贺 雪 峰

(华中科技大学 中国乡村治理研究中心，武汉 430074)



·政治发展研究·

征地拆迁背景下的村庄政治

贺 雪 峰

(华中科技大学 中国乡村治理研究中心，武汉 430074)

在征地拆迁背景下，国家通过设置剩余索取权来调动村干部完成国家任务的积极性，村庄精英通过村庄选举来响应这个获利机会，村庄选举的激烈竞争又形成复杂的村庄派性政治。因此，通过地方政府(国家)——村干部——村民三层分析框架，来讨论征地拆迁这个“天下第一难事”与村庄政治之间的有趣机制，可以更加清晰地展现征地拆迁背景下村庄政治的展开过程，更加深刻地理解征地拆迁的一般逻辑。征地拆迁背景下的村庄政治带有一定的特殊性，不过，这个特殊性却是中国基层治理一般性逻辑在特殊场景下的展演，中国基层政治乃至中国政治的一般特点也正是通过这个特殊性表现出来的。

村庄政治；征地拆迁；派性政治；利益博弈

中国正处于快速城市化的进程中，城市化就是将过去的城郊农村并入城市版图，这必然涉及征地拆迁。由于土地和房屋的不可移动性，加之征地拆迁涉及的事情繁杂、利益巨大，使得征地拆迁成了“天下第一难事”。虽然征地拆迁的村庄数量并不太多，最多不过全国村庄和农民人数的5%，但征地拆迁所引发的关注却远远超过了其人口规模的比例。可以说，农民上访一半以上都与征地拆迁有关，取消农业税后出现的大部分农村群体性事件也与征地拆迁有关。

笔者曾写过两篇论文讨论利益密集型地区的乡村治理。第一篇主要论述的就是所谓外生利益密集型地区的乡村治理。所谓的外生利益密集，就是指征地拆迁带来的大量利益，这个外来利益的分享过程会引发各种效应。其中笔者重点讨论了村干部在征地拆迁过程中的作用，包括他们如何与县乡取得默契、如何对付钉子户以及如何通过承包工程来获利，等等。笔者的结论是，外生利益密集使村庄政治被行政体系所吸纳，国家在依靠村干部完成征地的过程中也积累了民怨[1]。第二篇主要讨论内生利益密集型农村地区的治理。所谓的内生利益密集，就是指村庄工商业发展所形成的利益密集。在沿海发达地区，因为乡村工业化的发展，村庄普遍兴办工商业，且村庄经济已经融入区域城市带，成为城市经济的有机组成部分。在这样的内生利益密集型村庄，经济发展带来了经济分化和社会分层，村庄中出现了一个数量不大但已具规模的办厂经商致富的企业家群体或其他富人群体。这些富人因为办厂经商的需要而有强烈的获得村干部职位的动力，结果就是富人治理不可逆，村庄政治发生了断裂[2]。

以上两篇论文都是以个案调查为基础的，第一篇是以河南周口市城郊农村调查为基础，第二篇是以东南某省H镇的调查为基础。2015年暑假，笔者一行十多人到浙江L县城关街道做了二十多天的调研，城关街道是L县的郊区，是城市新区的规划建设区，十年前开始征地拆迁，现在有些村的征地拆迁已经完毕，还有些村正处于征地拆迁过程中。调研期间获知，2015年城关街道有80多项县级重点建设项目要落地，另外还有之前立项未完成的县级重点项目60多项。也就是说，一个街道，2015年竟然同时有140多项县级重点建设项目落地，而几乎每一个重点项目的落地都要涉及征地拆迁和与之相关的复杂的利益博弈，由此可以想象街道和行政村工作之繁重，及这个过程中机制和体制之重要。改革开放以来，中国经济发展速度很快，城市建设更是日新月异，其背后则是巨大利益的调整和激烈的博弈。巨大的利益调整是如何完成的？激烈的利益博弈是怎么进行及怎样平息的？乡村治理是如何通过体制、机制创新来应对的？这都是有趣的值得讨论的问题。对于这些问题的深入理解有助于分析中国奇迹为什么会发生。

