王芳

城镇化背景下失地农民社会保障问题研究

王芳

该文提出：城镇化的快速推进对土地集约化、规模化程度有了更高的要求，大量农业用地转变为非农用地使得失地农民的数量进一步增加。失地农民的可持续性生计与社会保障问题亟待解决。不同于普通农民的社会保障制度，失地农民在失去土地后缺乏可持续性生计，意味着生计方式的断裂，所享有的社会保障水平在一定程度上决定了其生活水准与生存方式。保障失地农民的权益、构建失地农民可持续性生计策略以及完善失地农民社会保障制度，是顺利推进城镇化建设以及构建社会主义和谐社会的关键。

城镇化 失地农民 社会保障

伴随着我国工业化、城镇化推进过程中对土地规模化与集约化需求，大量农村以及城市郊区土地被征用，失地农民问题日益凸显。然而，我国现行的土地征用制度不完善，相应的政策法规也不健全，加之在征地过程中的违规操作，失地农民权益受损时常发生，由此引发的征地冲突、拆迁矛盾等问题大有愈演愈烈之势。没有妥善处理拆迁过程中的经济补偿，征地中经常损害农民利益、经济补偿过低、安置不合理，农民的长远生活难以得到保障，如果没有政策干预则极有可能沦为弱势群体，被社会所边缘化。因此，社会保障制度建设本身对失地农民来说具有极其重要的意义。

一、失地农民研究回顾与问题提出

失地农民社会保障以及可持续生计再造问题在西方国家工业化、城镇化进程中被置于极为关注的位置。Brugiavini（2002）认为，失地农民的土地补偿金必须能够满足农民的生存需求，不能简单的以最低价或零补偿等方式，必须考虑到农民失去土地之后无其他谋生手段的基本现实，同时要考虑多样的补偿机制，避免农民补偿金用完后的无业游民的状态。土地征用相关的补偿机制不合理可能导致大量冲突，许多国家的土地暴力冲突严重影响了农村社会的稳定与农业经济的发展，进而影响了一国的经济社会的秩序。因而，对失地农民的社会保障制度必须要保障农民的公平公正获得权利和利益，同时要考虑政府的稳定因素，将农民的失地后状态纳入监控体系，保证一国的经济秩序稳定（Berry，2006）。Butler（2008）认为，政府在失地农民的权益保护中必须扮演重要的角色，要明确政府的定位，让政府在失地农民的权益转换过程中担当监督保护者的角色，利用自己的管制权利，最大限度地保护失地农民的利益，同时构建可持续发展的失地农民社会保障机制，让农民在失地过程中能将后期社会保障纳入考虑范畴，与政府一道构建保障措施。

国内学者对失地农民社会保障制度也进行了探讨，柯楠认为，（2012）目前中国失地农民不存在系统的社会保障，农民权益难以得到有效保障，农村传统的“土地保障”已经不复存在，为保障失地农民的生存权与发展权，必须建立完整的失地农民社会保障体制。完整的失地农民社会保障应是包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险等在内的“一揽子”保障体系①柯楠：《城市化进程中保障失地农民社会权的对策》，《经济纵横》2012年第2期。。与此相反的另一种观点则认为，我国现在处于城镇化的关键期，国家的财力有限，难以建立起失地农民社会保障，随着以后国家财力的发展，可以再逐步建立；同时，国家在征地过程中，已经对农民给予补偿，农民可以自力更生，通过补偿金从事非农活动，以自身努力获得社会保障②杨来胜：《农村社会养老保险制度建设可行性分析与前瞻性思考》，《人口与经济》1999年第3期。（杨来胜，1999）。也有学者（鲍海君、吴次芳，2002）认为，失地农民社会保障是整个社会保障不可分割的一部分，是维

