汪　敏，张银侠

（1.合肥行政学院社会与文化教研室，安徽　巢湖　238000；2.合肥行政学院公共管理教研室，安徽　巢湖　238000）



基于治理视域的公共文化服务体系建设

汪敏1，张银侠2

（1.合肥行政学院社会与文化教研室，安徽巢湖238000；2.合肥行政学院公共管理教研室，安徽巢湖238000）

〔摘要〕公共文化服务体系建设作为国家层面上的一种总体文化战略，在国家经济社会发展大局中发挥着极为重要的作用。近年来，安徽省的公共文化服务体系基本实现了城乡全覆盖，但也存在着诸如公共文化产品供给不足、制度不健全、群众参与严重不足、发展不平衡等问题，为此，基于治理视域，加强公共文化服务体系建设，必须放眼全国，发挥政府及文化行政部门的主导性作用，引导公共文化服务走向社会化，创新公共文化服务体制机制，以推动公共文化服务体系均衡发展。

〔关键词〕公共文化服务；治理视域；群众参与；体制机制；均等化

张银侠（1981-），女，安徽亳州人，合肥行政学院公共管理教研室教师，研究方向为中国传统文化、文化与治理。

党的十八届三中全会以来，各级地方政府都在加大力度推进公共文化服务体系建设。为更好地构建现代公共文化服务体系，笔者所在的课题组成员选择国家中部省份安徽省12个县区进行了调研。所选择的调研点既有经济相对发达的城区，也有经济发展相对落后的乡镇。调研的目的，在于详细地了解当前公共文化服务体系建设的现状以及存在的问题，从而提出有针对性的解决办法，为我国公共文化服务体系建设提供可借鉴的方法、思路，从而推动公共文化建设进一步向纵深发展。本文下述所引用的数据皆出自本次调研。

一、现代公共文化服务体系建设的成效

党的十七届六中全会提出，要加大公共文化服务体系建设。安徽省紧跟形势，加大了相关建设力度，各级政府始终把加强公共文化服务体系作为文化建设的重大基础工程和改善民生的重点工程，以基层为公共文化服务体系建设重点，持续加大资金投入力度，经过多年的努力，公共文化服务体系基本实现了城乡全覆盖，为安徽省经济、政治、文化、社会可持续协调发展奠定了坚实的基础。

（一）基本建成省、市、县、乡、村五级公共文化服务设施网络

2008年以来，安徽省各级财政对公共文化服务投入力度逐步加大。有了财政的大力投入，安徽省得以快速形成了省、市、县、乡、村五级公共文化服务网络，公共文化服务品种、质量明显提升，数量大幅度增加。截至2015年年初，全省建成了113个公共图书馆、120个文化馆、18个美术馆、149个博物馆、1 437个乡镇综合文化站，全省县级文化馆、县级图书馆、乡镇综合文化站基本实现全覆盖并全部免费开放。其中107个图书馆、120个文化馆、67个公办博物馆和10个民办博物馆，分别组建了全省公共图书馆阅读推广联盟、全省文化馆活动联盟、全省博物馆陈列展览联盟三大联盟；建成339个电子阅览室并投入使用，基本实现了公共文化服务信息化；省级农民文化乐园试点增加至100个，同时启动1 296个美好乡村示范村文化活动中心的规划和建设，开展市级试点112个，按照“分级推进”、“一村一特”、“一园一品”开展试点工作；覆盖全省的1 632个基层公共阅览室全部建成，广播电视数字化工程已实现城区全覆盖，农村有线电视基本实现“户户通”。至此，安徽省公共文化服务体系初步形成，公共文化服务水平和质量都上了一个新台阶。

（二）现代公共文化服务内容供给效益大幅提升

安徽省公共文化服务建设始终坚持公益性、均等性、可及性原则，大力促成文化项目惠民并有效对接群众实际文化需求，在推进基本公共文化服务社会化、均等化方面取得巨大成就。第一，图书馆服务能力不断提升。2014年，全省公共图书馆财政拨款2.46亿元，比上年增加0.26亿元，增长11.8%，其中图书购置专项经费3 270万元，比上年增加159万元，增长5.1%；全省113个公共图书馆总藏量1 753.8万册（件），比上年增长7.4%。2014年，安徽省公共图书馆积极开展读书讲座等各种惠民活动，创新公共服务，使得各项业务指标稳步上升。第二，文化馆（站）惠民服务丰富多彩。2014年，全省群众文化服务机构1 557个，实际使用建筑面积98.05万平方米，比上年增长6.3%；组织各类文艺活动33 318次、公益性讲座701次，分别比上年增长21.5%、2.6 %；举办培训班17 869班次、展览5 116个，分别比上年增长17.8%和8.2%；文化馆（站）文化服务惠及1 542.1万人次，比上年增长8%。第三，文化惠民工程深入民心。为深入开展文化惠民工程，安徽省积极探索服务基层的新路径新方法，采取政府购买公共文化服务方式，在全省大力开展“送戏进万村”活动。通过提高补助标准，增加每个行政村演出活动经费，丰富了农民文化生活，深受群众欢迎。第四，农民文化乐园试点建设扩面提速。2014年，为推进基本公共文化服务均等化，创新公共文化服务方式，安徽省大力推动农民文化乐园建设，使省级农民文化乐园试点增加至100个，农民文化乐园建设全面提速。