一、征地拆迁与村干部

经济要发展，城市要扩张，就要征收城郊农村的土地；项目要落地，就要拆迁房子。无论征地还是拆迁都要给农民补偿。相对于土地的农业收入，征地所给予的补偿不仅可以将土地利益变现，而且补偿费用越来越高。因此，农民欢迎征地拆迁，期待通过征地拆迁来获得尽可能多的利益。

无论是征地还是拆迁都是相当麻烦的事情，其中一个重要方面就是很难确定补偿数额及很难解决各种扯不清楚的历史问题。征地不仅要给征地补偿，还要给地上附着物以及青苗补偿，地上附着物和青苗补偿标准的确定也是很麻烦的，因为附着物和青苗的性质、种类不同，补偿标准也是不同的，因此，有人为了获得更多的补偿而在征地之前种植树苗，并且是那种最名贵的、补偿较多的观赏树。地方政府如何补偿呢？一般而言，征地是按被征用土地的面积付费，而拆迁则依据农民住房的新旧、质量、大小、性质来确定补偿标准，因而是很麻烦的，甚至有的农民对补偿标准相互攀比，使这一工作难上加难。补偿高了，当然没有异议；但补偿低了或认为低了，拆迁户就会拒绝签字，不同意拆迁，而拒绝签字就可能捞到更多的好处。这样的背后黑箱交易无疑是不公开不透明的，只会激发其他村民的想象，激发更多村民的反对。

由于征地拆迁涉及利益巨大，且对农民而言这种利益博弈是一次性的，因而他们会利用土地不可移动的特点，想出各种办法来与地方政府讨价还价，从而使自己利益最大化。尤其是兄弟多、关系广、胆子大的农民，他们更可能以强硬对抗地方政府的方式来获得更多的征地拆迁补偿。地方政府不是不能给这个钉子户更多一点的补偿，而是一旦给了这一户更多的补偿，那么其他村民也会要求更多补偿，从而产生更多的钉子户。

地方政府要发展经济、要项目落地、要城市扩张，就必须征地拆迁，且征地拆迁必须在规划区内、在城市建设的扩展面上进行。遇到了钉子户，地方政府强拆有可能引发激烈的冲突，甚至出现自焚等恶性事件。中央为了防止出现此类恶性事件，要求地方政府不能行政强拆，应诉诸法律解决，但问题是法院的强拆也可能引发恶性事件，导致法院也不愿接手此类案件。地方政府对付一个钉子户尚且感到棘手，如若面对一群钉子户、甚至整个村庄的村民都是钉子户的情况，其难度可想而知。若如此，地方政府的征地拆迁就不能完成，项目就无法落地，经济就难以发展，城市也无法扩张。

地方政府是如何在征地拆迁中解决钉子户的呢？现实可行的方法就是依托强有力的村干部。村干部是村庄熟人社会中的一员，是村庄集体利益的代表，是联结地方政府、基层政权与农民的关键一环。如果村干部组织村民来借征地拆迁向地方政府要高价，那么地方政府的征地拆迁就会陷入死结；如果村干部既缺少能力，又没有代表性，即使愿意协助地方政府征地拆迁，也无法做有效的工作。只有当村干部有能力又有协助地方政府进行征地拆迁的意愿时，村干部才可能帮助地方政府有效地完成征地拆迁这个“天下第一难事”。

关于村干部与征地拆迁的关联主要涉及三个问题：第一，村干部为什么愿意协助地方政府完成征地拆迁工作；第二，什么样的村干部有能力协助地方政府完成征地拆迁工作；第三，村干部用什么办法来完成征地拆迁工作。

