莫光辉

绿色减贫：脱贫攻坚战的生态扶贫价值取向与实现路径※
——精准扶贫绩效提升机制系列研究之二

莫光辉

该文立足于绿色发展的生态扶贫理念，分析了绿色减贫并对生态扶贫的研究动态进行了梳理。指出了传统生态扶贫发展进程还存在经济社会发展与生态环境保护的矛盾较为严峻、建构生态扶贫体系面临社会阻力、生态扶贫的整体运行机制亟待完善、加快贫困地区生态扶贫政策的顶层设计迫在眉睫等主要问题。从脱贫攻坚战的绿色减贫内涵和绿色减贫定位阐释了绿色减贫是脱贫攻坚战的价值取向，从构建脱贫攻坚战的绿色减贫体系和实现脱贫攻坚战的绿色减贫目标两个维度，提出了脱贫攻坚战进程中绿色减贫的实现路径。

绿色减贫 生态扶贫 脱贫攻坚 实现路径

一、生态扶贫的理论阐述

绿色发展是中共十八届五中全会确定的五大发展理念之一，脱贫攻坚是全面建设小康社会所必须完成的重要任务，生态精准扶贫如何在脱贫攻坚战中达到绿色减贫的效果，是对当前精准扶贫、精准脱贫战略目标的减贫绩效检验标准之一。绿色发展作为一种新的发展理念是在改革开放之后逐渐被我国政府所重视，尤其是在21世纪之初，面对复杂严峻的生态问题，绿色发展所倡导的生态和谐、环境保护等理念逐渐为人们所普遍接受。

学界对于生态扶贫的研究则出现了两方面的分化：一方面，部分学者从生态扶贫的理论层次出发，站在价值维度上对其合理性与合法性进行论证；而另一方面，强调定量分析的研究方式使得一些学者对于生态扶贫的论述更具说服力。随着生态扶贫在各个省区的扶贫实践中得到运用，对区域经验的研究也逐渐丰富起来，生态扶贫的具体内涵也在实践中得到进一步的提升。如刘慧、叶尔肯·吾扎提等学者通过对西部地区生态扶贫的研究得出：生态扶贫的关键在于生态建设与扶贫开发同步进行；生态恢复与脱贫致富相互协调。从绿色产业、教育工程、生态移民等多个角度共同出发的扶贫攻坚才具备生态扶贫的真正效能（刘慧、叶尔肯·吾扎提，2013）。而查燕等学者则在宁夏实施生态扶贫的实践中总结出推动生态扶贫应着眼于资源高效利用、生态环境良性循环、生态移民、区域特色产业发展和示范带动五个方面，通过加强贫困地区生态环境管理和建设，提高生态系统服务功能和扶贫效益，从而实现社会的可持续发展（查燕、王惠荣等，2012）。而面对自然资源丰富地区的扶贫开发工作，王振颐则认为只有保证生态扶贫与农业产业化扶贫的有效耦合，实现立体滚动式的发展才能够解决资源富足地区贫困问题（王振颐，2012）。除此之外，将目光转移到细致的生态问题，针对不同的生态问题所提出的扶贫策略研究，对于生态扶贫同样具有十分重要的意义。如李广义关注到石漠化地区的生态扶贫，虽然石漠化地区的特殊地域特色使得生态扶贫在具体的工作着力点略有不同，但以科学发展为核心的生态扶贫最终仍会回归到资源配置效率的提高与生态建设和扶贫开发的良性耦合（李广义，2012）。

虽然对于生态扶贫的研究层出不穷，且学界对于生态扶贫的策略研究又鲜有争议，但生态扶贫的理论研究仍然具有进一步深入的价值：首先，无论是价值层面的理论研究还是实证分析的量化研究在生态扶贫中都具有其独特的价值，如何寻求二者之间的平衡对于进一步推动生态扶贫的现实发展意义非凡；其次，精准扶贫、精准脱贫策略的提出掀起了脱贫攻坚战的扶贫开发高潮，如何结合精准扶贫的实际要求并提出符合时代的生态扶贫工作办法是生态扶贫能否保证扶贫可持续发展的重要保证；最后，环境问题在扶贫工作中越来越受到重视，生态保护被提升到了一个全新的高度，在此背景下，生态扶贫作为主要扶贫方式实现了从指导思想到实地运用的转变，而对于生态扶贫的运行机制的进一步论证与完善，对于生态扶贫能否发挥出其作为精准扶贫主要扶贫方式所应当具备的作用仍具有十分重要的影响。

