境风险信息公开，促进有关政府管理部门和企业及时、准确、主动地公开环境风险信息，保证公众对环境风险的知情权，为充分发挥公众对环境风险的自我防范与社会监督作用提供基础。

5.完善城乡规划等相关法规，建立村域发展规划

环境资源的污染和破坏与生产生活的不合理布局有重大的联系。因此，在农村经济建设的过程中，要建立合理的村域发展规划。而目前的城乡规划法规对于村域规划等方面的规定过于薄弱，应完善城乡规划等相关法规，建立村域发展规划。村域发展规划就是对村域生产和生活、经济发展和环境资源保护各方面的关系进行统筹安排和全面部署，通过有计划的综合平衡，使得各项事业得以协调发展。同时在规划中搞好功能分区，合理安排农业生产、生活。

6.建立区域环境联防联控制度

行政区域有边界，生态环境无边界，建立区域环境联防联控制度就是面对环境整体性、环境要素流动性的特点，主动克服行政管理的地域性、分割性而进行的制度设计[14]。当一个地区可能发生或已经发生环境污染时，各区域之间应互通有无，只有整个环境区域联合起来进行环境保护与治理，才能从根本上治理环境问题。

7.成立农村环境综合执法队，建立农村环境执法常态机制

2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》提出，要深化农村行政执法体制改革，加强农村的综合执法力量[15]。面对农村环境的日益恶化，应成立农村环境执法队，同时吸纳社会力量充实执法队伍，探索建立农村执法常态机制，确保国家环境法律、法规在农村的精准实施。

(二)美丽乡村环境风险的事后追责、治理体系

光有事前防控体系，若没有事后追责、治理体系，事前防控体系将会独木难支，二者共同构成了完善的环境风险法律防控体系.

1.完善以环境公益诉讼为主体的环境权益保障制度

随着新《环境保护法》的实施，我国的环境公益诉讼制度将逐步得到健全和完善。在农村损害农民环境权益的行为时有发生，但是村民的维权成本比较高，成功案例较少。为保障农民的环境权益，应进一步完善环境公益诉讼制度，扩大提起环境公益诉讼主体的范围，赋予公民提起环境公益诉讼的资格。同时，加强环境司法与环境执法之间的联动，建立以环境公益诉讼为主体的环境权益保障制度。

2.完善环境保护法规，建立环境资源补救、污染治理制度

在现行的环境保护法规中，污染者的责任多集中于行政处罚以及追究其刑事责任，但对于其造成的环境污染而言，并没有得到实际的补救。遂应完善环境保护法规，建立环境资源补救、污染治理制度。对于造成环境资源损害和破坏的人或单位，要求其必须以实际行为补救资源损害。例如：森林遭受破坏的，补种林木；土地遭受损害的，回复土地用途或功能等。同样，对于造成环境污染的人或单位，要求其承担治理污染的责任。若责任人不积极履行环境资源补救和污染治理义务，可以代为履行，但相关费用由责任人负担。

建立在“城乡二元结构”立法思维下的环境法律制度对于美丽乡村建设存在严重的制度供给不足，对现实中美丽乡村建设过程中存在的环境风险难以事前有效预防、事后规范处理，导致农村环境污染事件频频发生，农民的环境权遭受严重损害。这就要求从国家层面实事求是，科学立法，完善相关环保法规，建立健全相关环境保护制度，明确相关部门的职责分工。依法治国，依法治理和保护美丽乡村的环境，同时，环境污染的直接受害者是村民，广大村民应该明确自身的环保主体地位。环境保护工作、环境污染治理工作，必须动员全体村民参与其中，只有全民共同参与其中，方能剔除这个社会顽疾。

参考文献：

[1]360百科.“空气污染”词条[EB/OL].(20112-10-17)[2016-04-06].http：//baike.so.com/doc/1253437-1325632.html.

[2]新华社.雾霾当头，是告别秸秆焚烧的时候了[EB/OL].(2014-10-09)[2016-03-07].http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-10/09/c_1112753439.htm.

[3]360百科.“水土流失”词条[EB/OL].(2012-10-01)[2016-04-06].http：//baike.so.com/doc/905337-956930.html.

[4]潘云峰，胡耀华.美丽乡村与农村水环境治理[J].能源保护，2013(3)：222-223.

[5]曹国选.从改变习惯入手 培育农民生态文明意识[C]//农耕文化与现代农业论坛论文集.北京：中国农业出版社，2009：349-356.

[6]凤凰网.为什么农民宁可被拘留也要烧秸秆[EB/OL].(2015-10-20)[2016-03-08].http：//news.ifeng.com/a/20151020/45779288_0.shtml.

[7]肖萍.论我国农村环境污染的治理及立法完善[J].江西社会科学，2011(6)：214-219.

[8]王晓光.生态文明视域下的美丽中国建设[J].北京师范大学学报：社会科学版，2013(2)：19-25.

[9]胡钊源，韩晓莉.海南“美丽乡村”环境协同治理现状调研：政策工具的视角[J].中国环境管理，2015(2)：55-60.

[10]周琼，曾玉荣.福建省美丽乡村建设的现状与对策建议[J].福建论坛：人文社会科学版，2014(5)：120-124.

[11]南京市人民政府门户网站.市政府关于印发南京市美丽乡村建设环境整治实施意见的通知[EB/OL].(2013-03-28)[2016-03-09].http：//www.nanjing.gov.cn/njszfnew/szf/201203/t20120330_1183196.html.

[12]陈赛.环境法律制度公平论[C]//2001年环境资源法学国际研讨会论文集(下册).福州：福州大学，2001：414-418.

[13]吕忠梅，高丽红，余耀军.环境资源法学[M].北京：科学出版社，2004.

[14]信春鹰.中华人民共和国环境保护法释义[M].北京：法律出版社，2014.

[15]新华网.中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化农村改革综合性实施方案》[EB/OL].(2015-11-02)[2016-03-10].http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-11/02/c_1117016978_4.htm.

(责任编辑：徐杰)

“Destruction” and “Establishment” of Environmental Risk for Beautiful Village from Legal Perspective

YUAN Yuexia， ZHONG Wei

(School of Economics， Political Science & Law， Hubei University of Arts and Science， Xiangyang 441053， China)

Abstract：Beautiful village construction has been widely launched in China since the 18th CPC national congress was held. Although scale and speed of the beautiful village construction achieved satisfactory results， due to extensive development， ecological problems and environmental risks appeared in the process of the beautiful village construction， and environmental interests of farmers were damaged. In order to maintain beautiful scenery forever， it is necessary to re-examine the beautiful village construction， eliminate the environmental risks during the beautiful village construction， and control environmental risks with legal thinking， to establish a prevention and control system of environmental risks. Therefore， environmental risks during the beautiful village construction can be prevented beforehand， processed afterwards in normal ways， villages can be built and governed according to laws， and environmental rights of farmers can be effectively protected.

Key words：Beautiful village； Environmental risks； Prevention and control system； Rule of law

收稿日期：2016-03-17；

修订日期：2016-04-10

基金项目：湖北文理学院政治学省级重点(培育)学科开放式基金项目(YB201502)

作者简介：袁岳霞(1975— )， 女， 山东青岛人， 湖北文理学院经济与政法学院副教授。

中图分类号：D922.6

文献标志码：A

文章编号：2095-4476(2016)04-0040-06