孙越川，胡新云

（西南石油大学外国语学院，四川成都610500）

一、引 言

近年来，我国校车安全事故频发并日益引起全社会的广泛关注。2012年3月28日国务院第197次会议通过了《校车安全管理条例》，同时亦有多部地方法规出台。这些条例及规定界定了与校车事宜相关的安全责任主体及其责任承担，但在实践中，却出现很多问题。尤其是责任主体的宽范性和模糊性，导致多个主体之间缺乏明确的责任分担，使得规定形同虚设。

美国校车运营及管理已有200多年的历史，被认为是世界上校车运行管理机制最完善的国家之一，其对校车安全责任主体和责任分担的法治也较为全面。根据安全内容与环节，将责任主体分为政策制定主体、执行主体、违规主体和惩罚主体，在各个环节中比较中美差异，借鉴美国校车安全管理的先进经验，为我国校车安全管理工作的发展和完善提供可资借鉴的有益依据。

二、法规制定主体

（一）中美法规制定主体的对比

校车安全法规包括各种与校车安全有关的法律、法规以及规章制度等，是校车安全运营的前提和基础。

美国制定了完善的法律规范，以保障校车系统正常运营。联邦政府通过《国家交通与机动车安全法》《机动车与校车安全修正案》《联邦机动车安全标准》《公路安全方案第17号方针》等法规，对校车的安全技术、标志、营运管理、通行规则等作出规定[1]。在联邦政府全国性规定的基础上，各州根据自身具体情况作出相应的补充规定，这些补充规定具有很强的实践性和可操作性。由此，美国从中央到地方都建立起了一套完善的校车安全制度。

在我国，随着校车事故频发，各级政府及相关部门纷纷制定有关政策，以加强对校车的安全管理。但从目前的政策体系来看，校车安全法规的制定主体身份多元复杂。全国性的《校车安全条例》由国务院法制办公室制定，而《校车安全技术条件》则由国家发改委、工信部联同郑州宇通客车股份有限公司和中国汽车技术研究中心共同制定。地方性的法规中，上海的《中小学、幼儿园安全防范管理基本要求》由上海市教育委员会、上海市公安局联同上海缘鑫安全技术工程有限公司共同制定[2]。这些政策制定主体既有非营利性的政府部门，也有营利性的企业，二者之间存在着利益诉求相悖的矛盾，最终出台的政策在一定程度上必然成为利益妥协拉锯战的结果。而且，当实践中政策法规本身出现问题时，由于没有形成一个相对稳定的政策制定主体身份，容易造成政策制定部门权责不清晰，甚至出现各种责任推诿的情况。

（二）法规制定主体的博弈

法规制定主体，简单地说，是法律和各类规范制定参与者的总称。在实践中，制定主体复杂，关涉的范畴很广，既包括有权进行或参与制定法规的国家和各级机关，也包括没有制定权力但能对法规起实质性作用或能对法规产生重要影响的组织和个人。主体的多元化，预示着利益和法理的博弈。

首先，受到主客观条件的制约，法规制定主体的行为具有滞后性，制定的法规一般落后于实际需求，或者需要在实践中不断更新法规，以满足需求。美国的校车法规制定主体经历了较长时间的实践，在不断的滞后性改良中逐渐达到完善。但是，中国的校车法规实践时间尚短，制定主体也缺乏足够的经验，短期内无法马上克服滞后性的弊端。

其次，法律偏好的不同，决定法规制定需求利益的多样性博弈。意识形态、文化因素是法规制定主体的根本性差异，民主意识和法治偏好会进一步扩大差异，再加上部门利益、地方利益的偏好，最终会使得法规的利益倾向性发生矛盾。怎样在复杂的利益博弈中取得平衡，实现利益的最大化，是法规制定主体面对的一大问题。美国的校车安全法规正是在一个有效的制度框架中取得了平衡，实现了校车法规制定主体的合理运作。但是，中国目前仍然缺乏一种科学的制度框架让主体合理的通过制定法规追求利益的最大化，因此导致制定主体的身份混乱，最终使得法规相互抵触，无法有效实施。

再次，法规制定主体遵循经济、政治、社会规律活动，力求从理性的角度使得法律供给与法律需求实现均衡。法律供给由社会需求产生，校车安全的重大社会问题，决定了主体需要制定相关法规来进行规范。因此，一般来说，主体根据需求制定法规，不会出现不均衡的现象。但是，复杂现实的多变性，使得需求始终处于变动之中，并时时打破原有的需求和供给的均衡，出现法规供求不均衡的状态，且这种状态一般是绝对存在的。这同样需要建立起一套合理的法规制定供求模型。对主体来说，从立前、立中、立后几个环节进行制度规范，有利于制定出收益大于成本的法律。这一切需要被制度化、法律化，因此需要宪政和其它法律制度完善的配合保证，最终实现主体博弈的结果均衡。

