李琼

（华东理工大学社会与公共管理学院，上海 200237）

“还社会于民”：构建民间组织与政府组织的共生关系

李琼

（华东理工大学社会与公共管理学院，上海 200237）

民间组织是“还社会于民”的主要载体。发展民间组织，唯有构建民间组织与政府组织相互间的共生关系，方能“还社会于民”。与此同时，政府组织与民间组织只有在厘清各自地位与作用的基础上，通过制定相关策略进而确立共生机制，才能确保共生关系的维持与发展。

民间组织 政府组织 共生关系

计划经济中，政府通过各种形式办社会，随着改革开放的深入，这些办社会的形式都难以为继。市场不愿管，政府无力管，于是，为协调发展必须“还社会于民”。①胡守钧：《社会共生论》，复旦大学出版社2006年版，第122页。

一、理论视角的转换

随着民间组织研究的深入，在民间组织与政府关系的认识问题上主要有两类研究视角，即权力视角和法律视角。随着20世纪70年代以来全球民间组织的勃兴，彰显了社会治理环境的重大变迁。它要求政府必须从公共管理中蕴涵的社会自治内容出发，以社会治理实践中正在生成的共生关系为契合点，去自觉建构和生成新服务行政模式。这样，研究民间组织与政府关系就必须适应治理环境的变迁，实现在二者关系问题上的视角转换。

1.权力视角

民间组织与政府关系的权力视角，可以用来考察政府自产生以后对社会自组织体系的态度。政府是社会统治和服务的工具，是“从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量”，它应当缓和冲突，把冲突保持在社会秩序的范围以内。①《马克思恩格斯选集》（第4卷），人民出版社1972年版，第166页。从权力视角考察政府与民间组织的关系，是国家保持社会秩序最典型的出发点。由于民间组织具有提供公共物品和公共服务的功能，在某些领域内，它甚至具有比政府更大的优势，因此，政府总是排斥和限制社会中的一切自组织体系。

在近代国家与社会的分离过程中，大多认为提供社会福利是国家的天然职责，在市场之外，不容其他民间组织越界。政府对民间组织的权力视角，指导建构了政府对民间组织的排斥和限制关系。在这一关系中，民间组织对政府存在着政治合法性等资源的强依赖关系。正如美国政治学者达尔所指出的，“社会资源的配置方式，直接决定了政府治理社会的边界”。②任溶等：《论行政改革与民间组织的互动》，《公共行政》2004年第2期。工业社会的资源分布状况，是以“分散——辐射”的形式存在的，完全不同于农业社会“累积——集中”的形式。农业社会中的政府能够独占资源，通过行政权力来分配资源，并强制社会服从于权力关系主导的资源分配方式。在工业社会中，资源分散的分布状态使得政府用权力主导资源分配的格局被打破，社会客观存在着除政府以外的多个资源分配中心，这就从根本上打破了农业社会治理模式中政府垄断资源分配的局面，政府再也不能完全垄断资源分配。于是，工业社会客观存在着民间组织的生长环境，即使少数当代国家对民间组织采用最严酷的抑制手段，至多也只能改变民间组织的存在形式与地域，并不能真正彻底断绝民间组织的生存来源。

2.法律视角

工业社会的资源分布状态使得民间组织逐步摆脱政府的强权控制成为可能。与之相应，在工业社会的管理行政模式下，政府利用许多法律政策工具来规制民间组织的发展。从时间上看，政府以法律关系为主要视角来定位与民间组织的关系，发生在20世纪70年代福利国家危机、发展危机和环保危机全面爆发之后。在各方社会压力下，各国政府纷纷推行各类行政改革，将所谓的“掌舵”和“划桨”职能分开，同时普遍放松规制，扶持和资助大量的民间组织来提供社会服务。此时，政府开始重新思考民间组织的地位和作用，并力图在法律规范和引导的基础上，将民间组织纳入政府的影响范围之内，从而构建民间组织与政府的“合作——互补”关系。

