我国两轮大规模产能过剩特征的比较与启示※

2016-03-01杜传忠宁朝山

现代经济探讨 2016年11期

关键词：企业

杜传忠宁朝山

杜传忠宁朝山

该文认为：改革开放以来我国工业经济领域出现了两轮大规模产能过剩。这两轮大规模产能过剩均发生于我国经济发展阶段的转换时期，与政府过多干预导致的过度投资高度相关，同时受到国外需求冲击的影响等。但两轮大规模产能过剩现象产生的主导因素、行业分布及其治理过程中所面临的困境又存在较大差异。第一轮产能过剩治理主要是以行政手段开展国有企业改革，削减过剩产能。新一轮产能过剩治理应坚持以市场化手段为主导，更加注重市场机制完善，优化政府干预经济方式，从需求和供给两端同时发力化解过剩产能。

产能过剩产能利用率特征启示

产能过剩是经济周期性波动中市场供求关系的一种特殊表现，是指市场中产品的实际生产能力超过有效需求能力的一种状态。适度的产能过剩有利于形成市场竞争，平滑需求波动，提高经济运行效率，但产能严重过剩将导致资源浪费和非有效配置，必须加以抑制和化解。衡量某一产业产能是否过剩较为一致的指标为产能利用率，并且一般认为产能利用率低于75%时即为严重过剩。从目前我国行业具体数据来看，我国部分行业产能过剩问题较为突出，化解过剩产能的任务十分迫切。从本质来看，化解过剩产能的实质就是盘活过剩产能沉淀的劳动力、资本、土地等生产要素，让生产要素从低效率领域转移到高效率领域，形成新供给、新产业和新的经济发展动能，提高市场有效供给，实现要素优化再配置，提高全要素生产率。1995－1998年我国工业经济领域曾经历过一轮大规模的产能过剩时期，比较分析本轮产能过剩与上一轮大规模产能过剩的异同并借鉴历史上的成功治理经验，对有效化解本轮产能过剩问题具有重要现实意义。

一、改革开放以来我国经济经历了两轮大规模的产能过剩①目前，关于我国产能过剩周期的划分标准并不统一。卢峰（2010）认为我国经历了三次大规模产能过剩，本文采用许召元（2016）划分为两轮大规模产能过剩的观点。2003－2004年和2006年前后，在实行经济追赶、城镇化加速以及加入WTO带来出口快速增长的背景下，我国经济也出现了工业品出厂价格大幅下滑和企业效益水平回落的现象，部分工业领域存在现实的或潜在的产能过剩风险，政府对可能存在产能过剩的领域及时出台了相应的措施，如国办发［2003］103号文《国务院办公厅转发发展改革委等部门关于制止钢铁电解铝水泥行业盲目投资若干意见的通知》、国发［2006］11号文《国务院关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》等，主要采用供地、融资、核准、检查等手段，限制部分行业投资的过快增长。由于这一时期我国经济处于高速增长阶段，产能过剩现象，未与宏观经济周期波动保持一致，具有“非周期性产能过剩”特征。在此期间，我国也没有出现大范围的产能过剩现象。因此，本文并未将其作为一轮大规模产能过剩现象进行详尽分析。

改革开放以来，我国经济以保持近10%的增速创造了举世瞩目的增长奇迹，但在近40年的长期经济增长中，两次金融危机（1997年亚洲金融危机和2008年全球金融危机）导致经济出现了两次幅度较大的周期性波动，而且在两次经济周期调整末期，部分行业均出现了不同程度的产能过剩。

1.1995 －1998年第一轮大规模产能过剩

1978年改革开放政策实施以及相应的银行配套扩产能的信贷投放高企，使国民需求和社会供给能力得以极大释放。1992－1994年固定资产投资增速分别达到了44．4%、61．8%和30．4%，信贷增速超过20%。始于1994年的分税制改革以及我国实行的政府官员政治晋升体制使地方政府具有推进本地投资和经济

