向公民负责：西方“责任政府”的历史变迁

2016-02-28孙红军陆敏菊

学术界 2016年4期

关键词：公共服务公民责任

○　孙红军，陆敏菊

(1.苏州大学　政治与公共管理学院，江苏　苏州　2015123；2.苏州科技大学　教育与公共管理学院，江苏　苏州　2015009)

向公民负责：西方“责任政府”的历史变迁

○孙红军1，2，陆敏菊2

(1.苏州大学政治与公共管理学院，江苏苏州2015123；2.苏州科技大学教育与公共管理学院，江苏苏州2015009)

就对“民意”的回应而言，“责任政府”在西方萌芽于古希腊罗马、奠基于西欧的中世纪，产生于近代，经历了有限责任、全面责任和当代多元复合责任几个发展阶段。由于西方各个历史时期所处经济社会发展阶段不同，政府责任及“责任政府”建设在各个阶段都有不同的表现形式，形成不同的理论和实践成果。这些理论和实践成果为我们今天的“责任政府”建设提供了有益的借鉴。

责任政府；历史变迁；探析

从权责一致的角度而言，政府由谁产生、权力来自于何处，政府就应该对谁负责。“关于责任的设计与我们政府同样古老，它在各种政制中都不可或缺。”〔1〕因此，广义上的“责任政府”的涵义，意味着自政府产生之日起，就有政府责任这个问题，就有“责任政府”建设的问题。就此而言，无论是在古代的中国还是西欧，都有比较健全的政府责任问题的研究，都有一套责任政府体制设计，且在实践中不断加以完善。所不同的是，在近代以前，除了古希腊罗马特有的奴隶制民主政体或者贵族政体之外，君主专制政体是主要的政体形式，政府是君主实行专制集权统治的工具，政府因此对“上”和“君”负责，理论上的研究和实践中的探索都是围绕如何来保证君主专制统治的长治久安。

到了西方近代以后，随着自给自足的自然经济为商品经济所取代，市场经济得以产生和发展，与之相适应产生了近代意义上的民主与法治观念，以回应“民意”、对公民负责的近代意义上的“责任政府”才得以产生，并随着市场经济的发展，其内涵不断得到丰富、外延得到不断扩展。

维尔丁等学者认为，“按照近代的说法，责任政府至少可以有三种解释：第一，它指回应民意的政府。在这个意义上，它可以用来将承认自己有义务征询公众意见的民主政府与使个人权利服从铁板一块的国家的极权主义政府区别开来。其次，这个术语指关于公共职责和道德责任的那些概念。很少有人否认政府的首要职责是使统治者服从国家利益，当国家利益与公众意见陷入冲突时，前者必须占先……第三，责任政府这个术语还意味着政府及各位部长对民选议会所负有的责任，这是今天实行议会制的各国通行的一个用法。”〔2〕

第三种意义上的“责任政府”，就是“一种需要通过其赖以存在的立法机关而向选民解释其所作的决策并证明这些决策是正确合理的行政机构”〔3〕，它在近代英国率先形成，英国式的责任内阁制是其典型的表现形式。美国独立后建立的总统制和法国历经坎坷建立的半总统制本质上也属于这种意义上的责任政府。它们有一些共同特点：“第一，都高度重视政府责任体制建设，紧紧围绕确保政府的民主责任这一主题，完善政府责任体制建设。……第二，都重视立法机关对政府权力的制约，确保政府的政治责任。……政府责任的目标就是要保证政府机关向代表机关和民选官员负责，并最终向人民负责，从而确保人民、代表机关和民选官员对政府的控制。……第三，都形成了一套立法机关对政府问责的机制，政府承担政治责任的方式主要包括被质询、道歉、辞职、接受不信任案、解散等，并形成了完善的行政首长责任制与公务员责任制度。”〔4〕这种意义上的责任政府的一个突出特点，是强调政府官僚体制通过对立法机关负责，从而最终对选民负责。强调的是政府及其官僚体制的政治责任，或曰宪法责任、民主责任，而非政府对选民(公民)直接负责。与此相适应，政府在经济上奉行的是自由放任的“不干预”，谨守“守夜人”的角色定位。