（三）增强了现代公共文化服务体系的保障力度

近年来，安徽省对中共中央办公厅、国务院办公厅颁发的关于加强公共文化服务体系建设的《若干意见》进行了深入贯彻执行，使得这一体系建设的保障力度逐步加大，文化体制改革进一步深化。

一是持续加大财政支持力度。各县（市）区、开发区文化体育与传媒支出总量逐年增加，如2014年，对全省公共图书馆财政拨款比2013年增加了0.26亿元。二是建立健全相关制度。省、市、县政府先后出台公共文化服务建设相关意见和创建工作实施意见，并对基层文化队伍建设、文化馆（站）建设、民办博物馆发展等重点工作制定一系列扶持政策。各县（市）区结合当地文化发展状况，都制定了相应的公共文化服务发展的规章制度。三是现代公共文化服务体系建设逐渐标准化。为加快构建现代公共文化服务体系，2015年11月20日，安徽省人民政府办公厅印发了《实施意见》，涉及内容广泛，明确了公共文化的指导思想，对公共文化建设相关标准进行了规范。如在文化设施标准化上，县级以上按照国家颁布的建设标准等规划建设文化馆；村文化设施要求是村（社区）统筹建设综合文化服务中心，整合闲置学校、礼堂、祠堂等资源，统筹建设中心村农民文化乐园；社区综合文化服务中心建筑面积、室外活动场地面积根据人口规模和服务半径统筹合理设置。

二、当前公共文化服务体系建设的局限性分析

经过多年的努力，安徽省公共文化服务体系在基础设施与能力、服务形式与内容以及服务的标准化建设等多方面都取得了巨大成绩。但是在调研中我们也发现，当前安徽省公共文化服务体系建设仍然存在着群众参与不足、缺乏对公共文化建设的回应性、公共文化发展不平衡等诸多问题，制约了本省文化事业的发展。

（一）公共文化产品的供给无法完全满足群众实际文化需求

很长一个时期内，公共文化产品服务与供给都受到许多方面的限制，其中，政府充当了文化事业的所有者和管理者等多重角色，这既导致了公共文化产品供给不足，也造成了政府管理职能不清、界限模糊、机构臃肿、人浮于事、部门分割、效率低下，普遍缺乏服务理念和成本效益意识，特别是造成有限的文化资源的极大浪费，文化产品产出数量少、质量低，群众的文化需求和文化供给之间矛盾加大。我们在调研中发现，当前，部分县区的政府文化行政管理部门职能分散，文化企事业单位缺乏自主权，极少数乡镇不但没有生产文化产品，而且连基本的公共文化服务都不能提供，少数乡镇文化站基本处于关门状态。究其原因，一方面是随着经济社会的发展，群众文化需求增加，对文化产品质量要求有所提高；另一方面与传统的计划经济相对应的僵化的文化管理体制的惯性使然，导致公共文化产品数量少、质量低，难以满足群众文化需求。公共文化产品服务和供给与群众需求矛盾的加大，已严重影响到地方经济、社会、文化的协调发展。

（二）公共文化服务体系制度不健全、不完善

自从国家提出建设现代公共文化服务体系这一目标后，公共文化服务在诸如设施建设、场地利用等方面取得了较大进步。但在制度层面，公共文化服务仍然缺乏有效的制度保障，这主要体现在以下两方面：一是在公共文化服务体系建设中，政府、市场的各自地位、权责缺乏明确的制度界定。二是维护公共文化建设秩序的管理制度不健全、不完善。当前虽然公共文化建设的制度制定了不少，但是与公共文化服务的发展相比，明显滞后了很多。制度的不健全、不完善带来的后果就是公共文化服务的运行与公共文化服务体系的可持续发展都受到了很大影响。如我们调研的一些乡镇和社区，都具备基本的公共文化设施如图书室、文化站、文化室、老年活动室等，但由于缺乏相关的管理制度，加之管理人员与软件设施的不足，部分文化场所长期以来几乎处于关闭状态。