从赤裸裸的权治关系转向较为柔和的法律关系的变化，反映了社会治理方式的柔性化和进步性。但就其实质而言，从权力视角向法律视角的转换，是资本主义革命“从身份到契约运动”的继续。管理行政模式按照工具理性的思维方式来处理一切社会问题，民间组织与政府的关系，也被纳入到工具理性的思维框架中。从直接意义上看，民间组织在法律框架内的兴盛，表明了在民间组织获得法律合法性以后，民间组织与政府构建了契约型信任关系，这一契约信任关系是管理行政治理社会的必然结果。由于法律的实质是契约，“法律为保护自由缔约的权利和使自由提出的诺言得到严格履行的权利而存在”，③［美］伯纳德·施瓦茨：《美国法律史》，王军等译，中国政法大学出版社1989年版，第91-92页。所以管理行政下的政府治理社会的基本途径，就是按照契约精神和法制原则去建构社会生活。政府从法律视角去建构与民间组织的关系，实际上是管理行政以契约精神塑造社会生活、协调社会利益冲突和矛盾的表现。

但是，建立在契约基础上的信任关系，是应规避交易风险之需产生的，其效应完全以法律和权力为后盾。契约信任关系的建立过程，反映了政府对民间组织的“选择——控制”取向。由于政府采用法律框架，相对于权力视角下的排斥限制来说，这意味着政府主动为民间组织参与社会治理打通了一扇公开的大门。但为越过门槛，民间组织必须在法律面前进行行政合法性论证。民间组织的“行政合法性通常要经过一个赋予——获得的过程”，其逻辑是“你符合我（我或我代表的价值、规范），所以我承认你（你这个组织），也就是说你的存在理由是成立的，于是你在社会上的活动不会被置疑”。①苏力等：《规制与发展——第三部门的法律环境》，浙江人民出版社1999年版，第344页。如果民间组织不符合政府所代表的价值和规范，它就无法取得来自于政府的行政合法性，即便它的服务功能得到社会认可。因此，合法性论证的设立，实际上是政府对民间组织的“选择——规范”机制在发生作用。这样的契约信任关系，只是一种形式化的平等关系，并不能掩盖政府和民间组织之间的实质不平等。

在管理行政模式下，政府拥有这些法律的解释权和裁判权。所以，法律视角建构的民间组织与政府的关系，只是被蒙上了形式平等面纱的权力关系，是权力关系支配下的契约信任关系。这正验证了哈贝马斯对资本主义法治国家的评价：“合理的行政管理体系和独立的司法体系，是资产阶级法治国家的组织条件。”②哈贝马斯：《公共领域的结构转型》，曹卫东等译，学林出版社1999年版，第90页。法律视角支配下的社会治理，必然走向治理悖论。

3.共生视角

共生视角是在公共秩序管理的产生过程中逐渐彰显的。一方面，市场经济让政府承担起公共秩序管理的职能，把政府塑造成公共秩序管理的主体；另一方面，市场经济的发展又在社会自身之中呼唤出各种类型的自治型组织、中介组织，让它们也担负着公共秩序管理的职能。如此，公共秩序管理表现出主体二元化的实践特征。

在主体二元化的格局中，民间组织作为社会群体的自治方式，在本质上是以非营利为宗旨的自组织现象，是表达民意和传输公众利益的宽阔路径。民间组织将通过在组织成员中培养主体意识和自治意识，激发出社会成员直接参与社会公共事务的热忱。这些组织蕴涵自由、平等和自治，以服务为最终价值取向，将倾向于生成不同于建立于权力和法律基础之上的自组织制度。同时，民间组织又是政府与社会沟通的中介。在社会治理格局中，政府与其他民间组织都是平等的社会服务机构，整个社会治理体系中浸润着公共服务精神和平等合作共生的理念。