如前已述，由于征地拆迁给农民的补偿是超出农民原有利益的，因此，农民总体上是欢迎征地拆迁的。但问题是，征地拆迁是几辈子难得的一次为自己利益博弈的机会，只要敢博弈，就可能多获得数万甚至数十万元的补偿，那为什么不博弈一次呢？何况，有些横向比较，自己还吃了亏，凭什么不博弈一次呢？相对于地方政府，村干部对村庄情况十分熟悉，对每个农户的情况、每块土地的历史、每栋住房的性质以及每个人的社会关系和性情都十分了解。村干部协助地方政府征地拆迁的基本步骤就是：先讲形势，做工作，让部分关系户、老干部、老党员带头签字同意拆迁，再做大多数随大流村民的工作，这样两个环节下来，村庄中80%的村民已经同意征地拆迁了；对于剩下的20%的村民，就逐户上门做工作，该解决历史遗留问题的就解决遗留问题，该讲感情的就讲感情，该说好话的就说好话，以硬为主，同时让这些村民的亲朋好友兄弟姐妹帮忙做工作，这样又会有10%的村民签字同意征地拆迁。

剩下的10%就是钉子户、半钉子户了，村干部对付这些人的办法就是软硬兼施。要么找到这些人的社会关系来动员他们，要么通过利益交换来满足其利益要求，即威胁不签字就不能拿到征地拆迁的奖励，有时则以个人的面子来威胁钉子户，甚至请黑社会出面威胁钉子户，等等。

最后还会有几户坚决不签字不同意拆迁的，怎么办？虽然地方政府明确要求不能强拆，但村干部可能为了自己利益而与地方政府合谋，通过灰色手段来拆迁，比如“意外”失火将钉子户的房子烧掉了，挖机失误将房子推倒了。总之，无论哪种方式，其内在的逻辑就是通过各种办法造成拆迁的事实，然后再给补偿。因为“意外”“失误”而导致的房子坍塌，会使房子里面的家具遭受损失，为此，地方政府一般会给予较高的补偿，名义上是补偿家具损失，事实上是将钉子户所要求的高标准补偿给予部分满足。这样，房子已经拆了，钉子户也得到了高于一般人的补偿，也就不好再闹下去了；而其他村民也不好再与之攀比。

征地时，地上附着物的补偿也是一个难题。地方政府很难真正搞清楚计划征收土地上的附着物情况，他们可以按一定基数将地上附着物的补偿包干给村干部，村干部了解地上附着物的情况，也就有能力防止村民的无限要价了[3]。

响应新课改的理念，加大对实训模拟室的资金投入，建立符合国家标准的会计实训模拟室。首先，各类设施配置要齐全，要不断改善实训室的教学环境，确保在企业财务部门能进行的会计操作在实训模拟室中也同样能操作。其次，扩大实训模拟室的空间，使每一位学生都能进行实际动手操作。

什么样的村干部既有能力又有意愿协助地方政府完成征地拆迁任务呢？一般的老好人村干部是无法完成征地拆迁任务的，办厂经商致富的企业家也不愿意来做这个得罪人的事情。所谓的有能力又有意愿协助地方政府完成征地拆迁任务的村干部，是指那些能够在征地拆迁中获得个人利益、又在乎这个利益的人。一般而言，这种人比较狠，孔武有力，高大威猛，甚至与黑社会有着特殊的联系，他们能说好话，也敢得罪人，软的硬的白的黑的都能来。

如果地方政府允许村干部借征地拆迁之机谋取一些利益，那么有能力完成征地拆迁任务的狠人就可能走到征地拆迁的第一线。当然，他们不是以黑社会的身份(也不能以此身份)，而是以村干部的身份来完成这项工作的。

这样就需要接下来讨论两个问题：第一，这些狠人如何在协助地方政府完成征地拆迁任务中获得利益；第二，他们怎样才能当上村干部。

二、村干部竞选与获利空间

这些有背景的狠人之所以愿意当村干部，并不惜得罪本村村民甚至自己的亲戚朋友来协助地方政府来完成征地拆迁任务，其根本动力是他们希望借机获得利益。地方政府当然也要创造出这样的获利机会，给他们留下这样的获利空间。具体地讲，在征地拆迁中，狠人村干部可能在以下三个方面获得利益空间。

第一，征地拆迁涉及巨大的利益分配与调整，只要有巨大的利益分配空间，就要涉及如何分配、谁优先分配的问题，这就使得村干部在征地拆迁过程中有一定的话语权和一定的决策权，从而滋生了一定的寻租空间。