第一、第二种意义上的责任政府内涵，是在19世纪中后期之后，政府逐渐由后台走向前台，由对社会生活不干预走向干预，由放任个人在市场经济汪洋大海中自由搏击到为人们提供各种保障，到明确提出政府要对公民直接负责，并在如何更好地服务于公民方面不断完善政府的责任体制，推进责任政府的建设。美国著名行政学家威廉·约翰逊认为，“美国宪政制度的一个中心原则就是政府为他所有的行为向公民负责。”〔5〕本文从政府对公民直接负责的角度，探究西方“责任政府”的历史变迁的规律性及其未来的发展趋势。

一、“责任政府”内涵的扩大：从有限责任到全面责任

19世纪中后期，资本主义逐渐由自由竞争向垄断过渡，垄断虽然产生于市场经济，但却破坏了市场经济的公平竞争。垄断不仅引发以生产过剩为主要特点的经济危机，而且激化了社会矛盾，严重威胁着西方资本主义国家安全和社会秩序。经济危机的发生意味着自由市场经济时期所信奉的政府不干预的“自由放任”政策走到了尽头，以强调国家干预为主要特征的凯恩斯主义粉墨登场。

凯恩斯主义的一大特点就是政府角色定位发生了重大变化，在经济领域由传统的不干预发展到全面干预，由消极的、无为的“守夜人”发展为积极有为的“干预者”。福利国家也因此应运而生，“政府行政权力拓展到了为人们提供更多的‘生存关照’的社会福利领域，国家行政权力广泛介入到社会生活的方方面面，政府职能不再局限于传统的国防、司法和行政管理职能，而是通过管理经济、收入再分配和社会福利来影响社会经济生活，国家关于社会经济生活的职能日益强化，福利国家逐步建立和完善；集中表现在政府公共支出的不断增加，政府补贴与转移性支出占GDP的比重、公共养老金支出占GDP的比重不断上升。”〔6〕以政府为核心的国家机器在这一时期得到普遍强化，政府全面介入和广泛干预社会生活。但是，政府职能的扩大，在限制垄断、保障公平竞争，增强个人参与竞争能力的同时，势必带来政府权力的膨胀；政府权力的膨胀势必使政府及其官员侵犯公民合法权益的可能性大大增加；政府侵权可能性的增加与侵权后相应的救济手段的缺乏必然引起人们的日益不满。

在这种情况下，建立较为完备的行政责任体系，特别是强化政府及其公职人员的侵权责任，尤其是对公民个人的责任，有效地限制和约束政府行政权力的行使势成必然。自法国勃朗戈案件以后，西方国家的行政责任制度突破了传统理论和法律障碍，在建立并不断完善政府针对公民个人的侵权责任机制方面有了迅速的发展。主要表现在：“第一，行政责任在西方各国普遍得到宪法和法律的肯定，政府责任和官员责任并存。各国公务责任法相继问世，并以行政裁决和司法判决为基础实行国家赔偿。第二，国家过错责任、严格责任即国家无过错责任开始广泛适用于政府及其官员的行政行为。美国于1946年颁布了《联邦侵权赔偿法》；古老的英国也废弃了‘国王不能为非’的信条，于1947年制定了《王权诉讼法》，确立了国家对其代理人的侵权行为应与私法上所规定的有行为能力的成年人一样负法律责任的原则；日本1946年宪法中规定了国家侵权赔偿原则，1947年正式颁布了《国家赔偿法》；瑞士于1958年颁布了《联邦与雇员赔偿责任法》。第三，行政责任发展成为一种完善的政治法律体系，并与整体国家责任相联系，成为现代民主政治体制国家制度的重要组成部分。”〔7〕