民间组织与政府间的共生关系，将取代以往的排斥限制关系和契约信任关系。共生视角下形成的民间组织与政府关系，是真正建立在平等基础上的信任关系。它并不是对权力视角和法律视角的绝然否定，而是在共生价值导向中对前两种关系合理内核的继承。一方面，共生的核心价值并不绝对排斥公平和效率。由于在新社会治理体系中存在着共生精神的客观机制，社会治理主体之间的关系将建立在平等、宽容、合作的伦理关系基础之上。这种共生关系同时又是一种各有所长的竞争性互补关系，一切公共管理主体最终都是为社会服务。所以，在伦理视角中，共生导向将超越以往社会治理模式中的公平或效率等价值，并在目的论意义上对二者加以重塑。另一方面，权力和法律视角下所生成的效率和秩序，能够在公共管理共生精神的感染下被扬弃。尤其是法律视角下形成的契约信任关系，其本身就是形式正义的生成器和催化剂。契约本身就蕴涵着道德性，在共生核心价值观的引导下，这种内涵将更充分地表现在作为公共管理主体的关系之中，成为强大的按照共生精神重塑政府的力量。因此，与前一种社会治理模式转换相呼应，也许可以将这种新社会治理模式的生成称为“从契约到共生”的运动。

综上所述，在民间组织与政府的关系建构上存在着截然不同的三种视角：权力视角、法律视角和共生视角。不同视角的转换，回应着人类社会治理环境的变迁。权力视角代表的是统治行政模式，其向法律视角的过渡，反映了农业社会治理模式的式微和工业社会管理行政模式的兴起，而当前管理行政模式的重重弊端和公共管理时代的到来，又向我们揭示了在管理行政模式母体中蕴育的服务行政模式的端倪。这种新型的社会治理模式，在本质上是平等基础上的社会服务和共生体系。

二、公共供给角色的关系

公共物品的供给链条中政府既能作为一个生产者，也可以作为一个安排者。民间组织也同样可以承担起公共物品的提供者和生产者的角色。同为提供公共物品和服务，这两种公共性组织之间存在着合作、冲突、分立的关系。

1.合作

关于民间组织与政府合作的理论阐述，在宏观结构层次上主要是法团主义。在法团主义制度下，拥有强制性或半强制性成员资格的非竞争利益集团的数量是有限的。法团主义是一种民间组织与政府合作的宏观制度安排，它强调组织通过制度化的渠道与政府进行沟通和表达利益。在微观的操作层次，新公共管理用“公私部门的战略伙伴关系”来概括政府部门与民间组织、企业之间的合作关系。民间组织与政府在面向社会提供公共物品和公共服务上，有各自的优势和不足。

两种组织各自的特点和能力构成了二者开展合作的前提。二者合作的途径主要有两类：互存性合作和分工性合作。所谓“互存性合作”，就是政府和民间组织在一些共同的领域，面向共同的对象，开展能相互补充、相互竞争的公共服务。比如政府和民间组织都提供社会救助、医疗、教育等公共物品，在这些领域，政府和民间组织的作用具有相似性，它们是相互补充的。比如政府主要提供宏观的政策制定和公共服务，民间组织主要提供微观的面向社区或面向群体或面向个人的公共服务；这二者也有可能是相互竞争的。所谓“分工性合作”，指的是民间组织与政府在有些公共产品和服务的提供中需要相互分工，在公共物品的不同环节上有不同的组织发挥作用，组织间通过分工与合作，联合为社会提供公共物品和服务。比如政府和某民间组织签订合同，让其为社区提供社会服务时，政府就是安排者，民间组织就是生产者，社区成员就是消费者。

现代社会的发展日益表明，民间组织与政府合作显得越来越重要。“人们将付出更多的努力积聚中介组织、家庭、个体志愿者和社区的力量，政府在其中不时扮演促进者的角色，从而结成伙伴关系，共同促进更高水平的社会福利”。①萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，中国人民大学出版社2002年版，第349页。