增长的强大动力（江飞涛，2012）。由于以上因素，我国经济进入了一个粗放式发展时期，实现了产品供需由短缺型向富裕型的转变，但这一时期低水平重复建设也使经济积累了大量低效产能。同时因体制因素以及银行规避风险追求，国有企业具有明显融资优势，多数信用资源流向国有企业（阳佳余，2012），而国有企业的体制障碍导致去产能进度缓慢。在需求面，因投资过度膨胀导致物价上升倒逼央行在1994年不得不实行“适度从紧”的货币政策，同时叠加金融危机的外部冲击使得需求又大大减少。这一轮产能过剩主要表现为：

（1）企业资产负债率高企，多种行业产能利用严重不足。第三次全国工业普查数据显示，1995年末国有工业企业平均资产负债率为65．8%，远高于工业化国家企业的平均负债率水平，负债超过其资产的国有工业企业占到总数的13．4%；亏损企业亏损额高达639．6亿元，占全部工业亏损额的53．4%，盈亏相抵后实现的利润比上年下降12．3%。部分轻工业企业产品产能利用率不足50%。到1997年末，有40．5%的国有大中型工业企业的资产负债率超过80%，统计的消费品中有近70%处于供过于求状态。1998年国家统计局普查的900多种主要工业产品中，有50%的产品的产能利用率在60%以下，最低的仅有10%（周劲、付保宗，2011）。

（2）产能过剩最为突出的行业为纺织业。受限于当时的技术水平和劳动力素质等因素，大量信贷资源投放于纺织行业，行业产能在短期内快速增长。到1990年，纺织企业数量达到5万家以上；产值规模达到3411亿元，是1978年的4倍。1993年全国棉纺行业多余生产能力达到1000万锭，许多企业处于停产或半停产状态。国务院虽然出台相关政策调整地区和产业结构，但由于纺织业占国民经济比重较大，从业人员多，地方政府出于经济增长和社会稳定的考虑，推动降产能的动力不足。这一轮产能过剩使国有企业大面积亏损，经济体内部出现严重债务问题。

2.2012年至今第二轮大规模产能过剩

为化解过剩产能，自1998年开始以房改为切入点，同时配以积极财政政策和宽松货币政策，开启了我国新的经济增长阶段。直到2008年金融危机前的这一时期，我国经济一直处于高速增长阶段，并未出现大规模产能过剩。但在危机之后，经济下行趋势明显，中央政府实施极度宽松的财政和货币政策，虽带来经济的短期快速增长，但大量产能却在经济中积累。同时我国作为典型的投资主导型国家，为了应对金融危机和促进国内消费所推行的一些产业政策，通过向企业传递信号或改变投资预期收益等方式造成的“羊群效应”和非理性“投资潮涌”现象（林毅夫，2010），以及由地方政府干预使得企业内部成本外部化所引发的企业过度投资，尤其是基础建设领域的扩张，引致了相关产业的产能过剩（王立国、鞠蕾，2012）。而在产能过剩行业的企业退出方面，政府的反向激励效应又使企业陷入“越过剩越投资”的怪圈（程俊杰，2015）。新一轮产能过剩主要表现为：

（1）产能过剩行业范围更广，重点为钢铁、煤炭、水泥等行业。据2014年调查统计，我国24个重要工业行业中的19个行业均出现了不同程度产能过剩，其中钢铁、煤炭、电解铝、化工和水泥等重化工业最为严重。2015年我国粗钢产量为7．795亿吨，实际产能达到11．3亿吨，产能利用率仅为68．98%，比2014年降低了1．71个百分点，利润率降低到0．8%；焦炭总产能为6．6亿吨，实际产量为4．5亿吨，产能利用率为68%；电解铝行业估计总产能为3893万吨，过剩产能达到约865万吨，产能利用率约为78%；平板玻璃产能为10．87亿重量箱，产能利用率仅为68%；水泥熟料产能约为18．1亿吨，产能利用率仅约为67%，比2014年下降5%（任泽平、张庆昌，2016）。