经过这一时期的发展，西方各国基本上都否定了国家豁免说，普遍建立了国家行政责任制度，针对公民的政府侵权赔偿责任被不同程度地确立。人们对于政府的观念也发生了极大的变化：政府并非是超然于社会之上，享有特权的组织，而是作为为公共利益服务、为公民服务的法人。政府具有权利能力和行为能力，是法律关系上权利义务的主体之一，当政府机关的行为侵害人民权利时，应像其他法人组织一样承担侵权赔偿责任。政府责任除了传统的政治责任之外，在经济领域要承担限制垄断资本、扶持中小企业的责任；在社会领域，个人要求政府“为他们提供就业、培训、住房、医疗机构、养老金等等。”〔8〕对公民个人的生存权保障“作为一种强制性、规范化的社会政策，已不再是统治者对被统治者的恩赐与怜悯，而是国家和社会的一项应尽职责。”〔9〕经济危机导致的“市场失灵”使得政府由后台走向了前台，政府职能和权力在不断扩展和膨胀的同时，政府责任机制也在不断健全，政府责任由传统的有限责任、主要是政治责任发展到政治、经济及社会的全面责任阶段。

不过需要强调的是，这里的全面责任与中国计划经济时期政府需要承担无限责任是不同的。最主要的区别在于这个时期的西方国家政府作用发挥还是建立在市场在资源配置中仍发挥主导作用的基础上的，“即使在严重萧条的情况下，市场机制对私人部门的资源配置仍然起着基础的、主导的作用”〔10〕。而我国计划经济时期完全忽视市场在资源配置中的作用，由政府通过指令性和指导性计划配置资源。在西方国家公民及其社会组织依然是经济和社会活动的主体，政府的福利并不能真的将什么都“包”下来，政府只是由传统的任由个人在市场经济的汪洋大海中自由搏击发展到为人们提供健全的福利保障和实现自身价值的能力；而在我国计划经济时期，政府对社会生产实行统购统销，将企业变成政府的一个车间，公民及社会需要由政府统一安排。

但是，由凯恩斯主义推动的福利国家政策在实践中的不断发展，一方面使得政府责任不断加大，涉及的责任领域也越来越广；另一方面也使得政府对社会干预的范围和权力越来越大，对人们生活的影响越来越深，最终走向对社会的过度干预。政府做了许多做不了也做不好的事，承担许多不该承担、事实上也承担不了的责任。于是，政府承担责任的实际能力与公众对政府期待差距越来越大，政府公信力日渐下降，经济社会危机频发。在“市场失灵”之后，西方国家在20世纪70年代出现了“政府失灵”，由此引发的政府改革运动也就应运而生。

二、“责任政府”的观念更新：强调政府对公民的直接责任

20世纪70年代以后，以医治“市场失灵”为主要目的、主张政府全面干预的凯恩斯主义开始遭遇困境，“高福利”带来了“高税收”和“高赤字”。“高福利”打击了人们工作和创业的热情，“高税收”抑制了资本投资的积极性，“高赤字”使得政府债台高筑。整个社会陷入经济“滞胀”的危机，发展低迷；政府机构臃肿、效率低下，公众对政府能力日益失去信心。建立在传统政治与行政二分法及官僚制理论基础上的责任政府体制面临空前的挑战。为了摆脱困境，重新激活社会活力，以英国和美国为代表的西方国家开展了声势浩大的政府改革运动，民主制度和行政体制因此发生了极大的变化。

“第一，在政府权力不断扩大的情况下，确保人民主权、立法权和政治家对行政权的有效控制，从而确保政府的民主责任。20世纪以来，政府职能大为扩张，出现了掌握巨大行政权力的‘行政国家’。政府从立法和司法机关接受了越来越多的委任立法权和委任司法权，行政自由裁量权不断扩大。……如何控制官僚也是重大课题……。第二，在政府自由裁量权增加的情况下，要更好地约束行政自由裁量权，从而确保政府的法律责任。‘滥用自由裁量权是所有不负责任的行政行为产生的根源。’〔11〕……第三，在政府对顾客负责和对结果负责的情况下，要确保政府公民责任与顾客责任的统一。……第四，解决公务员的角色冲突，实现公务员的伦理责任。公务员的角色冲突突出地表现在权力冲突和利益冲突。权力冲突就是由于存在着两种或两种以上的权力来源，导致的两种不同客观责任之间的冲突，……利益冲突就是，公务员职位不同利益的管理者，必然卷入不同的利益问题中；同时，还容易发生公共角色与私人利益之间的冲突、客观责任与个人可能利益之间的冲突。第五，在治理主体多元化的条件下，确保多元责任主体的公共责任。……当代公共行政改革之后，出现了许多新的公共组织，……如何确保这些新兴公共管理主体的公共责任，就成为当代责任政府理论研究的新课题。”〔12〕