2.冲突

尽管两种组织都提供公共物品和服务，但政府的公共目标非常多元，各种公共目标之间难免相互冲突，民间组织的公共目标则显得单一集中，这样，民间组织所追求的某单一目标与政府众多的目标序列之间就可能存在冲突。例如，教育类民间组织认为当前最重要的是教育问题，但政府认为其公共目标除了教育，还有社会公平、国防、外交、经济效率、公共设施等众多方面，政府不可能完全按照民间组织的要求来制定政策和提供拨款。这便导致民间组织与政府之间基于不同的公共目标的紧张关系，在有些领域可能引发冲突。面向公共利益的冲突的另一个方面是当政府或民间组织某一方出现违反公共利益的行为时，另一方表现出对立的立场和行为。很多发达国家有监督政府行为、反对政府腐败的民间组织，比如在韩国，有监督国家政策制定者的各种组织，还有反腐败专项民间组织、反腐败相关民间组织、国际民间组织支部、大学研究所等。当政府官员或政府政策出现违反公共利益的行为时，这些民间组织就通过游行、发表评论、媒体宣传等方式表示对政府的抗议。

第二种冲突是面向集团利益的冲突，就是民间组织的局部利益与政府的更广泛的公共利益之间的冲突。“现代政治史中的真正冲突并不如人们所常说的存在于个人与国家中间，而是存在于国家与社会组织集团之间”。②Robert Nisbet，Comuunity and Power，NewYork：Oxford University Press，1962.民间组织是公民间志愿的联合，这种联合可能是基于信仰和价值观，也可能基于共同关心的利益，在我国的社团概念中，前者就是公益性社团，后者就是互益性社团，互益性社团主要维护社团成员的利益，这是一种狭隘的公共利益。因此，这种团体利益与政府的公共利益之间必然存在冲突。

3.分立

民间组织与政府之间还有一种可能：既不合作，也不冲突，二者之间在很大程度上可以说是相互独立的。世界存在众多的自主组织，其中就有民间组织，这些组织成立以后，自己制定规则，并要求大家共同遵守，以维护共同的公共利益。比如，奥斯特罗姆通过对全球公共池塘资源解决之道的考察，认为社会的自组织是解决公共池塘资源的最好途径，公共池塘资源的相关者通过成立诸如协会等民间组织，相互之间制定规则，并要求大家遵守，从而维护公共池塘资源的可持续利用。①［美］埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道》，余逊达等译，上海三联书店2000年版，第73页。在相对意义上，现代很多民间组织与政府之间是相对分立的，这是两种不同的组织，在各自的领域开展活动。

民间组织与政府都提供公共物品和服务，但是这两种组织在提供这些物品和服务时遵循的是相异的作用机制，无论在能力、资源和灵活性上，两者都有很大的区别。民间组织与政府在提供公共物品和服务时存在着复杂的相互关系，合作、冲突、分立三个方面大致概括二者关系。但是很明显，这种概括不可能穷尽所有可能，在实践中，二者的相互关系将更为复杂。

三、强弱关联状况

1.政府控制：社会秩序获得的必要方式

对于国家的存在与发展而言，社会秩序的重要意义是无需证明的真命题。但是，社会秩序的获取来源却有着不同的方式。其中，政府通过其所垄断的绝大多数社会资源来实现对社会的全面而严密的控制，是获得社会秩序的一种方式。这种方式无论在历史上还是在现实中，都一直被掌握政权者视作最为有效的方式。诸多学者把这种方式称为“强国家弱社会”的结构形态。实际上，这种社会秩序的供给方式在对社会秩序的暂时性强化过程中给整个国家带来了无尽的消极影响。具体地说，它抑制了社会发展活力，造成了社会发展和社会秩序二者不可兼得的局面，而这种局面的进一步发展就是社会的全面失序和动荡。换而言之，这种方式是以政府对所有社会力量的排除为特征的。

