吴太胜（杭州科技职业技术学院教务处，杭州　311402）



多元共治：非政府组织参与社会治理的实践选择——以杭州市为例

吴太胜
（杭州科技职业技术学院教务处，杭州311402）

〔摘要〕社会共治的核心在于多元、参与和合作，需要非政府组织协同参与。非政府组织在多元共治中具有反映公众利益诉求、培育公民参与文化等功能优势，承担着诉求表达者、舆情引导者、协商促进者、公益服务者的角色。但是，目前制约非政府组织有效参与多元共治的因素依然存在，应通过强化非政府组织参与的项目化、网络化、制度化和专业化行为促进非政府组织参与社会多元共治。

〔关键词〕非政府组织；多元共治；社会治理；功能优势

党的十八大提出“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下文简称《决定》）以“社会治理”全面取代“社会管理”话语，要求改进社会治理方式，构建政府主导与多元共治相结合的新型社会治理模式。在传统的政府控制型的社会管理模式中，不存在多元主体的联合，当然也没有非政府组织这一主体类型充分发挥管理效能的渠道，因而公共服务不公、社会活力不足等问题长期困扰着社会进步。随着市场经济体制的确立，经济主体和社会主体多元格局逐步形成，大量社会自治组织涌现，逐步改变了传统的政府治理结构，由此推进了多元主体的协同治理。

一、非政府组织在多元共治中的功能优势

社会共治的核心在于多元、参与和合作，在我国，多元治理主体包括具有不同地位和作用的执政党、人大、政协、政府、司法机关、群团组织、民主党派、非政府组织和广大人民群众〔1〕。多元主体共治的主要趋势是加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。具体地说，就是要加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，实现政府依法“善治”、居民有序“自治”、多元协同“共治”、社会整体“法治”的社会治理目标。

社会治理需要非政府组织的协同参与。非政府组织是参与社会治理的基础力量，是推动基层社会自我发展的不可或缺的动力。非政府组织之所以能够满足社会治理的需要，与其自身特点和优势是分不开的。它的自愿性、民间性、公益性、非营利性和自治性等特性，使其社会治理行为能延伸到政府难以顾及的领域、层面和环节，从而填补政府治理的空缺，提供不同于营利性商业活动的社会服务，并且可以取得更好的社会效应。因此，非政府组织在社会建设和社会发展中能够担当重要角色，发挥积极作用。

（一）推进民主政治发展

《决定》指出，国家与社会治理需要为社会全程参与重大决策创造条件，并构建程序合理、环节完整、内容全面的协商民主体制，拓展包括社会组织、基层组织在内的各类主体参与民主协商的渠道。这就意味着中央首次明确了非政府组织的民主参与主体身份。非政府组织在管理基层事务、组织群众参与政治等方面，发挥着积极作用，能及时把各组织内部成员对政府的愿望、批评、建议集中起来，反映给政府，又将政府的相关意见转达给成员，成为党和政府联系人民群众的桥梁和纽带。公民通过非政府组织，可以学会自我管理、自我教育、自我监督，提高民主意识和政治参与意识。因此，非政府组织的发展过程就是社会自治不断扩大的过程。

（二）服务公民社会建设

非政府组织倡导公益精神，促进公益事业和行业沟通协调，积极提供志愿服务。因来源于民间，非政府组织能根据公众的诉求来提供相应的公共服务，比政府具有更好的反应机制。在环境保护、扶贫开发、艾滋病防治、社会救助、社区服务、公益捐赠、慈善事业等社会问题比较集中的领域，通过“春蕾计划”、“红丝带行动”等，非政府组织发挥着不可替代的作用。

（三）反映公众利益诉求

弱势群体的利益保护问题是推进社会公平、公正的重要方面，弱势群体虽说是“群体”，但呈现出明显的“无组织”特征，他们的利益表达和利益诉求相对散落、繁杂，个体意志的聚合相对薄弱。非政府组织能够利用非政府、非营利的优势，把分散的个人意见和利益诉求以集中、理性、和平的方式向政府反馈，使这些意见诉求在政府决策乃至政纲中得以体现，从而通过反映民情、汇集民意、发挥民智，将矛盾的解决纳入理性有序的建设性轨道，维护和促进社会公平；同时，通过为政府公共决策提供必要的社会资讯和参谋，也使得公共政策更加符合民意、反映实际，从而提高政府决策的民主性和科学性。