（2）产能过剩行业企业市场集中度偏低，行业竞争激烈。2014年我国煤炭行业CR3为21．3%，CR10为41%；而美国煤炭行业CR4则达到50%以上。2014年我国钢铁行业CR10从2011年的48．6%下降为36．59%，与《钢铁工业“十二五”发展规划》所设定2015年CR10达到60%的政策目标相距甚远。2015年我国10大水泥企业熟料产能仅占全国52%。①《产权改革是去产能核心》，新浪网，http：／／finance．sina．com．cn／zl／china／20160224／073824333152．shtml。

（3）部分新兴产业也呈现出不同程度产能过剩。2010年以来，在国家大力发展战略性新兴产业的导向下，部分新兴产业重复投资、结构趋同现象严重，部分行业呈现出产能过剩迹象，如风电设备制造、多晶硅、光伏电池等。据不完全统计，在全国50多个国家级高新区中，30%以上涉足光伏产业，将其列为主导产业的高新区数量占到20%。另据统计，在全国660个城市中，有近50%的城市产业发展规划中包含有光伏太阳能产业，超过15%的城市建设了光伏基地（苗行，2013）。

二、我国两轮大规模产能过剩现象的特征比较

通过梳理和对比研究两轮大规模产能过剩形成机理及其表现，我国两轮大规模产能过剩虽产生于不同时代背景，但其特征既呈现出某方面的相似性，也有着不同程度的差异。

1.我国两轮大规模产能过剩的相同之处

（1）两轮大规模产能过剩均发生于我国工业发展阶段的转换时期。第一轮大规模产能过剩发生于我国工业化发展阶段的初期向中期转换的阶段。改革开放以前，我国在特殊历史条件下实行以投资为主导，重点发展重型工业的发展战略。在改革开放以后直至20世纪90年代初，我国又实行了优先扶持轻工业、控制重工业的工业化发展战略。但是到20世纪90年代中期，随着居民收入水平提升和投资扩张，重工业发展成为国民经济的主导部门，这标志着我国经济进入到工业化中期阶段。第二轮大规模产能过剩发生于我国工业化发展阶段的中期向中后期转换的阶段。2012年以来，无论从人均GDP、产业结构、就业结构以及城镇化率等经验性指标来看，我国工业化正处在从工业化中期向中后期转变的关键时期。

（2）两轮大规模产能过剩产生原因都与政府干预导致过度投资有关。在我国，财政分权和政绩考核体制弊端引致地方政府盲目追求经济增速，过分依赖投资而导致产能过剩，这一重要原因一直没有明显变化。由于地方官员晋升考核体系、财政预算软约束、土地产权不明确以及环保制度缺陷等，地方政府具备进行过多经济干预的动机和能力，造成地方政府以政策补贴、扭曲要素市场价格等方式引导企业向无效率项目过度投资，从而引发行业性产能过剩（王立国、高越青，2014）。

（3）两轮大规模产能过剩都受到国外需求冲击因素影响。两轮大规模产能过剩均与世界宏观经济环境的变换高度相关。受1997年亚洲金融危机冲击，我国经济连续高速增长态势发生了转变，外部需求萎缩使得国内本已显现的产能过剩矛盾更加突显（许召元，2016）。同样，在2008年国际金融危机后，欧美、日本等发达经济体经济恢复乏力，新兴经济体经济的增长速度也明显变缓，国际市场需求不足，进一步加剧了国内产能过剩矛盾。