（三）公共文化服务中群众参与严重不足

政府的重要公共职能之一是提供公共文化服务，现代公共文化服务体系建设关系到群众切身利益，影响到群众日常生活，因此，群众不应只是关注者，而应是积极的参与者。在具体实践中，由于政府在公共文化服务体系建设中对公共文化服务的设施建设、产品供给等基本上全权负责，群众难于参与公共文化服务建设的决策、管理等相关过程，使得群众对公共文化服务建设的积极性不高，社会参与度严重不足。在调研中我们发现，在公共文化设施的布局、功能的定位、公共文化机制的运行、公共文化服务的内容制定以及质量与绩效评估等方面，群众都极少参与，更缺乏群众参与的制度机制和组织形式。

（四）公共文化建设的回应性不强

公共文化建设的回应性是指文化管理部门对群众的文化要求作出及时、有效、负责的反应。这就要求文化管理部门在公共文化建设过程中，要充分重视群众的参与热情，对群众提出的意见，能够作出及时有效的反馈。但我们也要看到，现有的文化管理体制相对僵化、低效和封闭，政府部门在公共文化产品供给过程中对群众的文化需求常常无法作出及时有效的回应，导致公共文化产品的供给与需求脱节。一方面，由于忽视了群众真正的文化需求，政府提供的公共文化产品与公众的文化需求不一致；另一方面，公共文化服务设施利用率较低，大量的重复性建设造成了公共文化资源的巨大浪费。我们调研的部分城镇和社区的公共文化建设就存在这一问题。虽然当前公共文化服务设施总量在不断增大，但由于管理和相关配套措施滞后，公共文化设施不能充分发挥作用。在许多城镇和社区，公共文化设施数量严重不足，同时一些已建设施利用率又不高，就充分说明了这一问题。如一些农家书屋，尽管乡镇和社区都采购了不少书，但由于其在建设过程中没有对群众需求给予及时有效回应，致使农家书屋利用率极低，地方政府耗资建设的这一文化设施不少处于闲置状态。

（五）公共文化服务体系建设发展不平衡

2006年，国家制定的文化发展规划纲要强调，“十一五”时期的文化发展，要“坚持公共文化服务普遍均等原则，兼顾城乡之间、地区之间的协调发展”。党的十八届三中全会又提出了“推进基本公共文化服务标准化、均等化”的发展目标。可以看出，公共文化服务的均等化是国家公共文化建设的一个重要思路，但是从调研的状况来看，公共文化服务体系建设发展非常不平衡，尤其是地区之间、城乡之间这种不平衡更加突出，具体表现在公共文化设施供给、政府公共文化服务、社区公共文化生活等多方面。我们在部分县区调研发现，这种不平衡主要存在于城乡和村居之间：一是城乡之间，如作为城区的七里塘社区，其社区公共文化设施、文艺队伍、文化活动开展比三十头、磨店等社区明显要好许多。二是村居之间不平衡，靠近乡镇的村居相对要好一些，而远离乡镇的村居相对比较落后，农村文化活动开展较少，农民的业余文化生活也非常贫乏、单调。公共文化服务发展的这种不平衡在很大程度上影响了这一体系建设的成效。

三、以治理理念推进现代公共文化服务体系建设

要转变公共文化建设思路，以治理理念来推动公共文化服务体系建设。国家行政学院许耀桐教授对“治理”一词界定比较明确清晰，他认为，治理是一个行动过程，它面向公共事务和社会问题，其参与者包括多个主体，比如公共与私人部门、公民等，它通过制度进行协调及持续互动，这个制度可以是正式的，也可以是非正式制度〔1〕。从这一界定我们可以看出，治理是指在国家、市场有限的前提下，强调社会公共事务的多中心治理，治理方式和治理手段可以多样化，应运用多种治理方式，有针对性地解决社会中的诸多问题。同时，要把治理的思维引入到公共文化服务体系建设中来，真正解决公共文化服务体系建设中存在的一些问题。

（一）发挥政府及文化行政部门的主导性作用，尽量满足群众实际文化需求

在国家治理中，各级政府起着主导性作用，要实现有效政府治理，必须充分发挥各级政府在社会各方面建设中的龙头作用。政府与一般的社会组织不相等同也不能等同，更不能使之被边缘化〔1〕。现代公共文化服务体系建设，要求政府及其文化行政部门提供有效公共文化服务，因为它们扮演着公共文化政策的制定者、文化服务的提供者等角色。因此，政府及其文化行政部门要充分发挥自身在公共文化服务体系建设中的主导作用，在制定公共文化法规政策，规划长远发展蓝图，保障公共文化建设秩序等各方面尽到责任，使公共文化服务体系高效运行有所保障，进一步满足群众实际文化需求。