护社会公平正义的重要手段之一，但长期以来一直处于社会保障的边缘，并在很长一段时间内被认为是合理的。在社会保障基金筹集方面，社会保障基金的筹集应该是多渠道、广维度，需要社会各界的支持，保证资金的数量与质量，使得基金能够持续、健康运行。刘家强等（2007）提出社会保障制度资金的筹集应坚持多方出资的原则，政府、集体和个人作为共同出资方，并改变一次性安置补偿的方法，这一原则已得到学者的认同①刘家强、罗蓉、石建昌：《可持续生计视野下的失地农民社会保障制度研究——基于成都市的调查与思考》，《人口研究》2007年第4期。。失地农民社会保障基金的主要来源是土地增值收益和补偿安置费，还有基金运营的收入和捐赠等（钟水映、李魁，2009）②钟水映、李魁：《失地农民社会保障安置：制度、模式与方向》，《中州学刊》2009年第1期。。社会保障金应来自五方面：一是政府的财政拨款，二是政府出让部分土地转让收益，三是土地划拨过程中的资金按比提取，四是土地增值的提成，五是社会捐助、以及国有资产出让等（张长福、张烁，2008）③张长福、张烁：《论统筹城乡背景下农民社会保障管理制度的构建与完善——基于宪政视角》，《重庆大学学报·哲学社会科学版》2014年第5期。。根据上述研究可见，国内学者关于失地农民问题的研究还存在一些不足之处，比如缺乏对失地问题的辩证分析，而对失地农民社会保障问题的讨论主要集中在医疗保险上、新旧医保的对比等，缺乏系统性的思考。

二、城镇化发展过程中农民社会保障制度的演进

中共十一届三中全会以后，随着党和国家政府的工作重心逐渐转到经济建设上来，城市经济体制改革也在逐步展开，在稳定政策环境下，国民经济发展相对迅速，虽然没能摆脱计划经济的桎梏，但是经济活力还是一定程度得到释放，乡镇企业如雨后春笋般涌现，成为经济发展的重要动力，农民就业数量增加，城镇化迎来新的契机。加上该时期城镇建制的标准降低、农民进镇条件的放宽，城镇化水平逐渐提高，从1985年的23．7%上升到1992年的27．6%。在这一时期城镇化的进程中，失地农民并未成为严重社会问题。1982年的《国家征用土地条例》明确土地补偿费用包括土地补偿金、安置费、青苗费等，安置补偿费以人口为标准，改变以往以土地为标准的原则，这是一大进步，在很大程度上缓解了家庭养老的负担。该条例还明确由国家来进行失地农民的计划招工，部分农村居民在失去土地以后可以享受“农转非”的待遇，享有城市的就业机会，城市医疗等社会保障也惠及失地农民，这与农民的家庭保障和集体互助的社会保障制度存在根本性的差异，“农转非”的积极性较大。随着经济与城镇化的发展，乡镇企业也迅速发展起来，乡镇企业吸引了大量的剩余农村劳动力，失地农民得以内部消化，没有演变为一个社会问题。

进入新世纪以后，我国在积极探索一条符合我国国情，具有中国特色的城镇化道路，大中小城市与小城镇协调发展。2000年，我国的城镇化水平为36．2%，2007年达到44．9%。特别是2008年以后，城镇化率获得超速发展，2012年我国的城镇化率为52．6%，预计2030年左右，我国的城镇化率将为70%，与国外发达国家的水平一样，到时中国将新增共3．1亿城市人口，城镇人口将达到10亿。但是，我国高速发展的城镇化带来的却是农村失地群体的激增，这一时期新增的失地农民在4000－5000万左右。经济的高速发展，城镇化的迅速提高，带来的却是失地农民的激增，这个问题值得深思。经济发展本身应为全体公民带来福利，而我国的发展却牺牲了弱势群体的利益，并将弱势群体进一步推向弱势的深渊，无地可依，无保障可依，成为社会的边缘群体。乡镇企业在经济中逐渐处于弱势地位，许多企业破产倒闭，消化农村剩余劳动力的能力逐步降低，农村出现大量的剩余劳动力，特别是在失去土地之后，农民获取工作的难度增加。农民在就业上没有相应的补贴或补助，使得剩余劳动力的问题日益严重。农民在失去土地后，身份仍然是农民，但是却缺乏土地。针对农村的社会保障制度在该期逐步起步，比如2003年的新型农村合作医疗，2009年的农村养老保险。失地农民享受的是农村的基本社会保障制度，但是却失去土地，难以获得基于土地的较稳定收入。失地农民仍然是农民，享有农民的基本社会保障，缺乏失业保险或者就业补贴，对农民长期发展是不利的。农村社会保障制度处于起步阶段，水平低，保障低，农民的人力资本积累有限，这是以后的改革中需要特别关注的。