“新公共管理理论”就是在回应上述变化的背景下产生的，它提出“以市场为基础的、灵活的、提供回应性服务的企业化政府管理方式逐步取代了旧的、僵化的、科层制官僚体制的政府管理方式。”〔13〕

“新公共管理理论”的突出代表是美国学者戴维·奥斯本(David Osborne)和特德·盖布勒(Ted Gaebler), 他们在《改革政府: 企业家精神如何改革着公共部门》一书中将新公共管理改革的原则概括为十个方面：“起催化作用的政府——掌舵而不是划桨; 社区拥有的政府——授权而不是服务; 竞争性政府——把竞争机制注入到提供服务中去; 有使命感的政府——改变照章办事的组织; 讲究效果的政府——按效果而不是按投入拨款; 受顾客驱使的政府——满足顾客的需要, 不是官僚政治的需要; 有事业心的政府——有收益而不浪费; 有预见的政府——预防而不是治疗; 分权的政府——从等级制到参与和协作; 以市场为导向的政府——通过市场力量进行变革。”〔14〕其核心是强调行政系统(政府)与公民及社会组织的直接责任关系，将市场法则引入政府的社会治理之中，把社会公众喻为“顾客”，把政府视为公共服务的提供者，认为社会公众(公民)与政府的关系是一种客户关系，强调政府在公共管理中必须要做好“以顾客为中心”。

“新公共管理理论”突破了传统公共行政重在管理或者统治的理念，突破了重在强调政府及其公务员的政治责任、宪法责任和民主责任的理念，强调政府及其公务员对公民及社会的直接责任机制，要求政府要像企业一样关心客户(公民)的需求，有针对性地为不同的公众提供不同的、便捷的服务，以满足社会多元化的需要。“在原有的模式下，政治领导者是实现责任机制的仅有渠道。现在责任机制与公众之间有了直接的联系。这种联系或许是为公众提供咨询，或许是通过利益集团，或仅是因为行政机构认识到需要获得公众的认可而改进了与顾客的关系作为日常职责的一部分进行管理，试图发现直接的责任渠道。”〔15〕

“新公共管理理论”将企业家精神引入到公共管理之中，强调政府是“掌舵”而不是“划桨”，强调政府要以顾客为导向，加强和改善为公民及社会的服务。从实践上看，顾客导向和改善服务的特征，“特别明显地体现在1991年梅杰政府的‘公民宪章’的白皮书上；而引入市场竞争机制这一特征则明显地体现在1979年以来英国公共公司以及公共机构的私有化浪潮之中，也反映在 1992年梅杰政府的‘为质量而竞争’的政策文件上。这些措施促使提供公共物品和服务的公共部门接受市场检验；各公共部门之间、公共部门与私人部门之间为公共物品和服务的提供展开竞争，尤其是通过公开投标，赢得竞争并提供优质服务的单位才能生存与发展。”〔16〕

“新公共管理运动”对西方责任政府建设的影响是深远的，它不仅极大地推进了70年代末、80年代初的西方各国的政府改革运动，而且，改变了西方国家的“责任政府”建设理念。由传统的仅强调政府通过政务类公务员对议会负责，从而对选民负责来实现最终对公民及社会负责，向政府及其所有公职人员直接对公民及社会负责的转变。强调政府及其公务员必须直接回应公民及社会的利益诉求，并尽可能为他们提供所需要的服务。为了提高服务的效率，强调要把公民当“顾客”看待，把企业家精神和市场法则引入到政府的社会治理之中，就是要求在政府治理中贯彻投入产出的理念，实现效率的最大化。