二、生态扶贫：脱贫攻坚战的应有之义

1.传统生态扶贫的发展进程

传统的生态扶贫往往是依托于整体扶贫格局，作为某一方面的治理手段寓于扶贫开发之中。为了强化贫困地区生态建设，推动贫困地区的可持续发展，我国从2000年开始将生态问题与贫困问题进行整合，通过开展退耕还林、退牧还草、风沙治理、石漠化治理等手段在全国范围内开展生态脆弱区域的生态重建工作：如在西藏等地开展生态补助试点，保护藏区草场资源，涵养水土，并实施三江源生态保护和建设工程，通过生态移民、退耕还草、生物防治等一系列措施，加强三江发源地的生态保护；而面对风沙问题，则组织实施京津风沙源治理工程，在“三北”防护林的建设基础上，大力发展“三北”地区的农林生态特色产业，将生态建设与经济发展有机地结合在一起；而在滇桂黔石漠化片区则通过实施岩溶地区石漠化综合治理工程，通过封山育林育草、人工植树种草、发展草食性畜牧业与经济作物种植，通过小型水利水保设施建设与地表改造以解决石漠化地区水土涵养问题，从而实现石漠化综合治理与产业发展与扶贫开发结合。此外，政府在各地进行生态补偿机制的试点探索，尤其是天然林保护、湿地保护与恢复、野生动植物保护和自然保护区的建设。全国范围的生态治理极大地促进我国的扶贫开发事业的发展，根据《中国农村扶贫开发的新进展》白皮书的数据统计显示：从2002年至2010年，国家扶贫开发工作重点县实施退耕还林还草14923．5万亩，新增经济林22643．4万亩。国家扶贫开发工作重点县饮用水水源受污染的农户比例从2002年的15．5%下降到2010年的5．1%，获取燃料困难的农户比例从45%下降到31．4%，可以看出，我国贫困地区的生态恶化趋势得到了一定程度的遏制。虽然，生态扶贫在全国范围得到了很大普及，以及在一些地区取得了相当可观的生态经济效益。但在接下来的脱贫攻坚战进程中，传统的生态扶贫模式能否适应全新的绿色发展要求却未可知：生态环境保护和扶贫开发的矛盾和契合问题仍是当下推进扶贫工作的阻碍之一；过度追求经济效益而忽视生态环境保护引发的社会问题仍然存在；完善生态扶贫制度以及通过生态扶贫创造生态经济和绿色减贫效益仍然需要贫困地区作出新的减贫实践尝试。因此，实施传统的生态扶贫模式在脱贫攻坚战的新扶贫开发形势下仍面临着诸多瓶颈问题并亟待突破。

2.传统生态扶贫面临的主要问题

（1）经济社会发展与生态环境保护的矛盾较为严峻。一直以来，如何在贫困地区取得经济社会发展与生态环境保护的平衡是一个重要且严峻的问题。一方面，贫困地区急需外部资源的注入以谋求地区经济的发展；另一方面，贫困地区脆弱的生态环境却无法承受某些产业的布局。尤其是在部分自然保护区与贫困山区重叠的地区，对于自然保护区的政策法规冻结了这部分贫困群众的林产农产，且当地政府难以在短时间内调动足够的资源对这部分贫困群众进行合理安置，由此而引发的社会矛盾在很大的程度上增加了扶贫工作的难度。因此，社会发展的论理问题是阻碍生态扶贫进一步推广的核心所在，强化各部门间的协调以及创新生态扶贫的工作方法是精准扶贫在接下来的扶贫攻坚中急需解决的重要问题。

