谢建芬，孔　洁(温州大学马克思主义学院，浙江温州　35035)



乡村治理的一项创新：温州农村基层作风巡查工作研究

谢建芬1，孔洁2
(温州大学马克思主义学院，浙江温州325035)

摘要：温州市农村基层作风巡查工作旨在通过巡访查办村级干部的违规、违纪、违法问题，解决居高不下的越级访、群体访、重复访问题。但实际巡查所进行的大部分工作都涉及乡村治理问题，说明“乡政村治”模式无论在顶层设计还是基层落实上都存在着缺憾。而巡查的一系列作为在实现农村基层作风的正本清源的同时，也意味着乡村治理在治理理念、政府介入的组织架构、制度建设、基层组织建设等方面的创新，对今后推进乡村治理的发展具有重要的理论价值和经验借鉴。

关键词：乡村治理；创新；温州；基层作风巡查

2014年4月14日下午，温州市召开了全市农村基层作风巡查工作动员部署会议，开启了覆盖温州全市的农村基层作风巡查工作。该项由温州市纪委负责牵头的工作从切入点和字面上看，只是着力解决村级违规、违纪、违法的“三违”问题，但从其具体的实践内容看，无疑已经超越了查处“三违”的纪检范畴，而直击当下乡村治理面临的困境，为乡村治理转型和发展提供了反思的空间和宝贵的经验。

一、温州农村基层作风巡查工作的缘起、举措及阶段性成果

温州“农村基层作风巡查工作”是在“全面从严治党”的大背景下，根据温州的具体实际采取的举措。一方面，在党风廉政建设中，国家和省委层面的巡视没有深入到基层，因此，“农村基层作风巡查工作”是为了深化落实“全面从严治党”而实施的、与党风廉政建设的“最后一公里”进行无缝对接的重大决策，是筑牢党的执政之基的重要举措。另一方面，温州基层党风廉政建设形势确实比较严峻，相关数据显示：近年来温州市的群众上访中，重复访、越级访和集体访的80%以上来自农村基层；在党风廉政建设类群众来信中，90%以上反映的是农村基层问题；而群众反映的问题大多涉及农村基层干部以权谋私、办事不公、村级财务管理混乱等[1]。有的村干部参与黄赌毒，涉黑涉恶，成为“村霸”“地霸”，甚至有情节恶劣的“小官大腐”案件，如永嘉县新桥村村委会原主任余某某，共侵占集体资产达2 519万元，瑞安市九二村村委会原主任潘某某受贿达635万元等①资料来源:温州市纪委相关内部资料.。

由此，温州市组织了首批12支由7 – 10人组成的“巡查组”，每个巡查组负责一个县（市、区）巡查工作，巡查的内容有十大类，包括农村“三资”管理处置等重点环节的滥用权力、以权谋私、村干部非生产性开支违规问题；违规买卖、出租集体土地和侵占、挪用、私分征地拆迁补偿款，利用村级工程建设项目、集体经济项目为自己和他人谋取非法利益等问题；侵占、截留、挪用、私分、骗取村级公共服务和社会管理资金、强农惠农补助资金及城乡低保、救灾、社保、医疗等专项资金的问题；违反村级重大事项决策“五议两公开”、村级“三务”公开等有关制度规定的问题；以拉票贿选、暴力威胁等不正当手段妨害村级组织换届选举、侵害村民民主权利的问题；形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风等违反中央八项规定精神和作风建设有关规定的问题；滥用职权、以权谋私、贪污受贿、侵害群众合法权益等违纪违法问题；参与黄、赌、毒和迷信、邪教活动，介入宗族宗派纷争，纵容、支持黑恶势力，涉嫌寻衅滋事，阻挠、妨碍属地工程建设，扰乱社会管理秩序的问题；信访矛盾长期得不到妥善处置和化解，越级访、群体访、重复访等现象时有发生的问题；其它需要巡查的问题[2]。