三、执行主体

与校车安全相关的政策制定出台后，需要有主体来付诸执行。由于校车安全涉及范围广泛，执行的任务和难度也相应增加。

校车安全环节可分为事前、事中、事后三个阶段。事前包括校车的生产与提供、校车司机的聘请、校车安全教育等；事中主要指校车的运营实施、校车的运营监管、校车的通行规则等；事后则包括校车事故责任的承担以及从校车事故中汲取教训等。

（一）事前执行主体

不同于其它车辆，校车在投入运营之前就需要各个主体参与。

1.校车的生产与提供方

校车质量是安全的基石，质量过硬的校车能够最大限度降低校车运营发生事故时造成的伤害。

美国在校车设计和生产方面经验丰富，不仅对校车的车型、技术标准、安全标志和装置在法律上作出详细规定，还明确了校车生产和提供的主体。校车作为特殊的公共服务载体，其提供主体以学校或学区为主，州政府提供一定数额的补贴。同时，由于学区彼此之间资金和规模不同，导致校车具体的提供方式又分为独立提供和委托提供两类，前者以学区为主体，以购买或租赁的方式提供校车，后者由学区或学校委托校车承包公司负责[3]。这些规定明确了校车的来源及其资金支持，并为校车规范化提供了保证。

中国校车生产起步较晚，2012年颁布的《专用校车安全技术条件》和《专用校车学生座椅系统及其车辆固定件的强度》为校车生产提供了参考标准。但相较于美国，我国的校车安全标准仍存在很多问题，比如规定笼统、不具体、欠人性化等等。更为突出的问题是，在实践中，校车及其标准尚未得到普遍推行，很多地方仍使用未经标准审核的普通车辆作为校车，安全性能低下。这也是近年来我国校车事故多发的重要原因之一。

另一个与校车生产相关的是资金问题。专业化的校车花费较高，普通学校难以独立承担，而法律规定政府部门的财政支持尚未落实到位。各地相关细则的缺位使得校车生产及提供障碍重重，与之相对，按标准生产的校车却遭遇各种难题，致使有些地方出现有车无用的尴尬局面。2014年在浙江温岭，安徽驻台州商会为解决农民工子弟学校学生接送问题购置了52辆新校车，但因为市场需求不足，新校车弃置农村一年，甚至成了一些人解决内急的“公厕”[4]。在我国现有的校车环境下，对校车需求不足的论断显然难以令人信服。更大的可能是需要校车的学校资金欠缺，政府部门和企业沟通不善，导致市场的需求量未得到真正满足，而大量已经生产的校车却又无法投入使用。

2.校车司机及随车人员的聘请

作为校车运行的直接主体，校车司机对安全运营起着决定性的作用。

美国制定了特别严格的标准和要求来选用校车驾驶员。除了需要符合一般机动车驾驶员资格外，还需要满足更为严格的要求，例如无犯罪前科、无吸毒史等。同时，要成为校车驾驶员，在入职前还要完成岗前培训和测试程序，熟悉校车驾驶流程和相关急救知识[5]。这一系列的考核培训由政府承担，政府担任校车司机的聘用主体，有效地保证了校车司机的高素质。

我国在《校车安全管理条例》中规定了校车司机的资格条件，但其准入标准远低于美国，难以凸显校车司机的重要性。而且，司机一般以学校为主体出面聘请，无法真正有效地执行司机的聘任条件，同时亦缺乏对校车司机的培训检测条件及持续性监管。

另一个重要的直接主体是随车人员。随车人员在校车运行时负责照顾车上学生。尽管他们不需要像司机一样承担驾驶重任，但仍然需要具备相关的安全知识和急救知识，并且能协助司机处理各种情况。