随着我国改革进程的不断深入，国家权力已经和正在从经济、社会领域有序地退出。通过经济体制的改革，政府的经济职能已经和继续剥离给企业来承载，在社会改革的进程中，政府的社会职能也不可避免地需要逐渐剥离给民间组织来分担。

2.民间组织克服国家干预失灵的具体作用

（一）保障国家干预权的合法性

亚里士多德曾说，“一种政体如果要达到长治久安的目的，必须使全邦各部分的人民都能够参加并且怀抱着让它存在和延续的意愿”。②亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1998年版，第188页。李普塞特指出：“合法性是政治系统使人们产生和坚持现有政治制度是社会的最适宜之制度的能力”。③李普塞特：《政治人——政治的社会基础》，张绍宗译，上海人民出版社1997年版，第55页。以上观点，无不是从公共权力内部的权力主体与客体的内在关系上来理解公共权力的合法性。从最终意义上说，公共权力的实现主要不在于权力主体，而在于权力客体自愿服从与否，因为公共权力的合法性是指权力客体所认可的权力主体占有及运用权力的正当性。哈贝马斯认为：“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值——这个定义强调了合法性乃是某种可争论的有效性要求，统治秩序的稳定性也依赖于自身在事实上被承认。”④哈贝马斯：《交往与社会进化》，张博树译，重庆出版社1989年版，第184页。

合法性意味着社会公众对政权自愿的认同和服从。这是任何政府的欲求，因为“即使是最强者也决不会强得足以永远做主人，除非他把自己的强力转化为权利，把服从转化为义务”。而“强力并不构成权利”，“人们只是对合法的权力才有服从的义务”。⑤卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆1980年版，第12-14页。具有合法性基础的政府干预是人们认可和支持的政府干预，任何政府的有效干预都离不开合法性的支持。如果合法性发生问题，那就势必出现政府干预失灵。

民间组织作为治理的重要参与要素，超越了政府——市场二分对立思维模式，“以治理机制对付市场和（或）国家协调的失败”，①鲍勃·杰索普：《治理的兴起及其失败的风险——以经济发展为例的论述》，《国际社会科学（中文版）》1999年2月号。力图通过治理达成社会资源的最佳配置，以创造相对较好的经济绩效。政府之外，民间组织由于其非营利性、公益性、组织性和自愿性等特征在社会组织中脱颖而出，成为政府理想的合作伙伴和首选的承接者，同样可以提供公共产品，甚至其供给效能更佳，使公共利益最大化的社会管理过程就是善治。②俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版。因此，有民间组织参与的治理是对政府干预低效的回应，它契合了公众对公共事务管理高效能的诉求。

民间组织参与治理，是对民主政治中的委托——代理关系的肯定，是委托——代理关系经常化的要求，是对政府垄断公共产品供给的合法性的怀疑，体现了一种“还社会于民”的追求方向。民间组织参与治理体现了追求效能的形式合理性的要求，亦体现了追求民主生活方式的实质合理性的要求，二者较为和谐地共存于治理之中。多中心、分散化、委托——代理行为经常化、公私合作等民主化要求在治理的视域中成为追求公共产品供给的高效能的手段和工具，形式合理性的效能付诸实质合理性的民主，形式的合理性催生实质的合理性。这样，民间组织参与治理就同时满足了公共权力的合法性的两大核心要求：效能与民主。因而，民间组织参与的治理模式下公共权力合法性基础便得以奠立，实现善治的公共权力便可以获得高度的合法性认同。

（二）弥补政府公共物品供给失灵

奥斯特罗姆通过对警察服务和池塘资源等公共资源的研究表明，表面上看来杂乱无序的公共服务领域实际上是有章可循的，这就是说公共物品不是完全相同的，不同种类的公共物品不仅可以而且完全应该通过不同的方式提供。③［美］埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道》，余逊达等译，上海三联书店2000年版。

