高佳丽

(南京师范大学法学院，江苏南京210046)



民事立案登记制度研究
——以解决“立案难”为中心

高佳丽

(南京师范大学法学院，江苏南京210046)

摘要:最高人民法院《关于人民法院登记立案若干问题的规定》确立我国民事起诉实行立案登记制，要求对当事人的诉状一律接收登记，即使最终不予立案，仍需出具不予受理裁定书，当事人对既不立案又不出具裁定的，可以投诉。这无疑对解决立案难问题及保障当事人的诉权有重要作用。但实际上，《立案登记规定》并未改变现行《民事诉讼法》中规定的起诉条件，而我国以往长期存在的起诉条件高阶化的问题是否能通过该司法解释的出台得到解决是存有疑问的，仍需借鉴大陆法系的“诉讼要件”理论，对我国的“起诉条件”进行修改，从而在实质上降低起诉条件，解决立案难并保障当事人诉权。

关键词:立案登记制度;立案难;诉讼要件;诉权

一、问题的提出

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，要“改革法院立案受理制度，变立案审查制为立案登记制”。最高人民法院于2015年4月13日通过了《关于人民法院登记立案若干问题的规定》(以下简称《登记立案规定》)，该司法解释出台的目的是“为保护公民、法人和其他组织依法行使诉权，实现人民法院依法、及时受理案件”，以期解决实务中普遍存在的“立案难”问题，更好地保障当事人诉权的实现。

“立案难”问题长期受到学者、社会和当事人的诟病。实践中很多地方法院对当事人的起诉不予受理，但也不出具任何书面凭证，导致当事人无法通过上诉、复议等正常制度渠道实现权利救济。虽然2012年修订《民事诉讼法》时增加第123条规定，对不符合起诉条件的，应当在7日内做出不予受理裁定书，原告对此可以上诉;但事实上，还是有很多法院综合各种因素考虑下，不受理当事人的起诉，也不按要求出具不予受理裁定书，原告期望通过上诉途径救济的愿望往往会落空。《登记立案规定》的出台重申法院最终不予受理起诉时要出具不予受理裁定书，对当事人提交的起诉状要一律接收，并出具书面凭证;强调法院应当对当事人的起诉有所“回应”，并给出相应“说法”。更重要的是第13条规定，当事人对人民法院“既不立案又不做出裁定等违法违纪情形，可以向受诉人民法院或者上级人民法院投诉”。这就为当事人增加了新的救济方式，当事人可以在起诉过程中保留证据，一旦法院不予立案又不出具裁定书，可以向有关法院投诉，从而起到督促立案的作用。此外，《登记立案规定》对符合法律规定的起诉，一律接收诉状，并“当场立案”。当场不能判定的，要在法定期限内决定是否立案。在法定期限内仍不能判定的，应当“先行立案”。法院对不符合起诉形式要件的材料有一次性全面告知和补正的义务，还规定了诸如“网上立案”“预约立案”“巡回立案”等立案服务措施①参见《关于人民法院登记立案若干问题的规定》第1、2、7、8、9、13、14等条文。。

可以说，《登记立案规定》可以有效解决实务中存在的应当立案却因为制度之外的原因不予立案而导致的“立案难”问题①据报道，全国法院立案登记制改革实施后的第一个工作日(即2015年5月1日)，最高人民法院信息集控中心实时出现的案件同比增长数超过20%。参见周强《实施立案登记制必须有案必立有诉必理》，http://www.court.gov.cn/zixunxiangqing－14399.html。。但同时应当看到，实行立案登记制度后，我国《民事诉讼法》第119条等规定的起诉条件仍未改变。《立案登记规定》第2条第2款中“对符合法律规定的起诉”，指的就是现行民事诉讼法等法律法规对起诉条件的规定。通过梳理我们可以发现，实际上现行起诉条件仍存在“高阶化”的问题，而这也是导致“立案难”问题的最重要原因之一。如果仅强调对当事人起诉行为的“回应”，而不从深层次解决起诉条件“高阶化”的问题，“立案难”也不能得到彻底有效的解决。因此，本文将对我国的起诉条件进行梳理，并且指出，与大陆法系国家相比，我国存在起诉条件“高阶化”的深层次原因是混淆了“起诉要件”与“诉讼要件”的差别。