（4）两轮大规模产能过剩为长期结构性矛盾与短期周期性矛盾并存，但主要表现为结构性特征。两轮大规模产能过剩虽然都受到经济周期和国外需求冲击的影响，但主要原因是供给侧调整黏性和时滞使得供给不能适应需求变化，产能过剩具有明显的结构性特征。第一轮大规模产能过剩的结构性特征表现为不同行业供给和需求的错配，主要表现为消费品和轻工产品的过剩，重化工产品和高端产品并未出现产能过剩问题，甚至有些产品尚需进口。第二轮大规模产能过剩的结构性特征表现为不同行业和同一行业内部不同层次产品的供给和需求不匹配。近年来，消费主体需求逐渐从住房、汽车等改善型耐用消费品转为更高端的服务业、高端制造业、高新技术产业类产品的消费，重化工业产能与新生市场需求存在长期错配。同时，随着人均收入水平提高和中等收入群体规模扩大，居民需求呈现出品类多样化、个性化的趋势，个性化商品和服务难以得到满足（中国经济发展史编写组，2014）。

（5）两轮大规模产能过剩的过剩产能主要集中在国有企业。第一轮大规模产能过剩时期，当时的所有制结构比例失衡，国有经济和集体经济占有绝对优势，过剩产能也主要集中在国有企业。第二轮大规模产能过剩时期，由于国有企业微观利益机制和约束机制不强，资本市场不完善，银行追求最大利润和规避风险特性，使得大量信贷资源流向国有企业，国有企业过度投资现象较为严重。在产能退出方面，由于体制因素障碍和国企改革路径依赖，国企制度变迁陷入在原有制度框架下修修补补的低效率状态（刘彦、杨德才，2016），导致国有企业去产能进度较为缓慢。

2.两轮大规模产能过剩的不同之处

（1）两轮大规模产能过剩的主导诱因不同。两轮大规模产能过剩虽然都与前期的过度投资和现期需求下降相关，但引起两轮大规模产能过剩的主导因素存在差异。第一轮大规模产能过剩主要是与改革开放政策的制度红利带来经济快速增长所引发的过度投资相关，而第二轮大规模产能过剩主要是与国内经济结构调整所带来的内部需求下降和国际金融危机所导致的外部需求疲弱相关。

（2）两轮大规模产能过剩中的过剩产能分布行业存在较大区别。第一轮大规模产能过剩中的过剩产能主要分布于中下游的纺织、家电等轻工业、消费品行业，中上游的资本密集型行业并不过剩。20世纪90年代初期的市场需求和供给能力决定了我国实施以满足初级消费为导向的轻工业为主的工业战略，轻工产业得到快速发展，重工业比重下降，产品供需状况迅速从短缺型向平衡和富余型转化。第二轮大规模产

能过剩中的过剩产能主要分布于钢铁、煤炭等重化工行业，同时部分轻工业的消费品以及战略性新兴产业也出现了过剩现象。其中钢铁、电解铝、铁合金、焦炭、电石、水泥等传统重工业行业产能过剩最为严重。由于受到较多政策优惠，在国家倡导发展战略性新兴产业的导向下，一些地方盲目吸引新兴产业投资，造成了一些新兴行业的产能过剩，如风电设备制造、多晶硅、光伏电池等。

（3）化解过剩产能所面临的困境存在区别。第一轮大规模产能过剩主要集中在轻工、纺织等下游产业，其劳动密集型和轻资本的特征意味着企业可变成本较高，人员安置任务较重。但是，当时经济整体发展水平相对较低，除过剩行业外，其他行业尚存在较大发展潜力，可以有效吸纳过剩行业的转移人口。同时1997年金融危机主要影响的是亚洲市场的需求，而欧美市场所受影响较小，2001年加入WTO后，我国出口增长迅速，转移了部分过剩产能。第二轮大规模产能过剩主要集中在上游行业，产品价格压力无法再向上游传导，在资金紧缺和沉重债务负担困境下，去产能压力较大，而且资本密集型行业的重资本特征虽然意味着固定成本较大，涉及安置人员数量相对较小，但由于当前其他行业也面临着不同程度的过剩问题，人员安置难度也较大。另外，有效需求不足已成为全球经济的中长期难题，依靠外需消化过剩产能存在较大困难。此外，第一轮大规模产能过剩中的过剩产能主要集中在国有企业，融资来源主要依赖于银行信贷，并且由于其轻资本特征，企业债务负担相对并不严重，适度收缩信贷即可以使得产能逐步实现出清。第二轮大规模产能过剩行业多属于资本密集行业，而且企业融资构成中债券等直接融资方式占比有较大提高，如不能妥善处置，可能为金融市场带来较大信用风险。