民间组织不以营利为目的，资金提供者提供资金创建民间组织或扩大其运营规模，并不期望取得投资报酬，甚至不期望收回投资，即民间组织总体上不是以微观的经济效益而是以宏观的社会效益为目的。民间组织这一特征决定了民间组织在公共物品领域不仅能够对政府起补充作用，而且在一定程度上对有效克服公共物品领域政府失灵问题具有独特的优势。

民间组织不是以企业的利润最大化为目标，而是以某种特定使命为导向，这种使命是非营利性的，代表了具有很强公益色彩的理念，从而使民间组织成为使命感最强的组织。民间组织作为公民志愿参与的自治性组织，它们不同于政府运作的等级制权力原则，而是多样的、灵活的、平等的、参与式的组织结构，因而在提供某些公共物品时比政府更具低成本、高效率的优势。民间组织的运行机制能够把市场机制和社会自治组织力量有效地结合起来。公共物品领域的市场、政府双重失灵的解决之道，应是将市场机制、政府作用二者的有效性有机地结合起来，而民间组织可用多样化的方式做到这一点。

（三）降低国家干预成本

国家干预存在着干预成本，这种成本是市场被干预后获得效率的资源代价。在国家干预进程中，当干预成本大于干预收益时，干预是不经济的，与市场经济追求效率的原则相悖，故是不必要的。政府干预成本的重要构成部分是维持其庞大的机构和人员增长的成本。政府要承担对市场经济活动的干预职能，包括组织公共产品的供给，维持社会经济秩序等，自然需要履行这一职能的相应机构和人员。

民间组织作为政府权力职能转移的主要承接载体，有利于政府职能转变和精简机构的顺利实现。随着政府对微观经济和社会事务管理的放开，使得政府不必再设置许多微观经济管理部门，而是集中力量管好宏观，实现政府规模适中，人数适中，干预经济与社会事务的范围适中，干预经济方式适度的行政管理方式的变革，促进精简政府的形成。

（四）提高国家干预效率

政府某些干预行为的效率较低。与市场机制不同，政府干预首先具有不以直接营利为目标的公共性。政府为弥补市场失灵而直接干预的领域往往是那些投资大、收益慢且少的公共产品，主要是依靠财政支出维持其生产和经营，很难计较其成本，因此缺乏降低成本提高效益的直接利益驱动。其次，政府干预还具有垄断性。政府所处的“某些迫切需要的公共产品（例如国防、警察、消防、公路）的垄断供给者的地位”①缪勒：《公共选择理论》，杨春学等译，商务印书馆1992年版，第146页。决定着只有政府才拥有从外部对市场的整体运行进行干预或调控的职能和权力，这种没有竞争的垄断极易使政府丧失对效率、效益的追求。最后，政府干预还需要具有高度的协调性。政府实施调控的组织体系是由政府众多机构或部门构成的，这些机构部门间的职权划分、协调配合、部门观点，都影响着调控体系的运转效率。

独立自主的民间组织是国家和社会成员之间进行信息、能量交流的有效渠道，是国家与社会交互作用的中介。民间组织利用各种方法进行社会动员、利益整合、利益表达、凝聚社会共识等活动，形成包含利益要求、思想观念、价值取向的公共舆论。这些有组织、有目的的活动所表达的信息是政治决策的重要参考依据；这些组织在政策执行过程中所表达的信息则是政府政策执行过程的反馈信息，民间组织的这些功能为政府合理决策、为政策执行中的自我纠偏提供了有益的保障。

（五）降低国家非公正性干预的可能

政府干预的公正性并非必然。政府干预的前提条件之一是它应该作为社会公共利益的代表对市场运行进行公正无私的调控，公共选择学派把政府官员视作亚当·斯密所说的“经济人”这一假设，固然可能有失偏颇之处，但现实中的政府的确不总是那么高尚，政府机构谋求内部私利而非公共利益的所谓“内在效应”现象并非罕见，政府官员的腐败行为更时有发生。政府部门这种追求私利的“内在效应”必然极大地影响政府干预下的资源配置的优化，如同外在效应成为市场失灵的原因一样，“内在效应”则是政府干预失灵的重要根源。