我国近60年城镇化发展积累了很多的经验和教训。纵观60年的历史，我国失地农民的安置补偿由过

去的货币补偿、实物补偿和就业补偿改为现在单一的货币补贴，标准虽有提高①夏建伟：《城市化进程与农民失地》，《山东社会科学》2004年第4期。，但农民利益却仍在不断受损。另外，城镇化的发展必须与经济发展相协调，过慢会使得投资有限、消费受限，阻碍经济的发展；而发展过快就会带来泡沫，基础设施建设跟不上城市发展，产业发展无法提供支撑，缺乏经济基础的城镇化是难以为继的。经济发展为城镇化发展提供不竭的动力。我国现阶段的城镇化发展过于追求速度，忽视质量，会出现诸如“鄂尔多斯鬼城”等现象，城镇建设是好事，但是缺乏人才、技术等相应配套的资源，就会引发社会问题。户籍制度的不放松，会使得农民仍然是农民，游离于城市发展之外，城镇化是难以持续下去的。城镇化在带来失地农民的同时，一方面应通过户籍制度解决户口问题，另一方面应通过经济发展自身消化剩余劳动力。城镇化中出现失地农民现象是自然、正常的，但是如处理不好，就是不自然、不正常的，并引发新的社会问题，对社会稳定、经济发展产生不利影响。

三、城镇化进程中我国失地农民的社会保障现状

失地农民的社会保障状况可以从三个方面衡量：社会问题得到控制程度、需求得到满足程度和增进改善机会的程度②秦庆：《社会发展途径下失地农民的社会保障问题探讨》，《云南农业大学学报》2012年第6期。。如果有关幸福的一切都是福利，则疾病、失业、痛苦、贫困等都是一种福利缺失的非正常状态。城镇化的目的本应使大多人的生活状况得到改善，福利水平提高，但是失地农民却很少在城镇化中获益，福利状况匮乏，关系自身利益的诸多问题缺乏参与，收入甚至低于征地前水平，无法获得基础性的服务，这都是城镇化中失地农民面临的问题。

1.失地农民参与权缺失

有效的民主参与和监督，能保证农民在征地过程维护自身的利益，这是失地农民应有的权利，体现了失地农民的一种社会保障状态。然而，在征地过程中，农民经常是处于被代表的状况，缺乏参与与监督，农民就处于福利缺失状态。在私有制度下拥有财产就拥有其所有的权利。而在我国，法律规定农村土地为集体所有。农民长期拥有土地使用权，但是拥有的仅仅是经营权，土地的流转、占有和处置都受到严格限制，农民虽可以从经营权上获益，但是未来收益实际是不确定的③周其仁著：《产权与制度变迁》，北京大学出版社2009年版，第112页。。农村土地主体的缺失，村干部往往利用职务之便，与土地开发商勾结，在国家征用的口号下，损害农民利益，大肆谋取个人私利，失地农民问题就会更加严重。加之我国的农村土地管理不规范，农民凭使用权很难捍卫自己的权利，难有话语权，土地收益的大部分不为农民所有。土地流转往往是在违背农民意愿的情况下进行的，并且流转行为本身具有很大随意性，以公共利益之名征收土地，在流转中，手续不规范，使得农民在利益受损后缺乏证据来维护自身的合法权益。因此，农民需要从非参与阶段过渡到市民阶段，积极参与监督土地征用的各个阶段，限制政府公权的滥用，维护自身利益。