第二，地方政府为了调动村干部完成征地拆迁中最难的一些事务，倾向通过包干责任制的方式来将征地拆迁任务与预期补偿落实到村里，由村干部来具体实施。如前所述，地方政府按一定的基数，把被征土地及地上附着物的补偿承包到村干部身上，村干部因为有了剩余索取权，就有了很高的积极性来“据实补偿”。因为村干部对村里的情况十分了解，而且村干部可以动员各种关系、使用各种微妙的权力技术来实施地上附着物的补偿，其既可以防止钉子户漫天要价，又可以降低征地的交易费用。村干部因此能用远比地方政府所给基数(包干费)低的数额完成地上附着物的补偿，从而留下一笔数额不菲的剩余资金，这部分资金就可能通过各种办法落入村干部腰包，甚至有的村干部直接将这笔钱瓜分。当然，也有村干部因村民上访告状而又被地方政府查办甚至被判刑的。L县城关街道有好几个村出现了村干部因私分剩余地上附着物补偿款而被判刑的案例。之前地方政府在如何使用这笔剩余资金上存在模糊空间，因为征拆已经完成或其他原因，这些模糊性空间逐渐丧失，从而出现了预料之外的情况。有两种情况尤其会导致这种意外发生：一是村庄内部的斗争导致上访告状，地方政府失去了模糊暧昧处理的可能；二是诸如“村级权力清单”的出台，使政策环境发生了改变。

第三，在征地拆迁中，村干部最大的获利空间是他们能够承揽村庄中的建设工程。征地拆迁之后必然有相应的建设任务，最典型的就是为项目打围墙、“三通一平”，等等，这些建设都是简单的土方工程，工程量也不大，但利润相对固定，可以说，这些都是稳赚不赔的工程项目。如果将这些建设项目承包给外地正规公司，似乎可以降低成本，保证质量。不过，由于打围墙、“三通一平”尤其是土地平整等，都是一些初级工程，没有技术含量，一般不需要施工资质，所以一般施工队即可完成。此外，承揽这些工程的外地公司在施工过程中必然与村庄的方方面面发生接触，而村庄内希望承揽这些工程的人也必然会想方设法让这些外来公司难受，比如，以渣土车压坏村道为由，禁止渣土车通行或要高价赔偿的方式阻碍市场上的沙土运入。总之，强龙斗不过地头蛇，外来公司要么离开、要么在村庄寻找靠山，而村干部中的狠人就自然地成为他们的靠山，因为只有他们才是占尽“天时地利人和”之便的地头蛇。需要强调的是，“村干部中的狠人”有两种类型：一是村干部，他们是体制内的角色，对外来公司进行“管理”是合法的；二是狠人，尤其是具有一定黑社会背景的人，不然，他根本当不了靠山，作不了地头蛇，这类人在村庄虽然数量不多，但还是比较常见的。

这样一来，狠人村干部就可能借征地拆迁所必然带来的项目落地的建设机会来承揽土方工程，获得稳赚不赔的利益。一个有几千亩村域面积的乡村，征地拆迁往往要经历很多年，因而有着很多的建设机会和赚钱机会，他们只要找一些人，搞一个工程队，就几乎可以无限地、不违法地来谋取利益：他们没有偷也没有抢，只是老老实实、保质保量地完成土方工程，获得工程利润，这些都是正当、合法的，当然不一定合理。

然而这不是一个简单的过程，没有相关制度规定村干部可以在征地拆迁后必须得到报酬，因而获取好处并非必然的，它要由村干部去“经营”，且要有能力去“经营”，还要承担风险才能够获得。一般来讲，一个老实巴交的人当了村干部，胆小怕事，缺少能力，他既不可能有效协助地方政府完成征地拆迁任务，也无法在征地拆迁后的建设过程中获取利益，这样的人是不可能当上处于征地拆迁期村庄的村干部的。一个成功的企业家，他们有自己的收入，并不需要通过承揽村庄建设工程来获利，因而他们不愿在征地拆迁中与村民面对面地使用以身体暴力作后盾的博弈，也不愿意与黑社会保持过于明显的亲密关系。即使这些企业家当了村干部，他们也不会冲在第一线进行征地拆迁，也不会过于在乎承揽征地拆迁后建设工程所带来的利益。