（2）建构生态扶贫体系面临社会阻力。限于生态治理与环境保护的时效性以及贫困地区脱贫的急迫性，使得贫困地区的贫困群众与扶贫工作者对实施生态扶贫有着较低的积极性甚至产生了一定的畏难情绪。传统生态扶贫在进行生态治理的过程中往往需要大量的资源投入，而较长的投入周期一方面增加了贫困地区政府的财政负担；另一方面，其成果的脆弱性以及长期性则增加了贫困群众的脱贫成本。因此，改革扶贫管理是精准扶贫的重要任务，而创新生态扶贫的工作模式，解决其高投入、长周期的运行问题对于

提高生态扶贫的普及率以及减缓其面临的社会阻力而言至关重要。

（3）生态扶贫的整体运行机制亟待完善。虽然生态扶贫作为一种扶贫理念与扶贫手段在我国已进行了较为充分的试行，但相关生态扶贫的机制探索却因为现实因素的限制发展迟缓，相关制度仍需进一步完善，传统生态扶贫模式的工作机制仍以单纯的环境保护为主要内容，如何实现工作理念的转变以及工作方法的创新是当下生态扶贫能否发挥其真正效能的核心。面对成本投入高、维护成本高、工作成效脆弱等问题，生态扶贫的工作方法与运行模式急需实现由低效的漫灌式开发向高效的良性治理转变。

（4）加快贫困地区生态扶贫政策的顶层设计迫在眉睫。基层扶贫工作机制无法满足高效的开发要求。国家层面的支持使得绿色发展理念与生态扶贫获得了较为广阔的发展空间，但部分贫困地区基层扶贫工作状态却不容乐观。一方面，扶贫工作者缺乏相关的专业技能与对生态扶贫的理念理解，较低的专业素质限制了生态治理工作的进一步发展；另一方面，缺乏对生态扶贫的正确理解使得部分贫困群众并不能真正投入到生态治理之中，没有直接从生态扶贫之中获得利益使得一些贫困群众难以产生对生态扶贫工作的认同。因此，传统生态扶贫工作的推行主要依靠政策指导，即使短期内的工作动员即够在短时间内产生一定的效果，但对于解决生态扶贫中的成本投入高、维护成本高、工作成效脆弱等问题动力不足，生态扶贫的推广需要进行更为充分且科学的论证，加强生态扶贫政策的顶层设计更是迫在眉睫。

三、绿色减贫：脱贫攻坚战的生态扶贫价值取向

1.脱贫攻坚战的绿色减贫内涵

（1）生态治理与贫困治理的有机耦合。面对社会发展与生态治理的发展伦理问题，精准扶贫背景下的生态扶贫则将生态保护与产业发展相结合，在达到精准脱贫的过程中解决环境问题：首先，注重区域绿色产业的构建，通过社会帮扶以及政府扶持的方式构建贫困地区的绿色产业体系，实现发展与环保的良性互动；其次，完善扶贫管理的相关制度，注重扶贫项目的环境评估与实时监控，从管理环节上限制高能耗、高污染项目的上马与推行；最后，加强扶贫工作者的技能培训与理论学习，提高基层扶贫工作者的工作素质与对生态扶贫的理解；此外，加大对贫困群众的宣传力度，强调区域生态与社会法发展的命运共同体地位，使其真正意识到绿色发展的重要性与紧迫性。因此，实现生态治理与贫困治理的有机耦合不仅是实现生态扶贫高效化的重要方式，更是实现精准脱贫目标长效化的重要保证。

（2）生态指标推动扶贫工作的科学化与精准化。精准识别是保证精准扶贫工作有效的前提保证，而将生态环保指标纳入到精准识别体系之中则能进一步保证贫困识别的精准率。一方面，加入生态指标并适当提高生态指标的加权系数有利于进一步识别贫困群体，如部分贫困群众虽拥有大量的农林产权，但限于政策法规的约束却无法将其转化为实际财产，单一的产权评估无疑会将这部分群众排除在贫困群体之外，从而使其无法得到国家支持的权利甚至失去脱贫致富的机会；另一方面，生态指标的纳入更有利于对整个地区的贫困识别，相较于自然资源丰富的地区，资源匮乏区与生态脆弱区的贫困治理难度系数更大，需要的资源投入也就越多，因此，根据不同的生态属性对不同的地区制订不同的标准则更有利于后期贫困治理工作的有效开展。