民间组织作为公民社会的中坚力量，使公民社会成为较为有序化的稳定性的社会。在公民社会里，由私有产权制度所衍生的利益自主的社会个体在面临国家政治权力的威胁时，会自发组织各种政治的、经济的、职业的等之类的社会团体来抵御这种威胁，保护个体或团体自身的利益，从而维护社会的稳定，免除政治上、经济上的动荡。这种功能无疑有助于社会的有序化，而民主政治的前提之一是稳定性的有序化社会。通过增加透明性、社会公开度，发挥社会监督作用，有利于制约腐败的产生，增进公共利益。

四、共生策略选择

1.民间组织与政府共生发展的制度参考

民间组织与政府建立的共生关系既不能是一种依附关系，也不能各行其是，而应该是在优势互补的基础上相互尊重、相互支持的关系。民间组织与政府的合作开展，应通过一些具体的、短期的合作项目运作，逐步探索建立长期的、稳定的分工负责制度，为共生提供制度的保障。在这方面，世界上很多国家政府近年来都与其民间组织制定了建立合作伙伴的契约关系，可供我们参考借鉴。

在英国中央政府的率先带领下，英国各级地方政府先后与当地民间公益组织也陆续签署了合作协议，用以指导英国中央政府各部门及各级地方政府，在制定和实施公共政策过程中，与民间公益组织之间确立的合作伙伴关系。协议提供了指导各级政府与民间公益组织关系的框架，肯定了民间公益组织作为第三部门对社会不可替代的作用，强调了政府与民间公益组织在制定公共政策和提供公共服务方面的互补性，明确政府有责任在国民生活的各个领域促进民间公益组织的发展。

由于我国特殊的国情，在学习了解国外成功经验的同时，还必须进行具体的实践和制度创新，才能走出一条适合我国具体国情的共生道路。

在政府方面，首先，应树立平等合作的观念，明确民间组织与政府在共同治理社会过程中应是一种平等的合作互补关系，进一步完善民间组织管理的法律法规体系，减少直接行政干预，明确民间组织与政府的职责权限和民间组织的自治性、自主性，强化民间组织的自律和社会监督机制。其次，政府应鼓励全社会关注民间组织，扶持民间组织的健康发展，帮助民间组织加强能力建设，为其生存发展创造良好的环境条件，为其活动提供更为广泛的空间。总之，政府部门应该在体制改革上进行创新，以适应于日益发展变化的政治、经济和社会环境。

在民间组织方面，总体上我国民间组织的自主性、独立性和自愿性程度还不很高，还存在着许多问题，一时还难以承接大量政府转移的公共服务职能。要促进民间组织与政府的合作，最终还取决于民间组织自身的能力建设，包括组织管理的能力、按照专业化标准运作的能力、能够胜任高质量项目的能力、协调与扩展的能力、发展与创新的能力和应对突发事件的能力等。与此同时，民间组织与政府的合作也应该有重点的选择、扶持和引导。

2.民间组织与政府共生发展的行动策略

根据排他性和竞争程度的不同，可以确定公共物品提供过程中不同的制度安排。结合上述分析，民间组织与政府提供公共物品的共生行动策略有以下几种：

（1）合同承包。即政府和民间组织签订关于物品和服务的合同。在这一安排中，政府确定某种公共服务项目的数量和质量标准，通过竞争性招标的形式对外承包给民间组织。中标者按照与政府签订的协议向公众提供公共物品，政府则通过财政拨款的方式，购买这种服务，同时对服务的质量进行监督和考核。这里，政府是公共物品的安排者，民间组织是直接生产者。如美国卫生与人类服务部与蓝十字——蓝盾组织签订合同，由该组织承担数百万老人的医疗保健服务。①奥斯本等：《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》，上海编译组译，上海译文出版社1996年版，第43-48页。