具体到巡查工作的实际过程，各巡查组的工作总体上可以概括为三大方面：（1）通过访、查、评、析的手段，对村一级干部的违规、违纪、违法进行调查和处治。截止8月20日，经过整整4个月的巡查工作，全市巡查行政村260个，梳理问题1 963个，办结了其中的1 057个，目前共发现违纪线索182起，其中纪检检察机关立案73起，移送司法机关刑事立案30起，开除党籍6人，查处村支书38人、其他村干部12人。（2）着手村级管理制度的规范化建设，以改变乡村治理中规则严重缺乏的现状。如巡查组根据巡查中发现的问题，相继出台了《温州市农村“三资”管理办法》《乡镇（街道）党委政府履行党风廉政建设主体责任实施办法》《乡镇（街道）纪检监察组织建设若干意见》《文成县小额建设工程交易管理办法》《苍南县农村产权服务中心实施办法等》等。（3）帮助群众乃至村集体解决他们自己无法解决的实际困难和民生问题。如鹿城区、瑞安市对村干部违章的拆除处理、瓯海区茶山村民子女入学问题、乐清市清远路延伸工程难题、龙湾区龙华村配套幼儿园建设等关涉民生的问题，截止8月20日，全市范围共帮助群众解决实际问题35个，规范村级管理制度43项②数据和内容来源温州市纪委编印的《温州市农村基层作风巡查工作汇报会资料汇编(2015-9-7)》.。

综上显示，所谓的农村基层作风巡查，事实上已经超越作风巡查，而跨越到了乡村治理的重大议题。

二、从温州巡查工作看当前中国乡村治理之殇

温州市农村基层作风巡查中发现的问题根植于当前我国乡村治理模式的缺憾。学界把我国现行的乡村治理模式称之为“乡政村治”，所谓“乡政”就是国家通过设立乡镇人民政府来实现国家对乡村社会的管理，作为衔接国家与乡村社会的中介，乡镇政府扮演着十分重要的角色，即作为国家在乡村的政权代理人，既肩负沟通、协调国家与农民关系的重任，又担当着乡村发展和治理的引领、扶持和监督职责[3]。而“村治”即由村民通过民主选举、民主决策与民主参与的方式选举村干部来实现乡村的自主治理。

显然，这一制度设计的初衷是既要尊重农民自主发展及政治参与的权利，体现乡村治理必须以村民意愿和利益为基础的立场，又要使广大乡村社会置于党和政府的领导之下。从理论上说，“乡政村治”不仅合理，而且是必需的，因为它可以充分调动国家和社会两个方面的积极性。但在实际运行中存在着难以克服的内在矛盾，致使这种治理模式在具体运行中出现不可避免的治理之殇。

（一）“乡政”权力与职能配置不匹配

基层巡查发现，许多乡村问题拖而不决引发矛盾激化最后成为历史遗留问题，关键在于乡镇政府没能发挥应有的治理作用 。主要有四方面原因造成“乡政”的难作为、不作为：第一，作为最基础的一级政府，乡镇代表国家依法实行对基层的治理和控制，其权力运作方式是自上而下的行政命令，相应的工作职能更多的是完成上级下达的任务指标，而工作绩效是根据这些指标的完成情况进行考核的，因此，乡镇干部的责任向度侧重于对上级负责[4]；第二，许多关乎乡村发展和民生的问题，乡镇一级政权并没有相应的治权和资源。比如乡村问题中的土地宅基地问题、村民子女教育问题等，乡镇一级政府无法解决，村民们只能诉诸更高一级的政府部门，这也是“越级访”大量存在的根本原因；第三，在一些村干部及村民看来，既然村自组织机构是村民通过自主选举实现自我管理 、自我教育、自我服务的村委会 ，那么乡村的治理是村里的事，与政府无关，有些村干部明知村民的某些利益要求是不合理的，甚至是违法的，也往往明里暗里站在村民一边，宁愿得罪乡镇干部而不愿得罪村民，有的甚至成为群体性事件的组织者和策划者；第四，乡镇一级管辖的面广、问题复杂、任务重、责任大，但无论是权力、可支配的资源还是人员编制都捉襟见肘，无法满足有效的乡村治理要求，因此有些乡镇干部干脆采取多一事不如少一事甚至不管的对策，不关注农村发展，大部分的工作在应付考核。

（二）村级自治设计存在缺憾

温州市基层作风巡查中发现的乡村问题大致有五类：一是关于乡村发展问题；二是农村土地纠纷和违法问题；三是“三资”（乡村的资产、资源、资金）管理问题；四是民生问题；五是历史遗留问题。其中第一类问题普遍存在，但基本没有村民关心，比如乐清市在巡查Y镇3个村时发现，三个村的村集体经济非常薄弱，造血功能严重不足，但凡村级建设项目主要靠上级补助和村民捐助，但对此村民习以为常，并没有什么意见建议。村民最关注或最有诉求的是后四类问题，如乐清市在巡查该市F村时，村民反映了村集体帐目混乱、村项目工程建设不规范、村资产空置或租金收取不合理、集体资源被个人占用、村双委成员涉嫌受贿敲诈等十大问题，这些都属于后四类问题①资料来源:乐清巡查组提供的内部资料.。