二、我国目前的起诉条件及存在的问题

起诉作为一种诉讼行为必须符合法定的条件，否则不会产生启动审判程序的法律效果。法院经“审查”对符合法定起诉条件的案件“受理”后，审判程序正式被启动。我国的起诉条件分为积极条件和消极条件。《民事诉讼法》第119条属于积极起诉条件的规定:( 1)原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织; ( 2)有明确的被告; ( 3)有具体诉讼请求和事实、理由; ( 4)属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。消极条件则体现在诉讼实务及分散的法律条文及司法解释中:( 1)不属于“一事不再理”的情形。虽然民事诉讼法中并未明确规定“一事不再理”的原则，但实务中法院都将其作为约束规范。最高人民法院于2014年12月颁布的《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第247条第1款中首次以司法解释的方式明确了“重复起诉”的内容。( 2)不属于法律规定在一定期间内不得起诉的情形。例如，《民事诉讼法》第124条第6项、第7项规定，原告无新情况、新理由，在6个月内又起诉的，不予受理。( 3)双方当事人没有就合同纠纷自愿达成书面仲裁协议向仲裁机关申请仲裁的。按照《民事诉讼法》第124条第2项的规定，合法有效的仲裁协议可以排除法院管辖［1］。

从以上梳理可以看出，我国的起诉条件存在“高阶化”的问题，限制甚至剥夺了当事人的诉权，导致起诉难或曰立案难。主要表现为:1.起诉条件的规定过于严苛，很多可能涉及实体内容的审查。以审查当事人的“主体资格问题”为例，原告是否与本案有直接利害关系往往涉及实体关系的内容，因此法院在法定期限内很难对此做出准确的认定。2.法院的受案范围过窄。某些地方法院会以内部文件的方式来对法院的主管问题进行限定，如某高级人民法院规定集资纠纷、土地纠纷、职工下岗等13类“涉及面广、敏感性强、社会关注”的案件暂不受理。受案范围过窄致使某些本应受理的案件却由于法院自身利益考虑等原因拒绝受理，这无疑严重侵犯甚至剥夺了当事人的诉权。3.立案审查过程具有“封闭性”，缺乏当事人参与。法院对具体案件是否符合立案条件的原因和依据并不对当事人公开，在此情况下做出的裁定特别是不予受理裁定，当事人的信服程度可想而知。

按照大陆法系诉讼要件一般理论，诉讼分为“起诉要件”“诉讼要件”“权利保护要件”三个阶段。起诉要件是指诉的适法提起所必需的要件②大陆法系“起诉要件”的含义实际与我国的“起诉条件”相同，但二者的具体内容及法院审理的方式有着本质不同。，欠缺此要件时，即使存在起诉行为，该起诉在诉讼法上也视为不成立。其主要内容包括写明必要记载事项、贴用收入印纸、交纳规定的手续、将诉状送达于被告等。诉讼要件包括:( 1)受诉法院对该诉讼有管辖权; ( 2)当事人须具备完成诉讼的能力，如当事人须为适格，具备当事人能力和诉讼能力及诉讼实施权等; ( 3)诉讼标的须明确特定，且具有权利保护的利益，不属于“二重起诉”等情形; ( 4)当事人之间不存在关于该事件的仲裁合同。诉讼要件是事件适法系属于法院，法院进行审理、判决的前提条件。它并非诉讼成立所需要的要件，而是指为了做成本案判决所需的要件;即使欠缺诉讼要件，也不妨碍诉讼的成立和审理的开始。其审理时间可以一直持续到口头辩论终结［2］。也就是说，只要具备上述简单起诉要件，法院即会受理当事人的起诉，至于诉讼要件留待受理后审判庭的审理。

通过对比能够发现，我国起诉条件存在高阶化的根本原因是混淆了“诉讼要件”与“起诉要件”的界限，“诉讼要件”的前置导致起诉条件过高。笔者认为，在目前实行立案登记制度的条件下，借鉴大陆法系诉讼要件理论改造我国的起诉条件能更彻底有效地解决起诉条件高阶化及由此带来的立案难问题。

三、民事立案登记制度的适用

(一)立案登记制度的概念

《登记立案规定》虽明确民事起诉实行立案登记制，但对于其概念却没有专门的规定。按照学者的观点，立案登记制度概念的界定主要有两种:一是2007年修订《民事诉讼法》时《民事诉讼法专家意见稿(第四稿)》中的表述:所谓立案登记制度，是指当事人向法院提起诉讼，提交了符合要求的起诉状，法院无须进行审查，应当立案登记。法院不得拒收当事人的起诉状。按照某学者的理解，“这是法院根据当事人的起诉，无条件启动审判程序的一种诉讼制度”［3］。二是“立案登记制度是指对民事案件不采用实质审查的方式，当事人一旦起诉就可以直接进入程序，书记员只对诉状进行格式审查，符合要求的办理登记和排期手续的立案受理制度”［4］。与该种表述类似的还有“所谓立案登记制度，是指当事人因纠纷而起诉到法院以后，法院只进行形式的认定，而不作实质审查，直接进入审判程序，由法官直接对案件进行审理的诉讼制度”［5］。