“新公共管理理论”的提出，是对凯恩斯主义遭遇困境进行反思的产物。“自由放任主义”与“凯恩斯主义”的失败表明，在经济领域，市场与政府都不是万能的。“市场失灵”和“政府失灵”都是客观存在的。“新公共管理理论”虽然主张对政府进行大范围改革，但是，也认识到完全回到传统的自由放任时代已不可能。政府在当代社会经济生活中是不可缺少的。于是，在“责任政府”建设方面，他们认可权力的扩大是一个不可避免的事实，如何限制和有效约束政府权力，才是必须要着力解决的问题。他们提出的解决之道，不是强化政府的政治责任，相反，强调政府要对公民及社会直接负责，强调将市场法则和企业家精神引入到政府对社会的治理中，强调政府与公民及社会的关系也是一种市场中的客户关系。一方面，政府在社会治理中，要按市场法则办事，强调政府是“掌舵”而不是“划桨”，为公民及社会提供的公共服务，能够交给市场和社会组织完成的，要交由市场和社会组织解决；另一方面对政府治理社会或者为社会提供服务的绩效和结果运用市场法则进行评价，被认为是落实政府责任的一个有效途径。政府为社会提供服务的绩效与结果如何，立法机关的外部监督固然重要，公民及社会的评价更加重要。

“新公共管理理论”将市场法则和企业家精神引入政府对社会的治理或服务之中，强调政府对公民及社会的直接负责，强调“公务员对自己的行为和结果的实现承担个人责任，……公共管理者应对自己的行为和所属部门的行为负责，不能声称对所有的行动应负政治责任而放弃他们自己的职责”〔17〕等，是值得肯定的。但是，政府毕竟不是企业，公民也不是“顾客”。企业可以以利润最大化为追求目标，可以有所为、有所不为，但政府不行。企业不为的领域恰恰是政府必须要为的，相反，企业有所为的，政府不一定要为。企业可以只顾经济利益，政府不能仅仅顾及经济利益，必须要兼顾社会公共利益，甚至要以社会公共利益为主。这就是“新公共管理理论”为“新公共服务理论”取代的原因所在。

三、“责任政府”发展的新趋势：“责任主体”的多元化、复合化

“新公共服务理论”是美国著名公共行政学家罗伯特·B·登哈特(Robert.B.Denhardt)为代表的一批公共行政学者，在20世纪90年代后期，基于对新公共管理理论的反思，特别是针对作为新公共管理理论之精髓的企业家政府理论缺陷的批判而建立的一种新的公共行政理论，它力图在新的责任环境中复兴传统的公共行政责任理论。

虽然“新公共管理理论”克服了传统行政管理责任中行政问责的广度与深度的不足，但由于过于关注市场，造成了责任的简单化。因为，“民营化以及试图模仿私营部门的种种努力缩小了责任的范围，并且把关注的焦点放在了达到标准和使顾客满意。这样的方法并没有反映公共部门中多重的、重叠的责任途径，因为私营部门的标准更缺乏严格性。一个对其股东负责的私人公司不同于一个关注其公民的政府机构。尽管私人公司总是并且主要是负责产生利润，但是各个部门则必须更加关注过程和政策。就政府而言，‘其强调的是公共权力的责任，强调的是如何使政府及其机构和官员对其最终的所有者——公民更加负责。’”〔18〕

针对“新公共管理理论”强调政府是“掌舵”而不是“划桨”时，“新公共服务理论”认为，“在他们忙于‘掌舵’的时候，是否忘记了是谁拥有这艘船呢？……公共行政官员在其管理公共行政组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，他们工作的重点既不应该是为政府这艘船掌舵，也不应该为其划桨，而应该是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构。”〔19〕公民不仅仅是政府的顾客，同时是社会的主人，是政府权力的委托人。政府及其公职人员扮演的角色越来越不是公共服务的直接提供者，而是调停者、中间人，甚至裁判员。政府要扮演好这样的角色，需要的不是传统的管理控制，即“掌舵”，而是如何做好中间人、协调者的技巧，即“服务”。政府及其公职人员关注的不只是市场，还应当关注宪法法律、社区价值观、政治规范、职业标准和公民利益。“公共行政官员已经受到并且应该受到包括公共利益、宪法法令、其他机构、其他层次的政府、媒体、职业标准、社区价值观念和价值标准、环境因素、民主规范、公民需要在内的公众制度和标准等复杂因素的综合影响，而且他们应该对这些制度和标准等复杂因素负责。”〔20〕因此，“新公共服务理论”认为，公共服务中的责任问题非常复杂，“它意味着要对一个复杂的外部控制网络中的竞争性规范和责任进行平衡，它涉及职业标准、公民偏好、道德问题、公法以及最终的公共利益。或者正如罗伯特·贝恩(Robert Behn)对此所解释的那样：‘公共管理者必须对谁负责？答案是每一个人’。”〔21〕

