康 晨

(1.西咸研究院，陕西西安710000；2.中央编译局，北京100032)

在中国，乡村指县城以下的广大地区，是中国社会传统文化最深厚,社会规范积淀最久远的区域。2013年，中央一号文件提出：“建立健全符合国情、规范有序、充满活力的乡村治理机制。”[1]新时期，创新乡村治理体制，维护农村社会稳定，既是国家治理的基础，更是全面建设小康社会的重中之重。

一、乡村治理与国家治理现代化

(一)乡村治理是国家治理的基础

我们是一个农村人口占多数的国家，乡村是最基层的治理组织，加强乡村治理不仅是乡村社会和谐稳定，经济发展和百姓生活的需要，更是党在农村执政基础稳固的前提，加强乡村治理首要关键在农村基层党组织。邓小平指出,“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性[2],农村基层党组织建设的关键是要有一个团结有力的班子，选一个有能力的党支部书记，带领班子能够把本乡、本村的经济社会事务做好，创新乡村治理机制，夯实党在农村工作的基础。

(二)乡村治理机制是国家治理现代化的关键

2014年，中国乡村人口规模6.19亿人，占总人口比重的43.9%[3]。农村人口占比虽呈下降趋势，但绝对规模仍很大。目前,有些地方乡村社会治理缺失，农村基层党组织缺乏凝聚力，各种教义乘机占据农村社会精神生活，乡村矛盾不断发酵。例如，贵州瓮安县爆发的“6·28”事件等。乡村治理不容忽视，应引起各级政府部门高度重视。

关于治理社会主义国家，作为新生的制度，在马克思、恩格斯时期还没有一个真正的实践,关于社会主义国家乡村治理更是没有可资借鉴的经验，中国共产党执政以来，根据中国的经济社会实践，不断探索社会主义国家治理问题，取得一定的成果，党的十八届三中全会决定指出：“推进国家治理体系和治理能力现代化”[4]。2013年，中央政治局提出“法治中国”是党对治理国家提出的新要求，更是新时期对社会主义国家治理的新探索。

(三)乡村治理是新农村建设的前提

随着经济社会发展，农村经济形式多样、意识形态多样、对乡村治理带来很大的挑战。例如，各种宗教、甚至邪教在农村都有发展，有些地方严重影响当地的经济社会生活，如何提高农民生活水平，乡村治理至关重要。世界发达国家的经验表明，农村治理现代化是国家治理的重点与难点。发达国家在发展中都会出现农村遭城市裹挟，乡村是被动的，农民被市民同化。乡村治理必须跟上国家治理现代化的步伐。

(四)乡村治理是全面建设小康社会的必然要求

1979年，邓小平提出“小康”一词，为我国社会主义建设提出了阶段性目标，党的十八大提出2020年全面建成小康社会。在短短的几十年时间内，从落后的农业国，进入发达国家行列，加快农村基础设施、公共服务建设，实现在农村老百姓住有所居、老有所养、病有所医、学有所教。不断加强和创新农村社会管理，大力发展农村社会事业，是全面建设小康社会的必然要求。

二、建国以来乡村治理制度的发展历程

1949年以来，我国乡村治理大致分为“国家乡村管控”、“政社合一”、“村民自治”等四个阶段：

(一)“国家乡村管控”治理模式：农业合作化

建国初期到农业合作化之初，在国家统购统销制和重工业优先发展的思路下，村作为乡人民政府的下属机构或派出机构，完全在国家的管控之下开展经济和社会建设。1954年，国家取消行政村建制，我国普遍实行了合作化道路，乡、民族乡、镇是农村基层政权组织，行政村是乡(镇)人民政府的下属机构或派出机构。合作社管理委员会实际上行使了村组织的职权。