（2）特许经营。政府不使用公共财政购买服务，而是把办公设施、建筑物、土地等租赁给民间组织，从事政府限定的活动内容。类似于合同外包，在特许经营方式下，政府成为安排者，民间组织成为生产者。授予经营特许权，是放松对市场的限制，扩大准入领域的有效途径。

（3）补助。即政府给予民间组织补贴，其形式可能是补助津贴、优惠贷款、减免税收等。补助降低了特定物品对于符合资格的消费者的价格，他们可以向市场上那些接受补贴的生产者购买更多如无补助他们将无力购买的物品。在补助安排下，生产者是民间组织，政府和消费者是共同的安排者，政府和消费者都向生产者支付费用。

（4）凭单。凭单制度就是政府部门向有法定资格消费某种服务的个体发放优惠券，相关民间组织依靠竞争，来获取消费个体手中持有的凭单，然后政府以货币兑换各民间组织接收的优惠券。于是，消费者个人的选择引发具体的服务供给之间展开竞争，依靠竞争来降低供给成本，提高服务质量。采取凭单制度的目的是，削弱职业性利益集团（医院医生、养老院、社会服务机构、职业培训者、律师）对政府公共服务决策的控制，对消费者的控制，从而使政府提供的资金流向最需要帮助的群体，而不是提供服务的组织。

（5）自由市场。市场制度是服务安排的最普遍形式，它被用以提供最普通的个人物品与可收费物品，由消费者安排服务和选择生产者，生产者是民间组织。政府旨在使这个交易市场制度化、规范化、科学化，以维护各方正当权益。作为服务安排的最普遍形式，自由市场被广泛用于提供食品、衣物、水、电力、住房等基本的必需物品和服务。

（6）志愿服务。通过志愿劳动，像慈善组织这样的民间组织提供了很多人们需要的服务。其他志愿团体也提供许多社区服务，如邻里协作组织提供的治安巡逻、志愿消防队提供的火灾防护、社会工作者协会给予社区服刑人员提供的心理矫正和帮困解难、“自然之友”等环保组织对原始森林和长江源的保护等。在志愿服务这种安排中，民间组织扮演了服务安排者的角色，它们可以运用其雇员直接生产服务，也可以通过雇用和付费给其他组织去做。

理论和实践表明，在不完善的现实政府、不完善的现实市场和现实社会之间，应建立一种有效的选择和相互协调机制，根据资源优化配置的经济合理性原则和交易成本最小化原则，努力寻求政府、市场和民间组织在公共物品供给领域的均衡点，建立公共物品供给的共生体制，以更有效地提供公共物品，实现公共利益。

（责任编辑：肖舟）

“Return Society to People”：The Construction of Symbiotic Relationship between Non-government Organizations and Government Organizations

LI Qiong
（School of Social and Public Administration，East China University of Science and Technology，Shanghai 200237，China）

Non-government organizations are the main carrier of“return society to the people”and the only way is developing non-government organizations.And then，the key to realize“return society to the people”is the construction of symbiotic relationship between non-government organizations and government organizations.At the same time，government organizations and non-government organizations only on the basis of recognition of their status and role，by formulating relevant strategy and establish a symbiosis mechanism，to ensure that the symbiotic relationship between maintenance and development.

non-governmental organization；governmental organization；symbiotic relationship

国家社科基金项目“城镇化进程中征地冲突及其调处机制研究”；中国博士后科学基金资助课题“社会团体的秩序化功能研究”。

李琼（1978-），女，湖南湘潭人，博士后，华东理工大学社会与公共管理学院教授，硕士生导师，研究方向为社会管理。

C23

A

1008-7672（2016）05-0104-09