三、第一轮大规模产能过剩的治理经验

在第一轮产能过剩治理中，政府主要选择了以行政化手段开展国企改革和去产能，通过优先选择重点行业示范、再全面推进的模式，化解过剩产能。

1.实施积极财政政策和“中性偏紧”货币政策，消化过剩产能，限制新增产能

为扩大需求，从1998－2003年，实施以增发长期建设国债为主的积极的财政政策，消化过剩产能。1998－2003年财政赤字率以每年约0．6%速度上升，地方政府财政赤字占GDP比重提高了2．5%。从货币政策来看，开始由1998年之前的“适度从紧”改为“适当的”货币政策，到1999年则实行“稳健的”货币政策。货币政策的收紧控制了银行信贷的过度扩张，限制了新产能的增加。

2.实施政企分开和减员增效，推进国有企业管理体制改革

为化解过剩产能，1998年开始以行政手段推进国有企业改革，主要表现为实施政企分开和减员增效。在中央层面，先后撤销电力、煤炭、冶金、机械等部门。设立国资委，国资委以出资人的身份管理国有资产。1998年国有企业的数量从1996年的11．38万家下降至6．5万家，减少幅度达到42%。1998－1999年，国有企业就业人数下降约2200万。

3.实施“抓大放小”战略，推动国有企业战略性改制重组

以现代企业制度为指导，对经营效益较好、资产负债率较为合理并且有市场发展前景的企业实行大企业、大集团战略，增强市场竞争力，如组建了中石油、中石化、上海宝钢集团等。放开搞活国有中小企业，通过为中小企业提供信息咨询、技术服务、人才培训等加快中小企业服务体系建设。开展中小企业信用担保体系试点以拓宽中小企业融资渠道，缓解中小企业融资难、贷款难问题。

4.以托管、内退、职业培训等多种方式妥善进行人员安置

建立“再就业服务中心”对国有下岗职工进行托管，资金由财政、企业和社会各自分担1／3，中心负责为职工发放基本生活费、代缴保险费、组织就业培训等。实施内退和买断工龄政策，结合职工工龄、工资水平、工作岗位，由企业一次性支付给员工一定数额货币，解除企业和离岗职工的劳动关系。为确保职工基本生活费和离退休职工养老金及时发放，政府增加财政支出用于人员安置补贴，建立失业保险制度和城镇最低生活保障体系，维护社会稳定。

5.合理化解企业债务，减轻银行、企业财务负担

为减轻银行负担，1999年财政部出资100亿元成立4家金融资产管理公司，接收商业银行不良贷款。为减轻企业财务负担，将金融资产管理公司接收的商业银行不良贷款转为资产管理公司对企业的股权，将商业银行与企业的债权债务关系，转为资产管理公司与企业之间的控股与被控股关系，降低企业债务负担，企业盈利快速回升。

四、新一轮产能过剩治理的思路和对策

为有效化解新一轮过剩产能，既要借鉴上一轮化解过剩产能的成功经验，同时也应结合新一轮产能过剩表现出的新特点以及外部环境的变化，有针对性地采取措施。

1.完善市场机制，优化政府干预经济方式

一方面，深化土地、劳动、资本等要素市场化改革，以产品和要素价格引导资本和劳动在不同部门的优化配置；建立企业产能利用效率、环保、节能等监测体系，建立产能过剩信息预警机制；完善企业退出的工作机制、信贷机制、补偿机制，构建便捷有序的市场退出机制体系。另一方面，改变政绩考核标准，弱化政府过多干预动机；改进纵向财税体制，提高直接税比重，使其与地方事权相匹配。加强供给侧产业政策研究与制定，减弱地方政府主导产业选择意愿和能力，实现产业政策由结构性向功能性转变。