既想获得又有能力获得征地拆迁好处的只有一种人，那就是村庄中与黑社会有染的包工头，他们既有动力也有能力来担任征地拆迁村庄的村干部。这些人之前不是村干部，甚至不是党员，他们当上村干部的最佳途径就是通过村民委员会选举。颇具讽刺意味的是，真正冲在协助地方政府完成征地拆迁任务第一线的往往不是由乡镇任命的村支部书记，而是由村民选举出来的村委会主任。在L县城关街道的58个村中，村支部书记一般由企业家担任，这些企业家较少管理村庄事务；由村民选举上来的村委会主任却大都是具有黑社会背景的包工头，他们才是征地拆迁中的主要角色。

由于涉及利益巨大，希望通过担任村干部来获取利益的人就会试图通过村民委员会选举成为村干部。要当选村委会主任，就必须有多数村民的支持。村民委员会选举一般是“海推”，即由村民通过不计名预选，提名票最高的两位村委会主任候选人进入正式选举名单，差额竞选村委会主任，得票过半者当选。两人竞争、过半当选的规则决定了村民委员会选举最终都会集中在两个对立的候选人上，这两位候选人都有自己的支持者，都会通过拉票的方式来争取更多的支持者。在很多人都希望角逐村委会主任职位的情况下，村民委员会选举一般会形成势均力敌的两派，这两派各有占全部村民1/3的铁杆支持票，还有1/3的中间票。所谓竞选就是要竞争这1/3的中间票。在越来越激烈的竞争中、越来越深度的动员中，中间1/3的村民就会被各种传统的、现代的关系所包围分割，从而，中间层越来越小，竞争双方逐渐可以算清楚每一张支持票，甚至可以将最终得票精确到个位数。

为了获得中间票的支持，也为了感谢铁杆支持者，参加村委会主任的竞选者会花钱请客、花钱送东西，甚至花钱买票。*参见袁松《富人治村》，华中科技大学博士论文，2012年。为了争取中间票及稳住铁票，村委会主任候选人就必须组织起竞选团队，里面要分工，要研判形势，要一对一地做工作，要用各种传统的关系和现代的资源去动员。竞选团队的运转本身也是要花费的，也就是说，在村民委员会竞选中，有无资金是很重要的，没有钱还想选上村委会主任是很难的。

因为竞选投入了资源、花费了金钱，就必须要胜选，否则所花的金钱就无法收回。竞选双方都花了钱，双方都必须胜选，这样，竞选双方就都会使出浑身解数，动员所有关系参与到村民委员会选举中来。因为高度动员，竞选双方可以估算出可能的得票，在一、两票决定胜负的情况下，双方就会在投票的前夜，想方设法用高价争取极少数的中间票，甚至去买对方的铁票。*参见谭林丽《派性政治》，华中科技大学博士论文，2015年。

竞选双方的高度动员和势均力敌会进一步加剧选举中的动员程度。在仅仅差一、两票就决定成败的情况下，竞选所可以调动起来的经济资源、心理能量、情感投入以及组织手段，很快就会达到可以达到的极限状态，很多事情也就无所不用其极了。在这些无所不用其极的动员手段下面，每个人都被拉入不同的派系，且在不同的派系中同情感、共悲欢，由此，选举的过程也成了塑造强烈派系的仪式及动员过程。最终，有一方会通过竞选当上村委会主任，这个通过激烈竞选上来的村委会主任就必然带着强大气势开展工作。

三、派性斗争与村级权力的规范

当选上来的村委会主任首先所要面对的就是经过深度动员所形成的村庄政治中的两派势力：自己的一派与对立的一派。村委会主任不能只是自己获得利益，还必须为支持自己的人捞好处。竞选失败一方也是经过深度动员的、有过强烈的情感共振的群体，这种深度动员和情感共振会积累下来强大的心理能量，他们在选举结束后就演化为对抗当选者的强大力量。通过激烈竞选当上的村委会主任，如果不能化解竞争失败一派的对立情绪和对抗行为，就会在以后的村级治理中处处受制，任何工作都难以开展。一个聪明的村委会主任会用各种办法来化解这种对立与对抗，但这个化解需要时间，所以当选的第一年时间是磨合抹平派系。若当选的村委会主任化解不力，或竞选中情感伤害得太深，那么竟选结束之时也就是派性斗争开始之时，村庄中激烈冲突将持续不断。