笔者认为，这两种概念最主要的区别在于是否要对当事人起诉到法院的诉状进行审查。前者认为，法院不需要对起诉状进行任何审查，只要该起诉状符合形式要求，就可以无条件启动法院的审判程序。这种观点有待商榷。即使是域外对起诉标准规定得相当低的国家仍要对相关条件进行一定审查，大陆法系国家满足“起诉要件”是保证诉适法提起的前提条件。因此法院对当事人的诉状应当进行审查。后者认为，法院起诉状只进行形式上的审查，这种审查方式与目前我国的“实质与形式相结合”的审查方式相比降低了审查条件，更有利于保障当事人诉权的行使，因此值得肯定;但该概念仍存在一定的矛盾之处:既然法院应当对当事人的起诉行为进行一定的审查而非无条件进入审判程序，则其“直接进入审判程序，法官直接对案件进行审理”的说法与前述是有出入的。

综上，笔者认为，民事立案登记制度是指“原告向法院提起诉讼，提交了符合要求的起诉状，法院经形式审查后认为符合法定起诉条件的，应当立案登记。法院不得拒收当事人的起诉状”①这里的“起诉条件”类似于大陆法系的“起诉要件”，而不同于我国现在所称的“起诉条件”。。此概念强调保障当事人的诉权，法院要对当事人的起诉行为进行“答复”与“回应”。

(二)立案登记制的具体适用

立案登记制仍要求法院对当事人的起诉进行审查，在用“诉讼要件”理论对我国的起诉条件进行改造的情况下，强调对起诉只进行形式上的审查。目前许多在立案阶段审查的内容都会留待审理阶段进行，从而降低起诉条件，解决立案难问题。

1.对起诉的审查。除当场可以立案的以外，在法律、司法解释规定的7天审查期限内，立案庭应当主要对以下内容进行形式审查:

( 1)对起诉状的审查。按照《民事诉讼法》第121条、《登记立案规定》第4条的规定，起诉状中应当载明当事人的相关身份信息，并能达到不与他人混同的程度，不要求当事人主体适格。对于实体诉讼请求所依据的“事实、理由”部分，只需达到能辨识其权利来源及权利受到侵害等即可，不要求达到胜诉的标准。至于“证据来源、证人姓名及住所”也只需达到可辨识的程度便可。

( 2)对于法院管辖权的审查。按照前述“诉讼要件”理论，管辖权的确定属于“诉讼要件”的内容，需要法官在审理阶段依职权进行查明。最主要的原因是管辖问题很可能涉及对实体关系的审理。但根据我国的审判实际及司法资源有限的状况，适当将法院管辖问题的审查提前到立案阶段，避免将不属于法院管辖的案件不加筛选地直接进入审理阶段造成司法资源的浪费是比较合理的。需要说明的是，对此的审查应仅限于形式审查，对案情复杂可能会涉及实体性问题的，要先行受理，留待审判程序中解决。进一步言之，法院对某一案件是否拥有管辖权涉及法院内部职能分工，不应当成为阻碍当事人起诉的障碍。因此，法院对不属于自身管辖的案件应当尽量采用移送有管辖权法院审理的方式，而非直接不予受理。

( 3)对是否属于不予立案情形的审查。实行立案登记制后，法院对当事人起诉的审查主要限于形式审查，为防止当事人滥用诉讼权利违法起诉，《登记立案规定》限定了几种不予受理的情形，第10条规定:①违法起诉或者不符合法律规定的;②涉及危害国家主权和领土完整的;③危害国家安全的;④破坏国家统一和民族团结的;⑤破坏国家宗教政策的;⑥所诉事项不属于人民法院主管的。此外，第16条还规定:“对干扰立案秩序、虚假诉讼的，根据民事诉讼法、行政诉讼法有关规定予以罚款、拘留;构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