珍妮特·V·登哈特和罗伯特·B·登哈特在《新公共服务：服务而不是掌舵》一书中，集中阐述了新公共服务的七项主要内容。〔22〕第一，政府应该服务于公民而非顾客。公共利益是就共同利益进行对话的结果，而不是简单的个人利益的聚集。政府不仅仅要关注“顾客”的需求，更要着重关注公民，并且与公民建立信任和合作关系，满足公民对公共管理活动参与的愿望，在公民权扩大的部分提供回应性的服务。第二，政府应追求公共利益的实现。新公共服务主张公民应该把眼光从自身的利益扩展到更大的公共利益上，公共行政官员必须要促进建立一种集体的、共同的公共利益观念。这个目标不是要找到由个人选择驱动的快速解决问题的方案，而是要创立共同的利益和共同的责任。第三，政府要重视公民权胜过重视企业家精神。在治理体系中，政府扮演三种角色：一是与法律规则和政治规则有关的角色；二是与经济考虑和市场考虑有关的角色；三是与民主标准和社会标准有关的角色。新公共服务理论认为，在当代与民主标准和社会标准有关的角色正在出现，政府必须确保民主过程得以维护，确保公共利益最终得到服务。致力于为社会做出有益贡献的公职人员和公民要比具有企业家精神的管理者能够更好地促进公共利益。第四，政府的思考要具有战略性，行动要具有民主性。新公共服务理论认为，政策执行的主要焦点是公民参与和社区建设。公民不被视为可能会妨碍“正确的”执行的角色，也不被当作降低成本的工具。相反，公民参与应被视为民主政体中政策执行的一个恰当的和必要的组成部分。政府及其公职人员的角色应主要是促进和鼓励公民对公共政策的参与和帮助他们培养这种能力。第五，承认责任并不简单。新公共服务既承认责任在民主治理中的中心地位，又承认行政责任的现实。公共部门中的责任应该基于这样一种理念，即公共行政官员即便是在涉及复杂价值判断和重叠规范情况下也能够并且应该为了公共利益而为公民服务。政府应该关注的不仅仅是市场，还应该关注法令和宪法、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益。第六，服务，而不是掌舵。对于政府来说，越来越重要的是要利用基于价值的共同领导来帮助公民明确表达和满足他们的共同利益需求，而不是试图控制或掌控社会新的发展方向。新公共服务理论认为，领导应是以价值为基础的，并应将价值与整个组织共享，必须以一种尊重公民权和给公民授权的方式，与公民共享权力，带着激情、全神贯注地正直地实施领导。第七，重视人，而不只是重视生产率。新公共服务强调组织和管理中人的重要性，组织中的管理是通过人来实现的。在新公共服务论者看来，处于核心地位的人类行为要素，是人的尊严、自信、归属感、关心他人、服务以及基于共同理想和公共利益的公民意识。如果公共组织及其所参与其中的网络，基于对所有人的尊重，通过合作和共同领导来运作的话，那么，从长远来看，它们就更有可能取得成功。

总之，“新公共服务理论”既是对“新公共管理理论”反思的结果，也是当代西方国家利益多元化、权力多中心化的产物。在当代西方国家的公共服务中，政府的行动主体和其他的行动主体都根据他们自身的利益来做出选择并采取行动，因此，为社会提供公共服务的责任主体呈现多元化、复合化的新特点。“新公共服务理论”给我们提供了一个充分重视民主、公民权和为公共利益服务的理论框架，它没有完全否定“新公共管理理论”。罗伯特·B·登哈特强调：“即使在一种思想占据支配地位的时期里，其他思想也从来不会被完全忽略。……然而，在民主社会里，当我们思考治理制度时，对民主价值观的关注应该是极为重要的。效率和生产力等价值观不应丧失，但应当被置于民主、社区和公共利益这一更广泛的框架体系之中。在这个框架中，其他有价值的技术和价值观(比如传统公共行政理论或新公共管理理论的核心思想)都可以粉墨登场。随着时间的流逝，这个争论肯定还会持续若干年。但新公共服务理论提供了一个令人振奋的观点，围绕这个观点，我们可以展望公共服务的前景。未来的公共服务将以公民对话协商和公共利益为基础，并与后两者充分结合。”〔23〕“新公共服务理论”正在成为当代西方各国进行政府改革、建设新的责任政府的重要理论指导。