当然，势均力敌的两派竞选还有更多的可能。比如，激烈竞争的两派并非只有两个村委会主任候选人在竞选；即使村民委员会委员候选人分成了两派，但结果可能是，一派当选了村委会主任，而当选的村民委员会委员却都属于另外一派；甚至村支部也被动员起来参与到村民委员会竞选所形成的派性斗争之中。虽然村支部书记试图避开激烈竞争、高度投入的村委会主任竞选活动，但有时却被动地卷入进去，当然也有主动介入的情况。因此，在村民委员会选举和村支部换届之后，在村两委班子成员中可能会形成村支部书记与村委会主任两派的对立；也可能形成村支部书记、村委会主任一派与一般村委委员和村支委一派的对立；甚至可能出现村干部一派与由村民代表会议选举出来的村务监督委员会一派的对立。总之，村民委员会激烈竞争所形成的派系一旦进入村庄权力结构中、并在村庄权力实践中表现出来，那么村级权力的运作就会处处受到牵制。这种情况对于征地拆迁背景下的地方治理显然是相当糟糕的，地方政府因此会想方设法地避免这种情况产生。在浙江，一方面普遍推行、设立村务监督委员会这个“第三套村级班子机构”；另一方面，很多地方明确要求由村支部委员兼任村务监督委员会主任。这样，村委会主任虽然是村民委员会的法人代表，但由于村支部书记兼任村经济合作联社的社长，这就使得财务一支笔的权力归村支部书记而不是村委会主任。

为了防止选举后村庄权力结构内部出现派性对立，防止影响村庄权力完成征地拆迁任务，地方政府一般会要求村支部书记在村民委员会选举中不要事先站队，尤其不能拉一派打一派，而是与胜选者合作搭班子。这样，由于村支部书记在选举中保持了中立态度，村庄选举结束后，村支部书记既可以与当选的村委会主任搞好合作，同时又有能力安抚落选一派。

简单地说，在征地拆迁任务和压力下面，村庄权力结构内部的斗争，也可以说是均衡的，因为正是复杂的制度安排诸如“五议决策法”和“村级权力清单”等，可以防止村庄权力的滥用和村干部的寻租行为。问题是，这样的安排也会极大地降低村干部完成征地拆迁任务的积极性和能力，因此，在征地拆迁任务完成前，地方政府就会想方设法地通过机制创新(如包干制以及默契)乃至体制安排(如规定由村支委兼任村务监督委员会主任)，来弱化村级治理制度中的制衡制度。当征地拆迁任务完成后，以复杂制度安排为基础、以权力制衡为特征的村级权力运转才会成为常规。因此，在征地拆迁背景下，激烈竞选所形成的派性政治不会主要表现在村庄权力结构内部，而是主要表现为以村委会主任为首的当选派与村委会主任候选人为首的在野派之间的斗争与政治。

激烈的村民委员会选举之后，一派当选进入体制，另外一派落选成为在野派，为了完成征地拆迁任务，地方政府会无条件地支持当选一派。而新当选的村委会主任，一方面尽可能抹平反对派，另一方面则在地方政府的支持下施展手脚，大干一场，村庄治理就在对抗中开展下去。

如果村民委员会选举中一派大获全胜，另一派溃不成军，那么获胜的一派就赢得了进行建设的宝贵机遇。这种情况虽不常见，但并非没有。如果双方势均力敌，获胜的一派一般会通过资源输送，分化瓦解反对派精英，消解派系、派性或重构派系；如果反对派继续反抗，钉子户层出不穷，那么当选村干部者就会抓紧时间捞回投入选举的资源，同时使用各种狠的手段来摆平钉子户、整治反对派，这样，村庄内就会出现激烈的政治斗争，甚至引起基层治理的混乱。在最近10年，L县城关街道的征地拆迁工作总体上进展顺利，但在基层治理中也出现了很多恶性事件。可见，对村级治理进行整顿规范势在必行。