绿色理念推进扶贫管理体系的进一步完善。精准扶贫的核心工作之一就是推动扶贫管理的创新转型，通过进一步增强管理体系的科学化与高效化，从而实现精准脱贫目标。一方面，贯彻绿色理念的扶贫管理能够在具体操作中注重扶贫开发的生态和谐，无论是项目选择还是项目管理，坚持绿色发展的扶贫工作不仅能够保证扶贫管理的科学化，更能够实现贫困治理的可持续发展；另一方面，兼顾环保的扶贫开发则更能够实现社会和谐的贫困治理目的，维护区域生态的扶贫开发能够为扶贫工作提供更为长久的动力来源，从而保证贫困治理的成效。因此，注重生态和谐的科学化管理更能够在实际运行中获得更多的社会支持。

（3）生态减贫发展是绿色发展持续的动力。高返贫率一直以来都是贫困治理的一大难题，尤其是在西部生态脆弱区，如甘肃等地到2008年为止，贫困发生率达21．3%，但其返贫率却高达20%－30%，过高的返贫率实际上说明了扶贫工作的成效低下。因此，在绿色发展理念指导下的生态扶贫，能够从扶贫成果的有效性与时效性上突显出其独特的优势：一方面，绿色发展理念能够保证精准扶贫在进行项目选择的过程中能够保证生态和谐与社会和谐的兼顾，而这种生态和谐的开发模式虽然在产业发展的过程中难以在短

期内获得较高的利润，但扶贫开发与环境保护之间的良性循环能够在很大程度上保证精准扶贫成果的长效性。另一方面，生态和谐作为精准扶贫项目选择标准之一，能够进一步保证选的项目精准度，而具备可持续发展前景的扶贫项目，才能从根本上降低减贫返贫的风险，从而真正实现精准脱贫的扶贫目标。

2.脱贫攻坚战的绿色减贫定位

生态扶贫的功能定位基本与精准扶贫的扶贫目标相契合，实现2020年全面脱贫是当下扶贫工作的最终目的，作为精准扶贫的主要工作模式，生态扶贫的功能定位主要体现在三个方面：首先，提供区域绿色脱贫的发展动力。推进精准扶贫的关键便是转变贫困治理模式，推动扶贫模式从“输血式”扶贫到“造血式”扶贫的转变，而在此过程中，构造“造血”的动力便是精准扶贫实现精准脱贫的关键步骤。因此，当前生态扶贫的主要工作便是将生态保护与产业构建相结合，实现区域脱贫动力构建的同时实现人与自然的和谐发展。其次，实现绿色发展的脱贫理念。绿色理念因其理念先进性在各个领域都有着重要的地位，因此，贯彻绿色发展理念的生态扶贫在精准扶贫中的地位不言而喻。事实上，面对复杂严峻的贫困形式，单方面追求经济层面的脱贫依然不能满足当下的减贫需求，实现区域和谐发展才是最终目的，因此，推广绿色脱贫、生态和谐的生态扶贫模式十分必要。最后，构建生态和谐的发展标杆。我国在长期的贫困治理过程中积累了大量的实际经验，这种贫困治理经验使得我国的贫困治理备受瞩目，生态治理与社会发展之间的矛盾并不仅存于我国的贫困治理之中，无暇顾及环境保护的贫困治理使得广大贫困国家深陷贫困泥潭。因此，实践生态扶贫不仅对于国内构建实现精准脱贫有着重要的影响，对于世界范围内的贫困治理同样具有积极意义。