四、简短小结与展望

从权责一致的角度来说，我们可以从广义上来理解“责任政府”的内涵，在近代以前也存在着“责任政府”，只不过这时的政府主要负责的对象不是“民众”，而是在上的各级政府直至最高统治者“国王”。政府在这里只是实现君主专制统治的工具。

从狭义上理解“责任政府”的内涵，即从政府对“民意”的回应，即对公民负责的角度而言，西方的“责任政府”萌芽于古希腊罗马、孕育于中世纪、构建于近代，在当代，“责任政府”建设在理论与实践方面均得到不断的发展和完善。

在近代民族国家建立和工业革命时期，自由市场经济占主导地位，政府在这个时期扮演“守夜人”角色，对社会经济生活实行严格的“不干预”。“责任政府”建设的重点是构建政府及其公职人员通过向政治家负责、政治家对立法机关负责，并最终向选民负责的政治责任机制；在经济领域则强调政府绝对的“不干预”，对政府而言“法无授权即禁止”。亚当·斯密认为，按照“自然自由的制度”，国家只有三个应尽的义务：“第一，保护社会。第二，建立严格的司法机关。第三，建设并维持某些公共事业及某些公共设施。”〔24〕对个人而言，“法无禁止即自由”，“每个人，在他不违反正义的法律时，都应听其完全自由，让他采用自己的方法，追求自己的利益，以其劳动及资本和任何其他人或其他阶级相竞争。”〔25〕

19世纪末20世纪初，资本主义开始由自由竞争向垄断过渡。经济危机的爆发，催生了凯恩斯主义，政府由原来的“守夜人”发展成为对社会经济生活的“全面干预”。政府职能急剧扩大，导致政府权力的膨胀、政府及其公职人员滥用自由裁量权的可能性的增加。一方面，以限制和约束政府行政权力的行政责任体制得以建立并不断完善，“国王不为非”“国家主权豁免”的传统观念被打破，政府被视为是具有权利和行为能力的法人，需要与一般法人一样为自己的行为承担法律责任。另一方面，人们对政府的认识也在发生着改变，对政府的期待也日益提高。政府责任从传统的有限责任过渡到全面责任。

“新公共管理”运动的出现，和由此推动的遍及西方主要国家的行政改革运动，使得政府运行效率和结果受到前所未有的重视，市场法则和企业家精神被运用到政府对社会的治理与服务之中。强调政府的职责是“掌舵”而不是“划桨”，强调政府及其公职人员对公民与社会的直接责任，要求他们直接回应和满足公民的利益诉求，公民被视为是政治市场的“顾客”，政府及其公职人员要像企业家对待顾客那样对待公民。

“新公共服务理论”是对“新公共管理理论”反思的结果，强调不能仅仅把公民当成“顾客”，强调政府及其公职人员的民主责任、宪法责任和政治责任必须受到重视，公民权、公共利益必须要得到维护。强调政府的角色不是“掌舵”而是“服务”，强调政府在为公民及社会提供服务时必须加强与政府组织、非政府组织的沟通，强调公民及社会对政府决策的参与。

综上所述，近代以来，西方的责任政府建设走过了一条从近代以前的对公民的无责任、近代以后的有限责任、全面责任到当代的多元复合责任的发展之路：从只强调政府及其公职人员对民选机关负责进而对选民负责、政府行政官吏对选民不直接负责，发展到政府及其公职人员要直接回应公民及社会的利益诉求，既对上负责又直接对民众负责；从政府的单一对公民负责的责任主体发展到为公民提供公共服务责任的多元复合主体。每一个发展阶段都是对前一阶段经验教训的总结，对当时面临的现实问题的回应；都是着力解决政府责任和责任政府建设面临的新问题和新挑战。