(二)“政社合一”治理模式：人民公社

1958年8月，北戴河政治局扩大会议通过了《关于在农村建立人民公社问题的决议》，高级农业生产合作社升级人民公社，标志着农村社会“政社合一”体制基本确立[5]，公社成为集体经济的组织者与基层政权的管理组织。村一级组织改为生产大队或管理区。人民公社体制为核心的乡村治理模式以城市工业化为导向，适应中国工业化发展需要，“以政代企，政企不分”是这一时期乡村治理模式的典型特征，党政组织管理所有的乡村事务，在经济分配中完全以城市工业化为导向，对农业、农村“取的多，予的少”，通过制定和推行烈军属安置制度、日用品配给制度、农村人口管理等系列制度。这一时期的乡村治理制度为城市工业化提供资本积累服务，乡村自身的建设和发展是从属的，这种制度违背了经济社会发展规律，农村经济社会发展缓慢。

（三）“村民自治”模式：乡政村治

党的十一届三中全会以后，农民“自我管理、自我教育、自我服务”的村民自治模式迅速在全国推广，我国乡村治理逐步进入村民自治时期。乡政村治模式是家庭联产承包责任制推行的产物，是我国民主政治建设的成果，村民委员会是村里的权力机关，农户成为生产经营的主体。随着所有制结构多元化，乡村社会呈现复杂性、多样性的特征，在经济社会快速发展的背景下，农村基层组织出现了村委会与党支部的关系紧张；村党支部软弱涣散，有些地方存在宗族家族势力把持局面，严重阻碍了农村经济社会的发展。

(四)新时期乡村治理的多元模式

进入新时期，农村双层经营承包责任制之下有了新的变化，在“允许农民进城”[6]政策之后，农村青壮年劳动力很快大量流入城市务工，为农业规模经营提供了条件，家庭农场，合作社等新兴经济体兴起，给乡村治理的传统模式提出挑战。

2006年，我国取消农业税，中央提出要减轻地方政府的财政压力，乡村治理具有了更高的自治性和民主性。一批产业协会、农业合作社等社会经济组织诞生，为农业规范化、专业化、产业化发展发挥巨大的作用，民间组织发展非常迅速，在乡里矛盾调解、村民精神文化生活中发挥作用。基层党组织、村委会作为村治的主要力量，承担着乡村医疗、教育、安全、扶贫、应急、社会保障等公共服务职能，乡村治理形成了多元化的局面。

三、新时期乡村治理机制存在的挑战

新时期，我国工业化推动城镇化快速发展，农村经济社会发展进入转型期。农村社会管理面临着新的机遇与挑战：村庄整治，村容村貌改善，农村社会整体环境提升。同时，城镇化促进了人口自由流动，农业基础设施提升，土地规模化经营与农业产业化进程，缓解了人地矛盾；大量农民外出务工收入的增加，促进了农村社会的稳定；社会资本下乡为现代农业的发展提供条件，为农村社会治理打下坚实基础；撤村改居，城镇化进程加快城乡一体化发展，新的农村社区设立基层党组织和自治组织，助推乡村治理新型乡村治理模式构建。同时，新变化也带来了农村治理的新困难与挑战，主要有以下几个方面。

（一）乡村社会经济结构变化影响乡村治理的秩序

20世纪80年代以来，我国城镇化率平均每年增长0.8个百分点。到2015年人口城镇化率为56.1%[7]，人口流动频繁，农村社会稳定受到一定的影响，农村劳动力通过各种方式流向城市。导致农村空心化、农业人口老龄化现象严重，中西部地区尤为突出。随着劳动力转移的日益扩大，农村党员与党组织、村民与村委会相互分离，传统乡村社会治理秩序正在发生前所未有的变化。

（二）人口空心化虚化了治理的主体

由于大量农村青壮年常年进城务工，留守村里大多是妇幼老弱病残人员，难以承担农业生产和乡村建设任务，有的村每年召开一次村民(代表)大会都因人数缺少而无法召开，农村缺乏青壮年劳动力成为普遍现象，劳动能手、高素质的村干部更是稀缺，农村人口空心化弱化了村民自治的主体。