（四）培育公民参与文化

公民性品格主要是通过公民参与尤其是非政府组织的公民参与而获得的，相较于其他组织，非政府组织的大众性扩大了公民的政治活动范围，公民可以借助非政府组织这个平台，进行广泛的社会交往，从他人那里获取有用的政治知识和政治信息，更好地了解和把握政治方向，参与公共决策，提升自身政治行为规范，积累政治经验，全方位地推动公民政治参与，加快社会治理的现代化进程。

二、非政府组织在多元共治中的角色认知

非政府组织与政府在社会治理内容和手段方面是不同的，非政府组织社会治理针对一般性社会公共事务，政府社会治理则主要针对政治性和行政性公共事务；非政府组织是通过道德倡导、自律规范、舆论监督等方式进行的“软治理”，而政府社会治理是依据政治权力进行的“硬治理”〔2〕。因此，在多元社会治理中，非政府组织治理角色与政府治理角色有严格区别，有学者把非政府组织形象地比喻为政策“助推器”、民间“服务站”、官方“监视器”、社会“润滑剂”、文明“播种机”〔3〕。它们在公共安全、劳动就业等众多领域提供社会服务，表达公众诉求，影响公共政策。以杭州为例，非政府组织参与社会治理，推动了政府民主执政，增强了自身的社会治理能力。其社会治理角色认知主要可概括为以下几个方面：一是诉求表达者。非政府组织通过意见表达，引导公众合法参与，将公民的利益诉求集中反映给政府部门，从而有效解决问题。如作为杭州基层社区组织的“和事佬”协会，在了解民情民意的基础上，主动代表群众和上级沟通，表达群众的真实意愿，将群众关心的问题反映给政府，进而提出合理的意见和建议，扮演着群体的利益代言人角色，从而促进和谐城市社区的构建。二是舆情引导者。非政府组织具有专业性、组织化等特点，能够更好地联系民众，反映社会问题，并正面引导、及时引导，最大限度地增加和谐因素。三是协商促进者。近年来，在实施重大工程和重大项目中，杭州非政府组织坚持情系于民、需问于民、政求于民，帮助民众和政府实现“协商治理”，以协商民主的方式促进民生问题的解决，以寻求公共利益最大化和各方利益均衡化，竭力实现公众利益的合理调整。通过实践探索，杭州逐渐形成立法协商、决策协商、行业协商、社会协商等富有成效的协商形式。四是公益服务者。杭州非政府组织的公益服务包括公共服务类、志愿服务类、培育服务类等三大类，通过公益服务，杭州非政府组织参与社会治理日益形成本土化、个性化的创新趋势。

三、制约非政府组织有效参与多元共治的因素分析

（一）参与社会治理的功能不健全

杭州市近年来各类非政府组织发展迅速，数量和质量都有很大提高，但现有非政府组织依然主要依靠政府扶持发展，许多非政府组织行政色彩浓厚。尽管非政府组织活动由改革开放初期的慈善、救助拓展到工商服务、教科文卫、体育、生态环境、法律等十几个领域，但涉足维护公民权益、解决社会难题等治理领域的非政府组织数量有限，合作完成相关领域的社会治理项目较少。

（二）参与社会治理的专业化程度不高

从组织发展形态看，一些非政府组织由于经费有限，吸引和留住人才困难，导致专业人才不足，专业化程度不高。一些项目的推进和组织运作过度依赖政府，缺乏主动服务的能力和水平。相当多的非政府组织内部规范不健全，自治性和社会公信力不足，参与社会治理的自主行动表现与社会发展要求不相适应。一些民间商会甚至没有履行服务行业的职能，将商会变成小团体谋利的工具，或者为了商会自身利益而侵犯公共利益。

（三）参与社会治理的制度化不足

一些非政府组织参与社会治理的制度化建设非常有限。部分基层政府习惯于将社区层面的综合服务视作非政府组织的强项，同时认为公共事务管理、资源配置和跨社区公共问题等街道层面的治理内容，涉及资源吸纳、分配、整合和专业设施应用等，常将其归结为体制内工作范畴。有些非政府组织因专业水平较低，社会参与能力不强，基层政府也就忽视其社会治理参与的主体地位，对其社会治理的参与行为也较少给予健全的制度保障。