从“责任政府”建设的未来发展来看，随着西方社会权力的日益多中心化，利益多元化的不断发展，公共服务责任主体多元化、复合化的趋势将不断发展。从权责一致的角度而言，政府任何时候都不可能“无责”，也不可能“全责”。“市场失灵”与“政府失灵”意味着，无论是市场还是政府都不是万能的。“政府限制私人的主动性；垄断(市场)的成分限制了完全竞争的作用。”〔26〕因此，未来的责任政府建设的重点：第一，努力在“市场”与“政府”之间的关系上寻找一个平衡点。即为市场和政府找到一个合理角色的定位，让政府尽应尽的“职责”，既不“越位”，也不“错位”，更不能“缺位”。要将市场在资源配置中的决定性作用与更好发挥政府作用统一起来。“让国家控制宏观总量体系，而让市场在微观部门充分发挥其效能”。〔27〕第二，努力在政府与公民及社会之间的关系上寻找到一个平衡点。既让政府作为受托人始终对作为“主人”的公民及社会负责，又随时回应作为“客户”的公民及社会的利益诉求，及时为他们提供方便、快捷的服务。“要提高公民权的重要地位和中心地位并且把公众视为负责任的公共行政的基础”，〔28〕将政府的政治责任与其他责任有机统一起来。“强化政府社会管理和公共服务职能；创新民意表达机制；培育和发展社区及公民社会组织；增加公民参与政治和社会事务的机会；为社会的公平正义提供制度保障；强调公民精神和公民美德；注重促进人的心理和谐。”〔29〕第三，努力在政府作为公共服务的责任主体与监督主体之间找到一个平衡点，即在对公民负责问题上，要处理好政府、非政府组织及其他社会组织的关系，能够由市场或者社会组织提供的公共服务，要尽可能交给市场和社会组织；必须由政府提供的公共服务，政府要义不容辞承担起来。对于前者，政府要尽到监督与保障职责；对于后者，政府要自觉接受来自于公民及立法机关的外部监督。要将政府责任履行的监督和政府对非政府组织及其他社会组织的监督有机统一起来，使得政府“提供更好的服务, 更具反应性”〔30〕。“各责任主体都要履行自己的职责，并有义务对公共责任的客体或对象——公众及民意机构作出解释。……要自觉接受公众或民意机构的监督并向其汇报、解释、反映情况、说明原因、提供账目等。……对其不当行为进行撤销和修改，对造成损失进行赔偿。”〔31〕

注释：

〔1〕Bruce L.R.Smith and D.C.Huague,The Dilemma of Accountability in Modern Government——Independence versus Control,St Martin’s Press,1971,p.312.

〔2〕N.Wilding and P.Laundy edit,An Encyclopedia of pailiament,Cassell & Company Lte.1972,pp.645-646.

〔3〕〔4〕〔英〕米勒、波格丹诺主编：《布莱克维尔政治学百科全书》，邓正来等译，中国政法大学出版社，2002年，第702、112-113页。

〔5〕〔6〕William C.,Johnson.,Public Administration(Third Edition),Waveland Press, Inc.2004,pp.332,55.

〔7〕参见张国庆：《公共行政学》(第三版)，北京大学出版社，2007年，第16章行政责任。

〔8〕何金颖：《社会保障中的政府责任——兼评中国的政府责任问题》，《南都学坛》2003年第6期。

〔9〕郑功成：《社会保障学：理念、制度、实践与思辨》，商务印书馆，2009年，第131页。

〔10〕〔24〕〔25〕〔27〕曹沛霖：《政府与市场》，浙江人民出版社，1998年，第184、166、166、186页。

〔11〕〔美〕肯尼思·F·沃伦：《政治体制中的行政法》(第三版)，中国人民大学出版社，2005年，第161页。

〔12〕〔31〕李军鹏：《当代西方责任政府理论研究述评》，《公共管理高层论坛》(第7辑)，南京大学出版社，2008年，第125-126、133页。

〔13〕O.Hughes,Public Management and Administration:an Introduction,Macmillan Press LTD,ST.Martinps Press Inc,1998.