2.立案阶段适当引入“立案听证”程序。所谓立案听证，是指在法院立案阶段因案情复杂等原因而对是否立案有争议的，经当事人申请或法院依职权举行听证的程序。在对案件登记之后，因案情复杂等原因不能当即确定是否符合受理条件的，在7日的审查期间内，经当事人申请或者法院依职权可以对相关问题举行听证，听证由合议庭主持(经双方同意也可由独任法官主持)，在双方参与下围绕案件受理的条件进行审查实践中已有法院对“立案听证程序”进行尝试。据媒体报道，深圳前海法院于2015年1页31日在全国率先颁布施行《深圳前海合作区人民法院关于民商事案件立案登记工作的若干规定(试行)》，这是全国范围内地方法院首个关于立案登记工作规定。该规定还创新建立了立案听证制度。参见游春亮、惠珍珍、孙普《深圳前海法院制定全国首个立案登记工作规定》，http://www.china.com.cn/legal/2015－03/30/content _35193763.htm。。在立案阶段引入立案听证程序，保障当事人的程序参与权，允许其在此阶段陈述和申辩的权利，可以避免法院在立案阶段“封闭式”的审查方式而对当事人程序参与权造成侵害，也能使当事人从心理上不再感到立案难，从而对法院是否立案的裁定结果更加信服。但应当注意的是，立案听证程序不同于法庭的审判程序，只能进行形式上的审查而不能涉及实体问题，对实体法律关系的判断仍要在法庭审理阶段进行处理，否则就有将审理程序前移、立审不分之嫌。

3.对“诉讼要件”的审理。如前所述，目前的起诉条件存在将“诉讼要件”前置的问题，实行立案登记制度意味着将“诉讼要件”与“起诉要件”进行剥离。因此，我们自然能得出如下结论:立案庭除对起诉状、管辖、是否缴纳诉讼费用等问题进行形式审查外，法院对前述提及的其他起诉条件的审查都应当在审判阶段由审判庭进行。具体而言，审判阶段审理的内容包括:是否满足当事人适格(“与案件有直接利害关系”) ;是否具有“诉的利益”;是否属于“一事不再理”;是否属于在法定期限内不得起诉的情形;是否存在仲裁协议等。其中对仲裁协议的审查依当事人申请来确定，其余由法院依职权审查。很显然，此时我们“对诉讼要件的审查并不是弱化，而只是使法院对这些要件的审查程序更为科学，更符合程序运行的规律”［6］。对于“诉讼要件”(即上文提到的几个方面)的审查顺序，并没有特别的规定，大陆法系中学者一般认为可以按“从易到难”的顺序进行，在审查过程中只要发现有不符合“诉讼要件”的，法院即可裁定驳回当事人的起诉①对“驳回起诉”存在两个例外:一是按照《民事诉讼法》第36条的规定，法院在审理过程中发现案件不属于本院管辖权的，不是驳回起诉而应当移送有管辖权的人民法院;二是按照《民事诉讼法》第150条的规定，当事人丧失诉讼能力的，发生诉讼中止而非直接驳回起诉。参见周强:《实施立案登记制必须有案必立有诉必理》，http://www.court.gov.cn/zixunxiangqing－14399.html。，而不必等待所有的要件全部审查之后再做裁定。

四、结语

最高人民法院《关于人民法院登记立案若干问题的规定》的颁布实施对当事人诉权保障具有重要意义，特别是规定当事人对法院不予立案但又不出具裁定书的违法行为有权进行投诉，受理投诉的法院应当在法定期限内将有关情况反馈给当事人，发现违法违纪的要追究相关人员的法律责任，构成犯罪的依法追究刑事责任。但如果法院对起诉条件的审查仍沿袭现行规定，起诉条件高阶化和由此带来的立案难问题可能仍会存在。因此仍应当借鉴“诉讼要件”理论，区分“诉讼要件”与“起诉要件”，实务中要注意不同的诉讼阶段对“诉讼要件”“起诉要件”的审理不同。本文只是在对立案登记制度进行初步探讨的基础上提出粗浅看法，以求抛砖引玉，但理论的研究远不能止于此。

参考文献:

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［3］夏敏.“立案登记制”能否穿越现实屏障［J］.中国审判，2007( 1) :8-9.

［4］张然，闫富强.浅析立案登记制度［J］.法制与经济，2011，297( 12) :56.

［5］刘瑞丰.浅析我国民事立案制度［J］.法制博览，2013 ( 7) :239.

［6］刘学在.关于《民事诉讼法修正案(草案)》的若干修改建议［J］.公民与法，2012( 6) :2-5.

作者简介:高佳丽( 1991－)，女，河南平顶山人，硕士研究生，研究方向为民事诉讼法。

收稿日期:2015-03-13

DOI:10.13450/j.cnki.jzknu.2016.01.026

中图分类号:D915.18

文献标志码:A

文章编号:1671-9476( 2016) 01-0103-04