在美国，校车在运营之前，政府部门会对随车人员组织一系列的安全知识培训，以使其有效了解行车安全和应对措施。

我国《校车安全管理条例》第三十八条规定：“配备校车的学校、校车服务提供者应当指派照管人员随车全程照管乘车学生。校车服务提供者为学校提供校车服务的，双方可以约定由学校指派随车照管人员。”[6]尽管条例中指明应当聘任照管人员，但又规定可以由学校指派，换言之，也可以不由学校指派，由校车服务提供者指派。聘请主体的不明确，学校和校车服务提供者为了减少支出和降低风险，会在聘请照管人员上推卸责任，随车人员聘用的随意性较大，同时亦缺乏应有的培训，致使随车人员普遍缺乏校车随行的安全知识，无法发挥其应起到的安全保护作用。这一环节安全主体的缺位直接导致一些非交通事故的校车安全隐患。2013年6月17日，江西省德兴市花桥镇民办宝宝幼儿园，一名5岁幼儿被看管老师遗忘在接送车内致昏迷，后抢救无效死亡[7]。

3.校车运行的安全知识教育

有关校车运行的安全知识教育对象广，除司机和随车人员外，对内有搭乘者，对外有与校车发生关系的其他社会人员。

美国校车发展历史悠久，安全知识教育体系也较为完善。搭乘者一般为年龄较小的幼儿或学生，缺乏自我保护意识，需要成人有意识地教育引导。对内，美国学校定期组织学生进行安全培训，指导学生正确行车及在事故发生时及时自救。对外，美国设有专门的校车协会，经常组织会员开展校车安全宣传活动，同时还设有专门的校车事故鉴定培训中心，对发生的校车事故进行鉴定总结并向社会发布警戒[8]14。在各方面主体的大力宣传教育下，校车安全意识在美国已经深入人心，对美国人来说，主动避让校车已经成为生活中的习惯及基本素养。

然而，我国校车发展时日尚短，大部分人还未形成正确的校车安全观念。很多人认为接送孩子上下学的车便能称为校车，不重视校车质量和相关人员素质，不认真执行教育部门下达的学生安全知识培训指令。安全教育主体的缺位，使得学生等搭乘者不顾自身安全，在上下车及校车行驶中嬉戏打闹，酿成各种事故。《校车安全管理条例》将校车特权正式纳入国家法律保障范畴，规定社会车辆遇到校车时需要停车避让。但是，条例安全知识宣传主体缺失，渠道稀少，社会人员对校车的特殊性认识不足，很少主动避让校车。有些社会车辆甚至阻挡、赶超校车，危害校车安全。

（二）事中执行主体

校车运营是校车安全的中心环节，这一过程中的实施、监管、通行规则，都与校车安全息息相关，需要有确定的主体承担责任。

1.校车的运营实施

该环节牵涉多方因素，包括学校、校车承包商、政府等。校车运营的顺利展开，既需要有明确的实施主体，也需要这些主体间的有效配合。

美国将校车运营与商业挂钩，由政府负责出资购买，之后通过招标选择校车服务企业，并签订协议，由选定的校车服务企业负责校车日常的运营管理。美国以企业为校车运营主体，实施主体明确，权责清晰。以学区企业为主体的另一优势是，能够将企业和学区需求直接贯通，以政府为财政支持，以商业运营市场为导向，有效避免供需矛盾，真正满足校车需求，避免出现“不患寡患不均”的现象。

我国的《校车安全管理条例》基本明确了以学校和校车服务提供者为校车运营的实施主体。但是在实践中，校车服务提供者的主体身份并非法律直接规定，而是采取学校约定的方式，校车服务提供者没有完全的校车运营实施权力。其直接后果就是学校会尽可能在约定中减少自身责任，将实施过程中的风险全部转嫁给校车服务提供者。而对于搭乘者来说，他们本身与校车服务提供者是不相关的，遇到问题只能直接找到学校。这就导致真正出现问题时权责不明确，校车服务提供者权力小而风险大，缺乏应对处理校车运营问题的能力。

2.校车的运营监管

校车运营实施过程，需要有相关部门的监管。

美国的校车监管主要由政府规范，辅以社会层面的公众监督。简单来说，美国已经形成联邦政府、州政府及地区三个层面的监管，每个机构的职权都有明确的分工，形成了一种自上而下、面面俱到的监管模式。在美国，教育委员会负责勘定校车运行路线，国家公路交通安全管理局负责监管校车安全标准，高速公路管理局负责审查校车驾驶员资格，交通部门负责监督校车服务提供企业，学校及学区负责协商确定运行过程中的事项细节[8]11。可以说每个部门的负责项目都巨细无疑，各项监管责任主体明确，能有效地监督校车的安全运行。