2.就业困境与发展机会受限

土地作为农民最基本的生产资料，构成农民收入的主要来源。在失去土地之后，农民生活就会受到影响。即使他们能转到其他行业或职业，他们从事第二、三产业不稳定，收入也具有不稳定性，甚至还有可能下降，影响生活水平。2010年，国家统计局曾对2942户失地农民家庭进行调查，结果显示只有2．7%获得就业安置，20%的农民没有工作，处于失业、待业状态④毛峰：《政府该为失地农民做什么——对2492户失地农民的调查》，《调研世界》2010年第12期。。让失地农民获得一份稳定的工作，并满足其基本生活需求，是社会保障制度的基本要求，也是失地农民的权利。农民在失去土地之前，农民依靠土地获得相对稳定的收入。征地之后，失去了土地提供的可持续生计和各项就业保障。同时，农民智力、技能和文化多方面的限制，制约失地农民获取新的稳定工作，就业能力差，限制个人的发展。失地农民社会资本、文化资本的缺失，使失地农民处于相对被剥夺的境地，限制该群体参与市场竞争和利用社会资源的能力，影响农民的人力资本积累和长期发展，失地农民常处于一种能力贫困状况。劳动力市场的二元分割限制和排斥失地农民，以及政府未能提供就业培训等，加剧了失地农民的就业困境和限制其发展机会。农民参与权的缺失直接导致农民在征地补偿时获得的补贴有限，难以弥补后期的生活开支。就业困境和发展机会受限则直接决定了失地农民的收入水平，进而影响生活水平。浙江省农调队

2012年的调查表明，农民的人均年纯收入在征地之前是13906元，失地之后的收入降为9327元，降幅高达18．4%。其中，土地被完全征用的农民收入水平下降尤为严重，降幅达到21．9%。江苏进行的调查，收入下降的占全体失地农民的比重为33%。

3.基础性公共服务欠缺

基础性公共服务是公共物品，提供者应该是政府。在失地农民地区，基础设施建设长期无法完善，底子薄、发展慢，与城市化进程是完全脱节的，失地农民被排除在城镇化带来的红利之外，表现为教育投入不足、失业率较高、医疗水平低、住房不安全等，进一步恶化了失地农民的生存状况。基础性服务是社会公共政策的一部分，它的缺失减少了农民利用基础服务提高个人素质、提升自身能力、充分发展自我的机会，间接剥夺失地农民发展的权利，与社会公平正义原则是相违背的。经济发展是社会国民共同努力的结果，宗旨在于提高国民福利，经济发展成果应该全面共享，这才不违背城市化的初衷。城镇化本该是有利于农民的，在占用农民土地之后，理应以其他更好的保障方式来促进农民的发展，缓解城乡差距扩大的趋势。然而，城镇化进程中的诸多因素却造成了农民利益的受损，没能提高农民的福利水平，相反却大大减少其福利，严重影响失地农民的社会转型、社会生活，使失地农民成为一个社会问题，与人类追求良好福利水平的愿景背道而驰。

四、完善我国失地农民社会保障制度的政策取向

1.以政府为主导构建框架

根据国内外社会保障制度的的经验，完善我国失地农民社会保障制度应由政府主导。福利制度是一种公共产品，具有非竞争性和排他性，如果由私人配给，很容易产生供给不足的情况，因此需要政府的介入。社会保障是政府公共政策的重要内容，政府执行国家权力，设计社会保障制度，调控经济，监督社会保障财务问题。因此，政府应该在社会保障制度中发挥应尽的职能。我国政府处于强势地位，政府拥有的财力相对雄厚，可以集中力量办大事。因此，失地农民社会保障制度需要政府主导。