由于巨大利益的刺激和地方政府为了有效对付钉子户，征地拆迁地区一般都会出现激烈的村委会主任竞选局面，几乎所有的村民都被卷入派性政治，村庄也会在两派尖锐的斗争中被撕裂。因为利益分配不均等原因，对立的两派也会发生分化组合，并可能使撕裂的村庄形成暂时有限的弥合，但在接下来的又一次选举中，村庄仍会再次被撕裂、再次形成对立。正是征地拆迁带来的可供分享的利益以及对利益的博弈，构成了征地拆迁背景下的激烈竞选、撕裂和对立的运动，这也是派性政治的动力所在。一旦征地拆迁任务完成，村庄所有的利益要么分配完毕，要么已有了明确的分配方案，那么村庄派性斗争的动力也就不再存在，激烈的村民委员会选举也不大可能再如此发生，因为征地拆迁而形成的巨大的外生利益已经消失(或分配完毕)，村级治理将逐渐回归常规模式，村庄政治也将走出派性斗争与相互撕裂的恶性循环。

征地拆迁任务的完成也使地方政府不再需要通过默许村干部的特殊利益来调动他们协助地方政府工作的积极性。相反，对于村庄治理中的各种混乱，地方政府则日渐失去了忍耐力，这个时候，地方政府往往倾向于通过制度来规范村级权力的运作，不再容忍村干部的“胡作非为”，这也正是“五议决策法”和“村级权力清单”产生的原因。

征地拆迁背景下村委会主任与村支部书记的关系也是很值得讨论的。在浙江，村支部书记兼任村经济联合社社长，是村集体法人代表，具有财务一支笔的权力。因此，村支书是村里的一把手，其权力要大于村委会主任，这也是全国村级两委权力状况的常规。征地拆迁背景下，村委会主任一般都是通过选举竞争而当选的，而选举委员会主任正是村支部书记，因而村支部书记的态度对于谁当选村委会主任肯定有着重要作用。也就是说，相对于村委会主任，村支部书记在村级权力结构中具有明显的权力优势。

不过，对于征地拆迁背景下的村庄权力结构来说，因为村民委员会的激烈竞争，以及村民委员会选举对村庄所有成员的强烈动员，就使得村民委员会选举成为塑造村庄政治合法性的第一要件，当选了村委会主任就自然获得了比村支部书记更高的群众动员能力；而且助其当选的竞选团队仍然存在，并在未来相当长的一个时期作为村委会主任的依托力量而发挥作用，使村委会主任具有相对制度化的支撑。这样，村委会主任在动员能力、支持力量以及自我意识上都强过村支部书记，因其在村庄权力结构中具有制度优势。

不过，花了很大代价甚至花了很多钱而当选的村委会主任，虽然有着超越村支部书记的制度优势，但其工作推行难度仍然很大，主要有七个原因：第一，必须要安抚反对派；第二，必须要通过诸如承揽工程的方式捞回选举中投入的资本；第三，必须要给支持自己的骨干以及群众创造出收益；第四，必须完成地方政府安排的对付钉子户的任务；第五，必须应付一个可能对他存在看法的村支部书记；第六，虽然有地方政府的保护，但如果有人上访到更高层级政府，就可能导致地方保护失效；第七，在自上而下的各种运动式治理中，可能被当作坏的典型拿下。总之，在选举中意气风发地当选的村委会主任，却未必能够意气风发地推行工作，甚至有些投入很多资本而当选的村委会主任，钱还没有捞回来而征地拆迁却已经结束，导致其捞取利益的空间消失、地方政府的保护失效。