我国《校车安全管理条例》确立的监管主体以政府为主，中间牵涉教育、财政、公安、交通运输等多个部门，施行的是共同管理共同负责的方式。看起来管理主体充分，但在实际操作中，往往是谁都在管，可是谁都不负责。以校车审批为例：《条例》第15条规定，校车审批需经以下流程：学校向教育部门提交申请――教育部门向公安机关交通管理、交通运输部门征求意见——教育部门收到回复意见后报人民政府——人民政府决定批准——公安机关交通管理部门发牌。流程的繁琐性可见一斑，但更为严重的是这一流程各个环节都可能遇到问题，从而导致互相推卸规避责任，因为教育部门、公安机关交管部门、运输部门、人民政府在流程中都是主管部门，遇到问题都有管理权也都可以将管理权交给其它主体。与这种混乱的监管主体局面相应的是监管的各种漏洞和校车事故的频发。

当然，随着校车制度的发展，我国也开始探索一些行之有效的新举措。如深圳于2014年出台《深圳经济特区学校安全管理条例（草案）》，通过特区立法将校车审批主体资格直接授予教育部门，做到权责明确，提高了行政效率，有一定的可取之处[9]。但是，校车运营涉及面广，监管难度大，这种做法是否可行还需要实践的检验。

3.校车的通行规则

这是校车运营过程中应当遵守的准则，既包括校车自身应当遵守的规则，也包括其它机动车辆在行进中遇到校车时应当遵守的规则。

美国从联邦到各州都对校车通行规则作了详细规定。就校车自身而言，除了一般交通规则外，还要遵循一些特殊规则，如限速、警示信号灯和停车信号臂等设备的使用。就其它机动车辆而言，需遵循校车避让规则，为校车提供优先权以保证校车运行的安全，一旦违反，司机有可能构成刑事犯罪，最严重的甚至会被终身取消驾驶资格。校车通行规则的执行主体是交通管理部门，而高昂的违规成本及充分的安全教育使得全社会都成为自觉的实施主体。因此，美国的校车通行规则能得以广泛顺利地实施，有效降低校车事故的发生几率。

我国《校车安全条例》第5章较为详细地规定了校车的通行安全权。一方面是针对校车自身的行车规则，包括行驶路线符合安全通行条件，严禁超载、超速等违规行为。另一方面也提及其它社会车辆需要避让校车的规则，包括停车等待、不得鸣喇叭及灯光催促等。这些规定主要出现在针对校车的专项立法条例中，而非一般交通规则，难以被社会车辆了解，造成实施主体的缺失。严格来说，由于公众不熟悉校车通行特权，致使校车特权无法落到实处。另外，也正是因为校车特权并未提供相应的针对其它社会车辆的惩处措施，违规成本低下，难以引起全社会的重视。近年来，随着校车事故的不断出现，校车特权也越来越多地进入人们的视线。据2013年新交通法规定，社会车辆不按规定避让校车，将会被处以200元罚款，记6分。由此，增加了社会车辆的违规成本，从法律上肯定了校车的特权。但要在全社会树立校车特权意识，仍然任重道远。

（三）执行主体的相关问题思考

从校车生产到校车投入运行，不仅牵涉到法律问题，更涉及到各方利益的冲突和调和。一方面，需要在实践中细化执行过程，做到尽可能全面地考虑遇到的困难。另一方面，也需要从宏观着眼，从总体上把握执行的成效性。总的来说，尽管执行过程纷繁，但抽象出来，有两大问题需要引起重视。

第一，经济利益的抉择。无论是校车的生产，相关人员的聘用，还是校车的运营成本，各个环节都无法摆脱经济的考量。经济的需求是刚性的，也是多方面的，政府、学校、个人，任何一方都无法单独解决，也不可能单独承担。校车经营是为学生安全谋利的行为，但要是只以此来将其定性为义务的慈善事业，那么势必难在复杂的利益冲突中实现共赢，更难以持久地做好校车运营。因此，向美国学习校车运营的成功之道，先要学习他们对校车运营的经济理念，将校车产业办活，将义务性和盈利性有效结合，实现校车运营的良好发展。

第二，意识的转变。中国对校车的观念认识和重视都不够，社会车辆、组织、个人，甚至校车运营者自己，都未形成一套对校车的正确理念，只机械地盲从于上级对校车的制度规定。自觉与非自觉的意识觉醒，决定事情完成的效果。相较于美国，校车特权意识在我国仍然不够，实践中社会车辆也较少真正避让校车。因此，怎样在全社会范围转变意识，确立校车的独特地位，是亟待解决的大问题。

四、违规主体和惩罚主体

要保障校车安全，除了要有适用的政策、行之有效的执行，还需要能起到威慑作用的合理处罚，包括惩罚者和被惩罚者两类主体。被惩罚者即违规主体，指可能触犯校车安全法规，造成校车事故，并承担相应后果的单位或个人。惩罚者即惩罚主体，指直接对违规主体实施处罚的部门。