四、绿色减贫：脱贫攻坚战的生态扶贫实现路径

1.构建脱贫攻坚战的绿色减贫体系

（1）落实生态移民搬迁。在2014年颁布的《建立精准扶贫工作机制实施方案》中明确将生态移民搬迁作为开展精准扶贫工作的指导方向之一。通过充分的评估论证，甄别出部分不具备足够发展空间、生态环境脆弱、扶贫工作难度过大地区的贫困群体实施易地搬迁，一方面，结合各地区的实际情况，将移民搬迁与新型城镇化发展相结合，解决生态搬迁群体的去向问题，通过搬出生态恶劣的地区以谋求更好的发展空间；而另一方面在易地扶贫搬迁工作中，要充分尊重搬迁户的意愿，结合土地流转与区域规划等一系列工作盘活相关资源，解决生态移民的生计问题，保障其合法权益。此外，协调民政、教育、扶贫等相关部门进行综合管治，着力解决生态移民在迁入新地后的一系列社会融入问题，严格落实相关政策，保证生态移民的迁出安置避免陷入“由贫迁贫”的问题出现。

（2）推行生态补偿机制。生态补偿机制在以往的扶贫过程中有所尝试，无论是在开展精准扶贫的指导意见中还是各地区的工作开展意见中都将“五个一批”工程作为开展扶贫工作的指导方向，促进生态补偿机制的推行推广，逐步在各个贫困片区间建立横向生态补偿机制，通过生态补偿实现脱贫一批贫困群众的工作机制，是当下实现生态扶贫的重要工作：首先，进一步加大对贫困地区生态环境的保护力度，注重区域生态保护，维持可持续发展能力与生态恢复力；其次，加强各职能部门间的合作沟通，进一步完善相关政策法规，努力克服不同部门间的政策相悖问题，强化贫困地区的生态科学管理；最后，通过就地吸收转换生态功能区内的劳动力流向，通过资金支持、产业引进、人力培养等等方式，实施补偿以解决其发展问题，努力实现贫困人口的就地脱贫。

（3）扶持生态产业发展。生态扶贫的核心动力便在于生态产业的发展，通过推动地方绿色产业的构建，通过建立一批、扶持一批、引进一批的发展方式推动地方生态产业的发展。例如贵州威宁县在生态扶贫的实践中推出的“五个百万”工程、广西富川县打造的万亩脐橙种植园等都取得了较好的经济效益与环境效益，有效地推动了贫困地区的经济发展；同时在探索石漠化地区的生态治理道路上取得了一定的成绩。由此可见，生态产业的发展是可以化解环境保护与经济发展之间的矛盾的，生态产业的发展能够为贫困地区提供长效的发展动力。此外，精准扶贫在构建绿色产业的同时应注重整个产业链配置，通过广泛利用社会资源搭建生产－供给－消费的完整市场关系，配合国家当下供给侧改革大背景，实现绿色产业的良性发展，从而使生态产业的效能得到最大程度的发挥。

（4）完善生态考评管理机制。管理失效与考评不合理一直都是扶贫工作难以行之有效的重要原因，实现扶贫管理的科学化合理化是生态扶贫的重要内容。

精准扶贫推动下扶贫管理体系创新为生态扶贫的进一步发展提供了契机：一方面，加强扶贫职能部门与其他相关部门的沟通协作，制定更为完善且行之有效的考评标准，如广西将生态扶贫工作与“美丽乡村”建设相结合，统合扶贫、环保、农业、林业、科技等多个相关职能单位进行统筹管理实现生态贫困问题的综合治理；另一方面，相关政策的不断出台从宏观上为生态扶贫的实施作出了相应的指导，推动相关制度的完善，建立上下通畅的管理体系是生态扶贫进行高效治理的关键。完善生态考评的相关内容强化科学管理，实现生态问题动态监控，建立扶贫信息网络是保证生态扶贫行之有效的关键。

2.实现脱贫攻坚战的绿色减贫目标

（1）完成全面脱贫、精准脱贫、生态脱贫的扶贫目标。实现2020年全面脱贫、精准脱贫是当下扶贫攻坚的最终目标，而新时期要求下的生态扶贫最终目的同样与精准扶贫相契合：第一，实现生态脆弱区与资源匮乏区的完全脱贫，严格遵守“六个精准”和“五个一批”的工作要求，落实每个贫困群众都能够实现完全脱贫的精准扶贫目标；第二，消除生态脆弱区与贫困匮乏区的贫困诱因，从制度层面与现实层面共同出发，贯彻绿色发展理念，进一步完善科学管理体系，构建人与自然和谐互动的扶贫格局，从根本上压缩贫困产生的空间；第三，实现生态脆弱区与资源匮乏区的可持续发展，通过构建贫困地区的自我发展能力以解决返贫问题，从而真正地解决贫困问题。