（四）参与社会治理的整合力不强

尽管目前杭州非政府组织绝对数量不少，但各非政府组织往往是各自为政，相互之间不能充分合理地调配力量。非政府组织和政府之间、非政府组织彼此之间还没有建立起融洽的合作伙伴关系，没有建立常规或应急状态下的良好的信息沟通机制、决策通报机制、民主协商机制等，造成组织资源、社会资源和人力资源的不必要的耗费，社会治理参与没有形成规模效应和整体协同效应。

四、推动非政府组织参与多元共治的有效路径

（一）提供项目化服务，打造非政府组织的社会治理参与平台

政府应购买非政府组织提供的专项社会服务。近年来，杭州不断探索非政府组织的项目化形式的公共物品提供。杭州市委、市政府印发《关于进一步激发社会组织活力推进我市社会治理创新的若干意见》，《意见》指出市财政每年计划安排不少于5 000万元用于社会组织发展，重点用于购买社会组织公共服务项目、人才队伍建设、开展公益性项目等方面的支出。各区、县（市）财政也安排不少于市财政补助的配套资金用于社会组织发展，实施社会组织扶持发展专项计划。同时，建设社会组织平台基地，发挥市社会组织服务中心作用，市级建立总面积不少于5 000平方米的社会组织服务大楼，区县（市）建立总面积不少于1 000平方米的社会组织服务中心。

应创新以项目为导向的政府购买社会服务机制。2014年12月22日，杭州市政府发布《杭州市政府向社会力量购买服务的指导意见》，公开政府职能转移目录和具备承接政府职能转移资质的社会组织目录。各区县整合区域资源，相继出台了《2015年政府购买社会组织服务项目指南》，向非政府组织购买公共服务。《江干区政府向社会力量购买服务的实施意见》更清晰地提出了“以公共性、公益性和辅助性为基础”，纳入三大类服务：第一类是保障政府部门自身正常运转需要向社会购买的辅助性服务，如公文印刷、物业管理、公车租赁、课题规划研究等。第二类是政府向社会公众提供福利保障的公共服务，包括公共设施管理服务、环境服务以及教育、医疗卫生、文化体育和社会保障等。第三类是政府部门为履行宏观调控、监管等职能需要向社会购买的专业服务〔4〕。

杭州构建“共治、共建、共享、共议”的社会治理模式，激发了社会组织的活力，展现了杭州市政府的执政能力和执政视野。一方面非政府组织的专业性社会服务降低了政府治理成本，另一方面非政府组织的广泛民众基础，契合了公众的实际需求，使政府资金使用的效益更高。通过政府购买社会服务，非政府组织的社会治理能力得到锻炼和提升，以项目形式购买服务，为政府在各个领域探索多元共治创造了条件。

（二）创设网络化格局，构建非政府组织的社会治理参与模式

应加强非政府组织间的网络化互动，构筑非政府组织多元主体共商治理的格局。非政府组织之间网络化的沟通、合作与协调，有利于推进非政府组织的社会治理协同。据统计，杭州14个区、县均建立了社会组织培育发展服务中心，有40个街道建立了街道社会组织服务中心，50个社区成立了社区社会组织联合会或工作站，初步形成市、区、街道、社区四级服务网络〔5〕。杭州率先提出社会复合主体概念，以党政界、知识界、行业（企业）界、媒体界“四界联动”，发挥各界优势，构建社会治理的参与主体网络。上城区建立的区、街、社区三级网络，通过“区级社会组织服务中心、6个街道社区社会组织服务中心、54个社区社会组织联合会”，形成“三社”联动机制，实现非政府组织有序参与社会管理，成为社区社会组织的孵化园、创意园和服务园。

应完善非政府组织的社会治理参与机制。要把培育和发展非政府组织与创新社会治理结合起来，实现“共治、共建、共享、共议”，使非政府组织逐渐成为社会治理的重要主体。实现行业协会、商会与行政机关真正脱钩，培育和发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类非政府组织，建立非政府组织的政府培育机制、出台税收优惠政策等。

（三）推进制度化建设，强化非政府组织的社会治理参与行为

应加强非政府组织参与社会治理的制度供给。在社会发展战略、政策规划和实施方面，政府应发挥主导性作用，实现由全能政府向有限、服务型政府的转变，主动承担改善民生、强化公共服务、促进社会公平、保持社会稳定、维护公共安全等职能，对于公共管理事项、服务事项、协调事项、技术事项等事务性管理，应通过向非政府组织委托经营、购买服务、补贴服务等方式来实施。应规范非政府组织的法人治理结构，为各主体参与治理提供良好的外部环境，鼓励各主体参与共治。