（二）及时创新公共文化服务体制机制

公共文化服务建设当前存在的一个主要问题就是文化管理部门自身管理职能不清、界限模糊、机构臃肿且办事效率不高，在很大程度上造成有限而又宝贵的文化资源的浪费，所以，为了适应社会的发展，很有必要对公共文化服务的体制机制进行及时的创新。首先要改变决策方式。由以往自上而下的决策转变为民主的决策方式，建立民主决策机制，实现公共文化服务决策的程序化、专业化，使专家、公民及相关社会组织参与这一体系建设决策的程度得以提高，使决策的民主化水平得到进一步提升。其次要在法治化和制度化方面，尽力推进服务体系的建设。要依照政事分开、政社分开的要求，理顺政府与公益性文化事业单位、行业协会等之间的关系，转变政府职能。再次要健全协调机制，调动各部门的工作积极性，实现优势互补，合理地配置文化资源。

（三）引导公共文化服务走上社会化，加大群众参与度

缺乏回应性和群众参与不足是公共文化服务建设凸显的一个重要问题，其原因是公共文化服务建设社会化方向发展欠缺。公共文化发展中存在的问题，必须通过推动公共文化服务的社会化来加以解决，即通过调动全社会力量，使政府、企业和市民等共同参与，积极努力推进公共文化服务的发展，从而激发整个社会的文化创造活力。目前，我国公共文化建设仍然以依靠政府力量为主，难以满足群众日趋增长的多元文化需求，必须作出相应的转变。首先，必须创造条件，在公共文化领域中吸引社会资本投入，这就需要进一步简政放权。特别是在公共文化服务体系建设落后地区，应大力实施多元化投资，吸引各方力量投资社会文化建设，进而实现政府引导、社会多方参与的良性互动。其次，形成竞争机制，对资源配置进行优化，积极探索财政投资方式，如可以采取购买服务、以奖代补的方式，也可以试用基金制等方式，逐渐改变以直接拨款为主的财政投资方式。再次，对社会服务主体进行培育并且使之朝着多元化方向发展，重视文化非营利组织以及文化志愿者功能作用的发挥。

（四）提升基层公共文化服务水平

当前，我国正在进行的公共文化服务体系的现代化建设，其薄弱点在基层，重点难点也在基层。为此，要进一步完善基层公共文化设施，同时坚持资源、服务与重心的下移，对基层公共文化设施资源进行及时整合；对重点文化惠民工程要加快实施，对基层文化资源要进一步丰富；基层文化人才队伍的素质建设不容忽视，要将之作为现代化的公共文化服务体系建设的一个关键环节来抓，加大管理及教育培训力度；对基层文化信息资源要进行大力整合，打造公共文化服务体系的统一服务平台，提高服务效能和公共文化覆盖率，使公共文化产品和公共文化服务更加丰富、高效、便捷，进一步提升基层公共文化服务水平。

（五）推进公共文化服务体系均衡发展

当前，城乡、区域之间公共文化服务体系发展的不均衡问题日益突出，这种不均衡主要表现在城乡和区域之间在公共文化设施供给、政府公共文化服务、社区公共文化生活等多个方面。要消除公共文化产品服务不均衡的城乡、区域“二元供给”，缩小城乡、区域差距，政府必须重视农村和落后区域公共文化服务建设，以基层为重点，加大基层公共文化服务体系建设的财政支持力度，同时引导社会资金投向基层公共文化建设，着力解决城乡、区域间文化建设的均衡发展问题，建立均衡的公共文化服务体系投资结构，确保城乡、区域公共文化发展平衡，促进公共文化服务的均等化。

总之，我国发展公共文化服务必须把治理的思维引入到公共文化建设中来，形成政府主导、企业社区（村落）等社会多方参与、良性互动的治理模式，只有这样，才能为群众提供更多数丰质优的文化产品，真正发挥文化对社会的教育和服务功能。

〔参考文献〕

〔1〕许耀桐，刘祺.当代中国国家治理体系分析〔J〕.理论探索，2014（1）：10-14.

责任编辑李雯

〔作者简介〕汪敏（1977-），男，安徽无为人，合肥行政学院社会与文化教研室讲师，研究方向为文化与治理、党建理论。

〔收稿日期〕2016-02-06

〔中图分类号〕D63

〔文献标识码〕A

〔文章编号〕1009-1203（2016）02-0091-04