冯奎国家发改委研究员

城镇化解决“三农”问题指向越来越清晰

冯奎国家发改委研究员

从2010年以来，每年的一号文件都专门讲到城镇化。今年的一号文件，在文件中多次讲到外出务工人员市民化、户籍制度改革、特色小城镇发展、城乡关系等，都是城镇化的内容。这说明，通过城镇化政策来解决“三农”问题，这个指向越来越清晰。

从定位上讲，一号文件提出新型城镇化与新农村建设是“双轮驱动”；从作用上讲，提出新型城镇化为以工促农、以城带乡带来持续牵引力；从城乡关系上讲，提出促进城乡公共资源均衡配置、城乡要素平等交换，稳步提高城乡基本公共服务均等化水平；从载体上讲，提出要加快培育中小城市和特色小城镇；从近期目标讲，提出要落实1亿外出务工人员和常住人口在城镇定居落户的目标；从着力点上讲，也就是要大力促进就地就近转移就业创业、稳定并扩大外出务工人员规模、支持外出务工人员返乡创业。

关于城镇化，还是要讲外出务工人员进城并且市民化。从数字看，2014年，外出务工人员的数量大约是2.74亿，比上年增加500万人；2015年是2.77亿，比上年增加300多万人。这几年正是推进城镇化的关键时期，大城市要放开，中小城市与小城镇也要放开，其实压力都非常大。但这股“气”要顶上去，要把大城市的门打得更开，让更多的外出务工人员进来变成市民；中小城市要全面放开，许多具备条件的镇可以设市。哪些地方进来的外出务工人员多，也要相应增加这个城市建设用地的指标。有效、有用的城镇化政策一定要围绕着外出务工人员的流向去设计，跟着劳动力流动的方向走。

中央特别重视就近就地城镇化，目前，就近务工的趋势越来越明显。比如中西部的重庆就吸引了周边的南充、泸州、自贡等城市的外出务工人员。有人用外出生活支付宝用户的数据来分析，发现外出务工人员在离家200—800公里的大中城市比较集中。就地就近还有一种更狭义的理解，就是在家门口的镇、县城等就实现非农就业与城镇化。国家统计局的数据显示，2015年在本地外出务工人员约1亿人，在外地的外出务工人员约1.6亿，本地外出务工人员的增速要比外出的快许多。

就地就近最大的好处就是不造成大城市病，但是不能把就地、就近单纯地理解为在家门口的本村、本镇去实现城镇化。东部沿海地区不少地方已经实现变成城市群，成为都市区，就近就地可以是“本镇”，但中西部就要在更大的行政区、经济区范围内去看待就地就地的问题。要重点发展县城和少数经济大镇、强镇，推进工业园区和住宅小区建设，达到吸引就业人口的目标。

很多地方在就近就地城镇化的背后，也都有外出务工人员返乡创业的影子。有的是一个企业家牵头，有的是一群回来的外出务工人员结合在一起，做成一个产业园、建起一个产业集群。

对外出务工人员返乡创业要支持，但不能把这件事想得太简单。外出务工人员流向最大的趋势仍然是走出去，到城市去、到大城市去。其中少数能人，他们找到合适的机会返乡创业，现在只能是补充，不是最大的趋势。在具体的工作中，对于外出务工人员返乡创业，建议补人头，也就是谁创业支持谁，从税收、办证照等方面给他们优惠条件。地方政府还是要重点建设好县城、重点镇、美丽乡村，提高基础设施与公共服务水平，培训提高就业人员素质。