从发现的问题看，造成乡村治理问题的原因很复杂，但现行乡村治理模式的缺憾是根本性的。（1）村民自治制度与村民自治意识尚不匹配。自治意识包括自主意识和公共精神两大内容，它是现代社会得以有效治理并建构良好公共生活秩序的重要思想基础[5]。然而，当前农村大量存在的矛盾与问题显示，乡村难以善治的深层次原因在于自治意识的匮乏，在公共精神严重短缺的文化背景下，人们在关心并获取个人利益的同时，往往无视公共秩序甚至不惜损害他人利益和公共利益，表现出过度的个人主义、狭隘的功利主义。这种公共精神的缺失现象最典型且普遍地表现在村民自治上，每当村民选举时，许多村民选择村干部不是从乡村共同体发展和村民共同利益方面加以考量，而是基于家族小团体、或迫于某种强势或碍于熟人面子甚至为了一点物质小利而行使自己的选举权，对于选出的村干部如何治理，村民也并不关心，只有当某些决策事务涉及个人利益时才会奋起维权，且更愿意通过上访的途径维权。可以说，乡村许多问题和矛盾是在这种随便和冷漠中根植下来的。（2）乡村自治机制不够完善。首先，农村小微权力在运行中存在许多纠葛，如村委、村级党组织、村民监督委员会三个组织权力清单不明确，经常出现相互间的矛盾，此外，还有不少村存在较严重的“老协”干政现象。其次，村民参与村级事务不充分。由于村干部民主意识不强以及村民对民主参与的冷漠，在村级事务决策和治理方面，村民的参与度不高。其三，村民监督有名无实。有效监督的前提是村务公开透明，缺失这个前提的结果必然是监督的虚妄或者是村民的猜度，从而形成新的干群矛盾。比如乐清市在巡查中发现，许多村级工程项目没有按照“五议两公开一报备”制度执行，特别项目没有工程预算，施工过程随意扩大，没有经过集体决策，过程不够公开透明，结果有的真的存在腐败问题，而有的完全是举报不实。其四，缺乏退出机制。村干部一旦选成，基本上没有退出，对有些没有责任心、不作为、胡乱作为甚至假公济私的，只能任其混到届满，严重削弱村级组织的威望。最后，存在较多的制度缺口。比如，“三资”管理、农村工程建设招投标等都缺乏规范制度。（3）村级组织建设不规范，存在着组织涣散、党员发展近亲繁殖、党组织凝聚力战斗力不强等现象。

（三）乡村自治场域的局限

巡查发现，许多乡村治理问题反映的是上一级职能部门的问题。虽然从制度设置的初衷看，乡政村治是要保证村民自治的权利，维护村民的利益。但中国当下的政治制度和体制决定了仅在农村施行民主自治的先天性缺陷，因为广大农村居民不仅是农民，还是中华人民共和国公民，他们生活的大部分利益诉求即作为中国公民的民生需求：如住房、用地、医疗、教育、养老等，无论是村级组织还是乡镇政权都无权无力解决，只能越级解决。这就表明乡村治理的效率和效能，在很大程度上取决于街镇以上的职能部门，如果这些部门不体察民意、不及时为村民解决民生之需，干群矛盾的上移是不可避免的，乡村的发展和农民的民生问题也会变得空悬。

三、基于温州农村基层作风巡查的乡村治理创新

基于现有乡村治理的缺陷，温州农村基层作风巡查工作以更宽的思路开启了全面深入的乡村治理创新探索，其中最主要的创新之举表现在以下四个方面：

（一）乡村治理理念的创新

完全“乡政村治”模式中的乡村治理理念有以下明显特征：（1）乡村治理的目标是乡村的稳定：不出事，无上访。虽然从理论上说，乡村治理的根本目标是乡村秩序构建和乡村发展实现两大方面。但是由于前述制度设计过于强调村民自治而忽略政府的作用，以及直接领导和监管的乡镇政府所赋予的职责与资源配置的不匹配，造成了乡村治理中侧重于求稳定不出事无上诉而轻建设这一目标定位的事实。（2）乡村治理的主体责任是村级组织，乡村治理的好坏、乡村问题的大量存在与政府责任无关。（3）乡村治理的形式或路径为村民自治，政府的介入与村民自治相悖。