（一）违规主体的多样性及其确定

相较于其它车辆事故，校车事故涉及的法律关系更加广泛复杂，需要承担后果的责任主体也更多。首先，校车运行实施者可能是学校或校车运营商，二者涵盖于违规主体中。第二，校车事故涉及道路交通安全问题，交通管理部门一旦疏忽也需承担监管责任。第三，校车事故的受害者多为学生，学校和家长作为学生监护人，有不可推卸的责任。第四，政府作为校车运行的监管主体，负有制定法规确定校车质量、校车运行路线等责任，一旦校车事故发生，需承担行政领导责任。第五，校车运行由驾驶员直接操作，随行人员负责搭乘者安全，也需要对校车安全承担责任。第六，校车生产需符合规定的标准，如果事故原因涉及校车本身质量或构造问题，则生产商须承担责任。第七，校车事故可能与运行中的其它社会车辆相关，其它社会车辆的交通违章行为使其成为违规主体。综上可知，可能成为违规主体的有政府、学校、校车提供者、驾驶员、随车人员、校车生产商、其它社会车辆等。违规主体的广泛性，导致校车事故定责困难。谁来为事故的发生承担责任，决定事故解决的有效性，是避免事故再次发生的重要因素。

美国校车发展开始至今，法治贯穿始终，完善的法律明确了各个违规主体的责任，在实践中也得到了有效的适用，在整个社会形成良好的校车安全氛围，极大地降低了校车事故发生率。

最初，我国校车事故主要依据刑法、行政法、民法中对于责任处理、赔偿等的相关规定进行责任判定，立法并不明确，导致实际事故处理结果差别巨大。2012年出台的《校车安全管理条例》第七章专章阐释校车事故所产生的法律责任，从立法的角度为违法主体的追责提供了充足的法律依据。但是，法制不等于法治，完善的制度不等于完善的施行。在实际操作中，校车事故往往在各个地方呈现出“个案个办”的情况，搭乘者的特殊性往往造成举证难的情况，责任分担并未真正依法进行，赔偿金额比例也差别甚大。因此，对违规主体的确认和惩罚法治化，亟待解决。

（二）惩罚主体的法律规定及问题

在校车事故违规主体得到确认的同时，还需要相应的惩罚主体予以执行。

在美国，国家、州和当地政府共同处理校车事故，校车事故发生后有一整套完备的应急处理机制。例如，新泽西州《校车事故报告》指出，校车事故发生后，每一个校车司机都要第一时间将伤亡情况告知校长，并且必须在事故发生后的第二天早上填写上交事故报告[10]。联邦政府的校车管理机构主要有国家公路交通安全管理局、国家运输安全委员会、联邦车辆安全管理局、联邦运输管理局等。这些机构各司其职，并行不悖。比如国家运输安全委员会负责处理校车特大事故调查报告及各种问题，联邦车辆安全管理局主要任务为降低与车辆相关的伤亡[11]。同时，联邦法规明确规定了校车事故中各违规主体的刑事及民事责任，并有相关机构予以执行。

我国《校车安全管理条例》第七章规定校车事故的惩罚主体包括公安交通管理部门、交通运输管理部门、教育行政部门、政府、质量监督检验检疫、安全生产监督管理部门等。从条例上看，规定的惩罚主体相当广泛，但具体的惩罚事项却没有严格界定。因此，当一个行为触犯多个部门的法条时，难以明确最终由哪个主体惩罚，容易导致惩罚缺位或重复惩罚。尽管条例规定惩罚力度，但条例作为行政法规，和上位法律可能有一定的抵触或重复，具体应适用何种法律仍然存在问题。

五、结 语

《校车安全管理条例》的出台和实施，使我国从立法方面初步确立了校车安全的责任主体和责任分担，建立起了具有一定法律约束力的校车安全机制。但是，与美国完善的校车制度相比，我国仍然有着较大差距，还有更多需要思考和借鉴之处。第一，如何继续修订改进相关法规，确认主体责任。第二，如何大力加强校车安全知识宣传，提高公众主体意识。第三，如何因地制宜，根据各地经济地理环境不同，细化安全主体的责任。

总之，保障孩子上下学安全，实乃保障我们祖国的希望和明天。从学校到校车企业、政府乃至社会，从法律制度到社会实践，每一个主体都明确并担当好自己应负的责任，才能从根本上完善校车安全制度及其管理，使每个孩子的生命安全得到充分保障。