（2）培育区域生态产业链，带动贫困地区绿色发展。贫困治理行之有效的关键正在于自我发展能力的构造，而实现从“输血扶贫”向“造血发展”转变便是精准脱贫的内涵所在：构建区域生态产业，发掘地区生态发展潜力，盘活社会资源，改变以往生态扶贫的矛盾局面；打造生态产业品牌，不仅要扶持贫困地区的生态产业构建，更要支持生态产业的长久发展；提升贫困群体的参与度，使其在整体的生态扶贫开发中得到提升，让贫困群众在生态产业发展的过程中直接受益。在推动贫困治理的过程中，实现扶贫成果的长效化是精准脱贫的具体要求，而精准扶贫下的生态扶贫的主要目的便是从生态角度出发，为贫困地区的长期发展提供动力源泉。

（3）推动贫困地区的可持续发展。扶贫开发是一个长期发展的过程，精准扶贫的实施并非会因2020年的脱贫任务完成而终止其发展使命，而在长期的扶贫开发中，减少环境成本对于提高贫困地区的可持续发展而言至关重要，只有具备生态可持续发展能力，才能够形成贫困区域长期减贫的动力，才能够真正实现脱贫致富的精准扶贫目标。因此，推动贫困地区的可持续发展是生态扶贫的重要目标：一方面，生态扶贫讲求生态环境的可持续发展，只有实现了生态和谐的扶贫开发才具备进一步探讨全面脱贫的可能；另一方面，生态扶贫同样追求社会经济的可持续发展，区域长效发展力才是实现全民脱贫的根本所在，依托充分的论证评估以及科学化管理，从而实现生态贫困区对经济效益的满足是脱贫的根本所在。无论是经济效益还是环境效益都是构建区域可持续发展的动力所在，二者相辅相成的地位明确了生态扶贫的治理目的。

（4）促进贫困地区人与自然的和谐共生。相较于其他扶贫模式，生态扶贫最重要的治理目的便是在生态脆弱区与资源匮乏区实现人与自然的和谐发展。长久以来，社会发展与环境保护间的现实矛盾一直都是阻碍社会进步、实现和谐发展的关键所在，生态治理与社会发展之间显现出的巨大张力，使得传统扶贫开发疲于应对。由此，新一轮的精准扶贫的主要目标便是实现人与自然的和谐发展。扭转现行扶贫工作的生态劣势、贯彻绿色发展的理论指导对于当下的扶贫工作尤其是在精准扶贫背景下的生态扶贫而言，具有重要的现实意义，只有实现了人与自然的和谐共生，精准脱贫才具备实现的可能条件，贫困人口才有机会共享脱贫攻坚的绿色减贫成果。

1.刘慧、叶尔肯·吾扎提：《中国西部地区生态扶贫策略研究》，《中国人口·资源与环境》2013年第10期。

2.查燕、王惠荣等：《宁夏生态扶贫现状与发展战略研究》，《中国农业资源与区划》2012年第1期。

3.王振颐：《生态资源富足区生态扶贫与农业产业化扶贫耦合研究》，《西北农林科技大学学报（社会科学版）》，2012年第6期。

4.李广义：《桂西石漠化地区生态扶贫的应对之策研究》，《广西社会科学》2012年第9期。

［责任编辑：吴群］

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1009－2382（2016）11－0010－05

莫光辉，广西大学公共管理学院副教授（南宁530004）。

※本文系广西大学科研基金资助项目“广西精准扶贫实践探索与路径优化研究”（项目编号：XBS16035）、国家社科基金2015年度一般项目“滇桂黔石漠化片区精准扶贫绩效提升机制研究”（项目编号：15BMZ057）的中间研究成果。