正是这样的乡村治理理念，导致实践中乡村治理的政府错位缺位这一现实，也使得许多乡村乃至镇街一级无法解决的问题大量堆积，严重阻滞乡村的治理和发展。而温州农村基层作风巡查坚持从作风巡查着手，让政府的手深度介入乡村治理，无疑表明了其乡村治理理念的转化：（1）乡村治理是一项系统工程，乡村的和谐稳定只是治理最基本的内容和目标，更重要的是乡村的发展和村民的安居乐业和幸福生活。因此乡村治理是全方位的，包括乡村集体经济发展、村民素质提升、乡村环境建设、村基层组织建设、村民子女教育及社保等民生问题。（2）虽然村级组织是乡村治理的责任主体，但是由于体制等原因，不少乡村治理的难题须要政府部门给法律、给政策、给资源才能落实，巡查实践表明，许多问题表现在农村基层，但根子却在各级政府部门，因此，乡村治理中出现的问题须要向政府及相关职能部门问责。（3）乡村治理不是村民的独角戏，须要各级政府及各相关职能部门通力合作才能积极推进。

（二）乡村治理中政府介入的组织架构创新

在乡村治理实践中，政府及其职能部门是否介入、如何介入、介入到什么程度等，不仅是敏感的问题，而且也是历史性难题。历史的经验是，介入过多过死，会损害村民的主体性、积极性，从而把农村管死。反之由于不介入或介入过少，各级政府在乡村治理上的实际缺席和疏离，将形成乡村建设和发展因为无政府助力、无上级监管而形成大量问题和矛盾堆积的局面，从而阻滞乡村的和谐发展，影响村民安居乐业。

为了使政府的手和资源能够下得去乡村基层，并在乡村治理中发挥积极效用，温州市采取“上下联动、部门配合”的方式积极介入，以转变乡村治理中政府少利益输送、少直接引导监管的无为格局。具体做法是：由温州市纪委组成市巡查办公室，领导统筹全市的巡查工作，并负责向每个县、市、区选派1位巡查负责人，负责县市区组成巡查组，县市区作为责任主体成立由公安、检察、民政、农林、审计、教育等部门组成农村基层作风巡查工作协调小组，由市（县）纪委书记任组长，协调小组下设办公室和若干巡查组，办公室负责指导统筹沟通工作，各巡查组负责对各镇街进行分片巡查。

（三）乡村治理中政府介入的制度创新

乡村治理需要制度保障。在以往的乡政村治中，制度建设的缺憾比较突出：（1）原有的制度比较粗放。即比较注重制度的顶层设计，而忽略制度的基层适应。而问题在于，再好的顶层设计如果落不到实处，制度就起不到应有的作用，或者在执行时有悖设计时的初衷。（2）制度创新的迟滞。改革开放以来，尤其在城镇化过程中，中国的乡村社会处于快速发展中，新情况新问题不断涌现，但新形势下乡村治理所对应的制度大多得不到修正，也很少有新的规制出台，使得许多乡村治理中面临的问题因为制度的老旧而得不到合理的解决。如温州市之前为规范农村财务而采取的“村帐镇代理”制度，实施之初收到很好的成效，但随着市财政反哺农村力度加大，村一级涉及的项目增多，款项数额增大，且村干部也逐渐熟悉游戏规则，这一制度的弊端就开始显现，制度的完善和创新已经迫在眉睫。（3）制度短缺明显。由于上述原因，当前乡村治理无制度可依是常见现象。比如关于项目进村问题、小微权力的规范问题 、无良村干部的问责和退出问题等等，都因为没有相关的制度难以合理合法加以处置。

因此，制度创新成为巡查工作的重要任务，各巡查组主要从两个层面来加强制度建设：（1）政府直接介入乡村治理工作的制度建设。如制定组织制度、组务会制度、分类制度、信息报告制度、考勤制度、项目督办制度、回访制度、项目考核制度、交叉联合办信办案制度等。（2）乡村自治层面的制度建设。巡查组根据被巡查村的实际情况，制定了适合当前乡村治理要求的一系列制度，如《农村历史遗留违建住宅处置办法》《村级集体大额资金使用审批制度》《农村集体财务“双代理”制度》《村务工作权力清单24条》《村级干部职务退出“10条”办法》《关于规范农村“小微权力”运行 完善村民自治模式指导意见》《村级三产留地开发建设规范化管理暂行办法》《加强村务监督委员会履职监督办法》《关于进一步加强农村集体“三资”监督管理工作的实施意见 》等。