2.加快推进企业兼并重组，提高市场集中度

充分发挥优势企业在技术、市场、管理、商业模式等方面的优势，围绕延伸产业链，推动市场化兼并重组，实现生产要素重新整合；探索建立跨区域兼并重组的利益协调和共享机制，减少因地区经济竞争导致的兼并重组障碍。鼓励银行、保险、证券等主体通过设立股权投资基金、产业投资基金、并购基金等形式参与兼并重组；完善企业兼并重组配套政策体系，以税收抵扣和减免、信贷结构优化等方式，激励和引导兼并重组。

3.深化国有企业改革，完善企业治理模式和经营机制

深化国有企业体制机制改革创新，健全协调运转、有效制衡的法人治理结构，重点强化公司董事会职能，提高决策的科学性、合理性，切实避免盲目决策、盲目投资现象。推进股权多元化改革，以增资扩股、出资新设等方式开展员工持股试点，增加资本金规模。创新企业管理体制，建立对国有企业经营者的激励约束机制，重点改进对企业负责人绩效考核办法，强化国有企业经营投资的责任追究机制。完善市场化选聘经营者制度，更好地发挥企业家的作用。

4.增强企业技术创新能力，消化结构性过剩产能

当前产能过剩具有明显的供需不匹配的结构性矛盾，产品与服务更新滞后于消费需求升级，应加快需求导向的技术创新，实现国内供给对进口的替代，消化部分产能。着重从技术创新环境营造、专利保护和资本市场支持等多层面培育多种形式的创新主体，提升创新主体创新动力。加大经费支持，加快发展中介组织和行业协会，重点开展产业高端共性技术研发，引领产品向高附加值端迈进。

5.积极稳妥做好去产能过程中的人员安置和资产处置

稳妥做好人员安置和资产处置是化解产能过剩的关键问题。对于去产能过程中的多余人员可采取企业内部分流、内部退养、公益性岗位托底和转岗就业创业等方式进行安置。对于资产处置，支持金融机构做好呆账核销和抵债资产处置，以既有或新设资产管理公司帮助银行剥离产能过剩企业带来的不良资产，通过有序证券化分步化解不良资产风险。对于只是由于短期流动性问题而陷入困境的企业，在审慎评估基础上可通过债转股方式解决企业负债率过高与还本付息压力过大问题。

1.江飞涛：《地区竞争、体制扭曲与产能过剩的形成机理》，《中国工业经济》2012年第6期。

2.阳佳余：《融资约束与企业出口行为：基于工业企业数据的经验研究》，《经济学（季刊）》2012年第4期。

3.周劲、付保宗：《产能过剩的内涵、评价体系及在我国工业领域的表现特征》，《经济学动态》2011年第10期。

4.林毅夫、巫和懋、邢亦青：《“潮涌现象”与产能过剩的形成机制》，《经济研究》2010年第10期。

5.王立国、鞠蕾：《地方政府干预、企业过度投资与产能过剩：26个行业样本》，《改革》2012年第12期。

6.程俊杰：《中国转型时期产业政策与产能过剩——基于制造业面板数据的实证研究》，《财经研究》2015年第8期。

7.任泽平、张庆昌：《供给侧改革去产能的挑战、应对、风险与机遇》，《发展研究》2016年第4期。

8.苗行：《我国光伏企业遭遇反倾销的原因及对策分析》，《北方经济》2013年第7期。

9.王立国、高越青：《建立和完善市场退出机制，有效化解产能过剩》，《宏观经济研究》2014年第10期。

10.许召元：《我国两轮大范围产能过剩现象及其比较》，《中国国情国力》2016年第3期。

11.刘彦、杨德才：《国企改革：最优化目标、困境及其路径选择》，《现代经济探讨》2016年第6期。

［责任编辑：侯祥鹏］