应健全非政府组织治理创新的法规。出台非政府组织参与的程序法，规范其参与程序、范围和效力，规范非政府组织参与社会治理的程序规则，保障其知情权、参与权、表达权和监督权的行使。加大预防非政府组织腐败的力度，健全非政府组织管理体系。制订向非政府组织摄取信息的制度，拓宽广泛接纳反馈信息的渠道；培育非政府组织向政府传输信息的动力和能力，把握社会治理的有效性和准确度；增进非政府组织与市场的广泛交流和接触，鼓励市场各主体向社会治理领域的投资与发展，搭建针对社会组织面向市场的合作交流平台。

应建立党委、人大、政府与非政府组织的信息交流制度。在制定出台涉及公共利益的法规、政策、规划前，应征求和听取相关非政府组织的意见建议，发挥非政府组织与社会各界沟通交流的平台作用。至2013年年底，杭州全市33家新的非政府组织“孵化器”就已引进、孵化新组织202家，其中独立建立党支部的有35家，建立联合党支部的有87家。为促其党组织发展壮大，“孵化器”还配备专职党员社工负责党建工作，将党组织培育纳入非政府组织培育体系。在党代表、人大代表、政协委员、人民团体中非政府组织代表占有一定的比例。

（四）提升专业化程度，增强非政府组织的社会治理参与能力

应以治理模式创新提高非政府组织社会治理的专业性。社区特殊群体关爱、残疾人康复、青少年照管、心理疏导等多种服务，更需要“专业的人做专业的事”，而非政府组织体系中有着多种专业背景、专业优势的组织，如何对接需求、提高服务的专业性，需要进行社会治理模式创新。杭州市的夏意社区是浙江省最大的公共租赁房聚集区，常住人口13 000多人，60周岁以上保障老人680多名。为了使社区治理更专业，该社区举办了社区服务项目“招亲会”，“应征”的16个优秀公益项目接受甄选，10个入驻社区，为居民提供个性化服务，并获总计2万元的资助。通过专业化的项目实施，整合相关社会资源，可以促进非政府组织创新项目与社会资源的对接，提升非政府组织专业化的治理水平。

应促进非政府组织的专业能力提升。要把握社会主体不同的需求，寻求非政府组织专业人员、技术、资源等参与社会治理，引导各类非政府组织增强综合实力，增强服务社会的能力。建立非政府组织孵化空间，为非政府组织的发展提供场地和空间资源。对非政府组织优秀项目予以立项指导，分类给予经费支持和奖励。

应健全非政府组织的诚信体系。建立信息公开机制，完善非政府组织法人治理、负责人管理、资金管理、年度检查等制度；建立退出机制，对出现无法按照章程规定的宗旨继续开展活动的，在财产清算后，办理注销手续；建立信誉评估机制，严格社会组织等级年检、评估工作，完善监管体系。

〔参考文献〕

〔1〕张继良.多元共治、政社互动的法治化社会管理〔J〕.当代世界与社会主义，2013（6）：153-156.

〔2〕曾正滋.走向协同治理：社会治理的内涵解析及其创新前景——以“社会组织参与社会治理”为论域〔J〕.福建农林大学学报（哲学社会科学版），2015（2）：69-72.

〔3〕杨文兵，王晓双.全球治理语境下非政府组织角色定位新探〔J〕.学术论坛，2008（4）：120-122.

〔4〕傅一览.江干社会组织有专业“范儿”〔N〕.杭州日报，2015-01-28（A06）.

〔5〕包颖，周伟华，王先明.杭州:把社会组织建设创新的根深深扎在泥土里〔J〕.中国社会组织，2014（21）：34-35.

责任编辑梁华林

〔作者简介〕吴太胜（1965-），男，安徽五河人，杭州科技职业技术学院教务处副处长，教授。

〔基金项目〕杭州市哲学社会科学规划课题（Z15JC123）。

〔收稿日期〕2016-02-08

〔中图分类号〕C912.2

〔文献标识码〕A

〔文章编号〕1009-1203（2016）02-0072-04