2.保障失地农民的可持续生计

失地农民问题的解决不能仅仅局限于货币补偿上，更在于就业、子女教育、医疗、养老等完善的配套措施上。土地作为农民最重要的生产资料，可以带来持续稳定的现金流入，满足农民的基本生活要求。土地被征用意味着农民无法继续从事农业生产，也失去了土地所带来的保障。虽然货币补偿在短期内可以解决农村的生活问题，但是无法提升农民的生活和生存技能，从长远的角度来看，仍然可能与社会发展脱节，成为弱势群体。农民失地以后可能会面临新的居住环境、就业环境和生活环境，这无疑会对农民产生很大的冲击，这些冲击无法得到妥善的解决就会造成农民就无法融入新的社会，长此以往，就会被边缘化。所以，农民被征地后，需要建立起包括养老保险、失业保险、医疗保险、就业指导与培训等在内的社会保障制度，使农民能真正转化为市民，享受与市民一样的待遇。享受完善的社会保障后，农民的生活无忧，基本的生存和发展需求得到充分满足，不会因病致贫、返贫，重新陷入贫困陷阱，农民的可持续生计得到进一步的保障①蔡昉著：《中国劳动与社会保障体制改革30年研究》，经济管理出版社2008年版，第57页。。

3.建立失地农民最低生活保障金制度，提高失地农民社会保障水平

最低生活保障金是保障农民的基本要求，其来源主要是土地出让的收益、土地增值的收益、政府财政补贴和社会筹款。从理论上讲，要建立的我国失地农民最低生活保障制度的最低保障金的运营和监管是分开的，政府只有监管权，运营交给大型商业银行或者其它独立的第三方，确保资产的增值保值。政府在监管中应该公开、合理与独立，杜绝政府对保障金运营的行政干预。保障基金主要用于失地农民和生活无保障的农村居民。社会保障制度建设是一个全方位、广角度的工程，各方面应该相互协调，共同发展，不可顾此失彼②鲍海君、吴次芳：《论失地农民社会保障体系建设》，《管理世界》2002年第1期。。在基本保障之后，建立其医疗、养老保险等，能解决农民生存和生活的远虑。政府将部分土地转让收益专户储存，专门机构管理，同时鼓励失地农民购买基本的保险，政府和农民两个主体共同立起保障制度。

4.建立失地农民可持续性生计保障措施

构建政府促进就业，市场调节就业，失地农民自主择业、自主创业的就业保障制度。

解决失地农民的可持续发展问题的根本出路在于解决他们的就业问题，就业是民生之本，必须将失地农民作为一个特殊的社会群体，采取一些特殊的政策，正如解决城镇下岗职工、失业人员一样给予优惠的政策措施，才能保障失地农民的可持续生计。激励企业吸纳失地农民就业。企业是吸纳失地农民就业的主要阵地，政府可利用行政手段和一些优惠政策促使用人单位优先安排和接收失地农民，对这些招录失地农民的用人单位实行收费减免、社保补贴、岗位补贴等优惠政策，为失地农民创造更多的就业条件和就业机会。鼓励、支持失地农民进行自主创业。对具备创业条件的失地农民，可给予各种优惠政策，大力扶持失地农民发挥自身的聪明才干、创业致富，通过提供技术咨询、减免税收、提供小额贷款等各方面的扶持政策，降低自主创业的门槛，提高失地农民自主创业的自主性和积极性。

五、结论及讨论

失地农民问题是我国进入城镇化的快速发展阶段中最突出、也是最亟需解决的问题。伴随着土地的丧失，他们不仅失去了赖以生存和发展的基础，还失去了附着在土地上的一系列权益，他们离开土地后，无法享受与城市居民一样的社会待遇，也不能被纳入城镇的就业、医疗、养老等社会保障体系之中，逐渐成为中国最弱势、最边缘化的群体。在构建失地农民社会保障制度、提高失地农民社会保障水平的前提下，完善失地农民可持续性生计支持策略并在就业、创业等领域加强政策扶持，可以在充分保障失地农民生计的同时降低其失地后的风险系数，为城镇化的快速推进提供制度支持。

［责任编辑：张震］

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王芳，北京交通大学经济管理学院博士生（北京100044）。