（四）乡村基层组织建设创新

加强基层组织建设，夯实农村执政基础既是搞好乡村治理的重要保证，也成为各巡查组工作的重中之重。各巡查组都把改变乡村组织涣散、加强乡村党组织建设作为强化乡村治理的基础性工作。（1）加强对村党支部书记、村干部的专题培训。如瓯海区、洞头县、平阳县等都特别重视对村党员干部的培训，以增强他们的廉正意识，提升他们的业务水平和能力。（2）加强红色阵地建设。如鹿城区为乡村制定村规民约，对作风存在问题的党员干部进行约谈教育提醒；乐清市通过外观统一、标识鲜明的村民中心建设进一步规范了农村党组织生活，强化党在乡村治理中的地位和作用。（3）采取抓两头带中间的方式，实现乡村治理的整体性推进。首先，抓重点百村建设。即按照区域位置重要村、经济发展特色村、法治建设试点村、工程建设难点村、美丽乡村建设村、后进整顿重点村等六种类型，实行“一名领导，下派一名指导员、捆绑一个市直部门和一家规模企业、一抓到底”等“五个一”的办法，提升基层组织的凝聚力、战斗力，以推进乡村治理的良性发展。其次，对于组织涣散的软弱后进村，采取选派“村党组织第一书记”驻村，并邀请有经验、能力强的村干部会诊，以规范村务处置，加强指导帮扶，清理发展思路，推动后进乡村的发展。最后，对于中间地带，主要靠村与村之间的交流学习，形成榜样效应，实现乡村的治理发展。

四、结　语

截止11月底，温州市农村基层作风巡查工作暂告一个段落，由巡查引发的关于乡村治理的针对性问题非常突出，而有政府介入的乡村治理充其量只是开了一个好头，如果要使这项工作持续、健康有序地推进，还有大量的问题须要面对与解决，比如人力物力财力如何配置和保障、如何处理政府与村集体及村民的关系、现行的组织架构能否持续、如何形成长效机制、如何确保村民在乡村治理中的主体地位及主体作用、历史遗留问题解决后如何防范新问题的滋生等。因此，笔者认为，站在乡村治理的立场上，温州市农村基层作风巡查的最大价值在于：让我们观照到原有乡村治理模式的不足和弊端，同时也在巡查中得到启发：广大中国乡村的治理，不只是村民的独角戏，而是须要党和政府介入和担当的。

参考文献

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[2]朱斌.温州部署巡查农村基层作风 12个驻点巡查十项内容[N].温州都市报.2015-04-15(1).

[3]马良灿.中国乡村社会治理的四次转型[J].学习与探索.2014,(9):57-62.

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[5]王丽.公共治理视域下乡村公共精神的缺失与重构[J].行政论坛,2012,(4):17-21.

(编辑：朱青海)

A Kind of Theoretical Innovation of Rural Governance Based on Rural Grassroots Conduct Inspection in Wenzhou

XIE Jianfen1,KONG Jie2
(College of Marxism ,Wenzhou University,Wenzhou,China325035)

Abstract:The paper is a survey of the inspection of grassroots' style in Wenzhou,which aims to solve such high-frequency issues as leapfrog appeals,roup appeals and repetition appeals through the violations of rules,the disobey of disciplines and the breaking of laws.Since the large number of work during the on-spot inspection involves in the issue of rural governance,which indicates that the existing pattern of“township government and villager’s self-governance”has the flaw,either in the top-level design or grassroots implementation.However a series of inspection work means the innovation of organization structures,institutional improvement,the construction of primary-leveled organizations in the field of the concept of governance and government intervention while it acts as the realization of the radical reform of rural grassroots conducts.It is significant for the theory and experience in the development of promoting rural governance in the future.

Key words:Rural Governance; Innovation; Wenzhou; Grassroots Conduct Inspection

作者简介：谢建芬(1964- )，女，浙江乐清人，副教授，硕士，研究方向：社会政治学

收稿日期：2015-12-21

DOI：10.3875/j.issn.1674-3555.2016.02.006本文的PDF文件可以从xuebao.wzu.edu.cn获得

中图分类号：C912.82

文献标志码A

文章编号：1674-3555(2016)02-0040-07