正是基于这样的逻辑，通过激烈竞选当上征地拆迁村庄的村委会主任的狠人，自上任之日起，就拼尽全力地处理各种矛盾，想方设法地捞取利益，最后却发现自己成了一个难以自控的“陀螺”，除了高速自转以外，没有其他办法。他们的结局大多悲惨：结局好一点的是捞回选举中花的钱，坏一点的则是村委会主任还没有当完，却因经济犯罪而被判刑。L县城关街道大多数村委会主任的下场都不够好，甚至可以说是很悲惨。因此，很多人后悔当初竞选村委会主任。

小 结

透视地方政府(国家)、村干部、村民这三个政治层面，我们可以较为清晰地看到村庄政治是如何在征地拆迁背景下生动展开的，以及村庄政治又是如何完成征地拆迁任务的。

征地拆迁背景下的村庄政治带有一定的特殊性，不过，这个特殊性却是中国基层治理一般性逻辑在特殊场景下的展演。从某种程度而言，这个特殊性更为生动具体地反映了中国基层政治乃至中国政治的一般特点。理解中国基层治理和中国政治还有很多可以做的工作。

在地方政府(国家)——村干部——村民这个三层次分析框架中，国家显然是通过为村干部设置剩余索取权来调动其完成国家任务的积极性的，这是征地拆迁背景下村级治理动力中的一个重要方面，国家为村干部设置的剩余索取权大都是默许的、也是潜规则，正是这个默许与潜规则给了国家随时依据需要进行调整甚至追究的可能。基层治理的灵活性也由此可见。

村干部能否顺利完成征地拆迁任务，其前提则是，城郊农村的村民很清楚征地拆迁对他们是有利的，因而是欢迎征地拆迁的。如果征地拆迁对农民不利，他们就会坚决反对，村干部就不可能做好这个“天下第一难”的征地拆迁工作。本质上，村干部所做的征地拆迁工作只是针对钉子户而不是全体村民；工作的主要内容是村干部协助地方政府将征地拆迁所带来的利益调整到位。征地拆迁这样的大事及征地拆迁所涉及的巨大利益调整，正是借助村干部积极的工作而完成的。因此，我们要感激这些完成了征地拆迁任务、自己却未必有好下场的村干部。

[1] 贺雪峰.论利益密集型农村地区的治理[J].政治学研究，2011，(6).

[2] 贺雪峰，谭林丽.内生性利益密集型地区的治理[J].政治学研究，2015，(3).

[3] 郭亮.土地征收中“行政包干制”及其后果[J].政治学研究，2015，(1).

[责任编辑：巩村磊]

探索与实践：社会转型视野中的乡村治理(专题讨论)

2016-10-20

教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“完善基层社会治理机制研究”(14JID030)

贺雪峰(1968—) ，男，教授，博士生导师，长江学者特聘教授，从事乡村治理和中国土地制度研究。

D422.6

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1002-462X(2016)11-0042-07

编者按：改革开放以来，高速的经济发展使中国社会经历了一个快速发展、急速转型的过程，这次转型对于乡村社会而言，既是全面的也是剧烈的。市场经济的发展促使乡村社会中的传统利益格局发生深刻变动，主体意识的迸发促使农民的传统价值观念发生激烈转变，这些因素在推动乡村社会由传统走向现代的同时，也引发了乡村社会结构、社会关系以及社会心理的全面变革。因此，传统的乡村治理机制亟待变革与创新。然而，在社会转型背景下，乡村治理面对的是一个全新的而非传统的乡村社会形态，这决定了乡村社会发展既面临着广阔的发展空间和多元的路径选择，也面临着前所未有的复杂因素与隐性风险；同时也决定了新的乡村治理机制的建构是一个涵盖各种资源的调配与整合、各种理念的碰撞与融合、各种心理的冲突与调适，以及农民个体能力的发展与提高的复杂过程。正是基于这种复杂性与风险性的考虑，众多学者从不同的学科视角、以不同的理论范式及研究方法对乡村治理展开了多维度的探索，并取得丰硕的成果。为继续深化这一领域的研究，本刊特约请华中科技大学教授贺雪峰、南京审计大学教授施从美、山东工商学院教授季丽新三位学者，分别从村庄政治结构、农村社会焦虑、农民政治水平等三个视角进行专题探讨，以期进一步引起学界的关注。