（三）集体经济基础薄弱影响治理的基础

目前，除少数资源丰富、城郊地区的村集体企业发展较好，经济实力较强。大多数农村地区乡镇企业和集体经济发展缓慢，集体经济基础薄弱，农民就地就业困难，也影响乡村基本公共服务的水平提升，严重弱化了乡村治理的经济基础。

（四）新型乡村社区治理面临新考验

经济社会发展促进了城镇化进程，一批就地城镇化的乡村面临着原有农村的社会治理模式的变化。例如在经济相对发达的农村，城镇化速度加快，同时居住条件、产业结构、人口结构、社会结构相应的发生变化，传统乡村治理已无法适应；一些地方实施村庄合并、村改居，继续沿用旧的管理体制不适应新的居住区域，新农村社区的村委会、党支部和集体经济组织还处于缺位状态，导致乡村治理处于无序状态。

（五）农民维权不畅增加乡村治理难度

随着城镇化的快速发展，各种维权事件日渐增多，尤其是土地纠纷明显增加。一些地方政府依赖土地财政增加收入，为了政绩盲目招商引资，有些地方甚至征地卖地，对农民利益伤害很大，随着全社会民主法治意识日渐增强，村民法制观念、维权意识增强。由于维权渠道有限，且不通畅，导致农民与基层政府间的张力加剧，很多矛盾不能化解在源头，农民权益诉求得不到保障，严重影响了农村社会和谐与稳定。

（六）农村社会管理面临新情况

目前，农村社会总体是稳定，但是也存在一些不和谐的因素，主要表现在：一是因青壮年劳动力进城务工，带来的土地撂荒、空心村、贫富差别加大等问题；二是因征地拆迁、失地农民失业等引发的纠纷最为突出；三是市场经济条件下，村民个人之间的经济、债务、资产权属等纠纷呈上升趋势；四是农村文化生活发展跟不上村民精神文化的需求，邪教乘机侵入农村社会；五是城乡户籍制度改革，农民工受原有城乡户籍制度影响，他们虽然工作、生活在东部地区及大中城市，但是无法享受与城市居民同等的城镇公共服务，子女上学还在原籍，引发妇女、留守儿童问题、孤寡老人等问题。都是乡村社会管理的隐患。

四、新时期乡村治理机制的构建思路

乡村治理是一项复杂的系统工程。建立健全乡村治理体系，加强农村社会管理，因地制宜，探索创新适合的乡村治理之路是统筹城乡经济发展，建设小康社会宏伟蓝图实现的基础。

（一）建立乡村治理系统

纵观建国以来乡村治理历史，虽然在不同时期，乡村治理的模式不同，但乡村自身的治理系统相对稳定。一方面，分析乡村治理系统的组成与变化，每一个要素的形成、演变过程及其发挥的作用与特征，从而更好的识别该要素在当前乡村治理中的角色；另一方面，明确乡村治理主体、客体等各要素的职责与关系，在此基础上，建立符合当下经济社会条件的乡村治理体系与机制，使各要素之间良性运转，建立良好乡村治理系统，维护乡村自身的运转秩序。

（二）创新乡村基层党组织设置与活动方式

在中国的革命历史进程中，无论是土地革命、合作化运动以及人民公社会化时代的行政化，还是村民自治时期，乡村都以基层党的组织为核心，改变了千百年来乡村治理以乡绅为核心的局面。当前，随着城镇化进程加快，农村撤村并居，新型社区建立，农村各种专业合作社的兴起，在新型组织中建立基层党组织是目前村党支部积极开展的工作。撤村并居，改变了原来的人员属地关系，党组织的设立创新性的设置，为发挥党组织领导核心作用提供了条件，扩大党组织覆盖面，通过开展多种方式的活动，为乡村社会经济活动、政治生活、文化生活提供帮助，活跃乡村生活，带领群众发展经济，实现乡村社会生活的现代化。

（三）培育新型乡村治理主体

从系统的角度观察，不同治理的模式下乡村治理的主体大致分为两种：一是在行政化模式下的政府主导治理；二是自治模式下的乡村治理主体。近年来，随着我国农村改革步伐加快，各种合作社等新型经营主体的出现，在乡村社会治理中的实际影响力不断扩大。这些新型经营主体紧紧联系村民个人利益，在乡村社会中的发挥重要的作用，一定程度上也使得村民的集体观念得到增强，成为乡村治理的新型主体。例如，有些地方组建土地股份合作社，进行整村土地流转，推进农业产业化发展，这些运作模式都是通过新型的经营主体实施，取得很好的社会与经济效益。但是，新型经营主体在市场经济下成长起来，追求经济利益才是其固有的本质特征，积极引导发挥其在乡村治理中的积极作用，把它们培育成为有利于农村经济社会发展新型乡村治理主体，推进我国乡村治理体系的健康发展。

（四）大力发展乡村集体经济

良好的农村经济发展是乡村治理的前提和基础。针对目前乡村集体经济基础薄弱的现状，一是在深化土地制度改革、健全土地承包经营权流转机制的基础上，发展规模化、专业化的农业经营方式，通过组建农村土地合作社和土地股份合作公司逐步发展，扩大规模，发展壮大；二是完善权能、明晰产权，让进城农民带着“两个资本”，增加农民的财产性收入，让在家务农农民拥有更多财产权利，壮大集体经济；三是探索农业社会化服务、多元的农业组织生产模式以及农产业网上销售等模式，开拓农村经济的发展路径；四是妥善处理经济纠纷，为乡村治理打下坚实的基础，为经济发展营造良好环境。

（五）畅通广大群众参与乡村治理的机制

乡村治理变迁是由国家主导，广大村民参与并积极推动创造的。畅通广大群众参与乡村治理的机制：一是健全管理信息公开机制。政府相关的信息公开全面、及时，村民对政府信息真正享有知情权和监督权，才能有效参与农村社会管理[8]。二是建立健全村民利益表达机制。通过村民大会制度，让村民切实参政议政，为乡村治理各方利益主体间良性互动提供平台，普通村民能够通过一定的途径表达保护自己的利益。三是建立利益协调机制。为专业合作社等经济组织、单位与个人之间协调利益提供帮助。四是维护乡村社会稳定，依法依规处置矛盾，不断健全社会矛盾调解机制，切实维护村民的合法权益。五是监督机制的设立。通过村务公开、村民民主生活会、群众大会等多种形式，建立健全农村社会管理监督机制，落实问责、监督机制，接受各个方面的监督。

（六）加强乡村社会管理

乡村是我国社会的最基层细胞，加强和创新乡村社会管理是一项庞大的系统工程。一是要抓农村社会管理的组织基础，加强基层党组织建设，使村级党组织发挥在乡村治理中的积极作用。二是强化农村社会管理的力量保证，切实发挥党员、能人、青年骨干的带头作用；从大学毕业生、转业干部等通过各种途径培养人才，为基层党组织、党员队伍建设做好后备力量的储备。三是以人为本，切实维护村民的切身利益，改善民生、赢得民心是工作的核心。四是深入推进公共基础设施和公共服务均等化，完善管理服务体系，关爱弱势群体，让村民都享受到发展的带来利益。五是加快农村经济发展是社会管理的基础与保障。带领村民发展经济，奠定社会管理的物质基础，也是党执政的基础。六是激发农村社会管理的内生动力。积极开展农业技能培训、主题教育活动，使社会新风尚宣传入户，引导健康生活方式，丰富农村社会生活，同时为村民提供致富信息、促进经济发展与和谐乡村社会建设。七是及时解决各种社会矛盾，如征地拆迁、土地纠纷、宅基地等。要完善基层群众工作制度，形成矛盾纠纷排查化解机制，强化农村社会公共安全保障。