孙宝林

全面从严治党的若干思考

孙宝林

改变价值观念，客观公正地对待人类政治文明；转换思想观念，探求政党执政的共同规律；是全面从严治党的前提和基础。全面从严治党的重中之重，是制度体系治党，制度体系治党的重中之重，是体制机制治党，体制机制治党的重中之重，是整体性、系统性和协同性治党。

从严治党；体制机制；整体性；系统性

习近平总书记提出的全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党的“四个全面”思想，既是治国理政方略的顶层设计，也是实现民族复兴的战略布局。党的十八大之后的几次中央全会在谈到国家治理体系建设时也都强调要把制度建设摆在突出位置。鉴于此，全面从严党的首要任务必须是制度治党，即把希望寄托在形成一整套更加成熟、更加定型的制度上，只有如此，从严治党才能够真正收到实效。

一

列宁曾经指出：马克思主义“并没有抛弃资产阶级时代最宝贵的成就，相反却吸收和改造了两千年来人类思想和文化发展中一切有价值的东西”。［1］列宁在这里讲的“一切有价值的东西”，不容置疑地也包含着西方政党政治的优秀成果。关于怎样对待人类的政治文明，邓小平同志在总结“文化大革命”的教训时讲得非常清楚，他说：“斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到了这一点，但是由于没有在实际上解决领导制度问题以及其他一些原因，仍然导致了‘文化大革命’的十年浩劫。这个教训是深刻的。”［2］也就是说，毛泽东同志也承认西方资本主义国家在制度体系和体制机制的设计上有合理之处。周恩来同志在一次谈到人民代表大会的作用时说：“西方议会的某些形式和方法还是可以学的，这能使我们从不同方面来发现问题。”［3］令人遗憾的是上述宝贵思想还只是停留在理论层面，由于诸多复杂的历史和现实原因，在实践层面我们一度走向了这些思想的反面，使我们的国家和民族付出了沉重的代价。

关于人类社会文明发展的整体性及其历史顺序问题，著名学者艾森斯塔德指出：“就历史的观点，现代化是社会、经济、政治体制向现代类型变迁的过程。它从17世纪至19世纪形成于西欧和北美，而后扩及其他欧洲国家，并在19世纪和20世纪传入南美、亚洲和非洲大陆。”［4］马克思恩格斯在《共产党宣言》中，也明确揭示出资本主义社会形成和发展的每一个历史阶段都有相应的政治上的成就相伴随的事实。西方资本主义社会政治文明的发展要早于东方社会。西方老牌资本主义国家的政党，在长期的执政实践中积累了丰富的经验，创造了相当有价值的制度体系文明和体制机制文明。这些文明的价值就在于，它可以在社会基本矛盾始终存在的情况下，其政治统治仍然能够有序进行。这种制度体系文明和体制机制文明与市场经济体制文明一样，不姓“资”也不姓“社”，属于人类社会的文明成果。毋庸置疑，国情实际有区别，政党性质有不同，我们不能照抄照搬西方资本主义国家的政党模式，但是必须借鉴和吸收其政党政治中的文明成果。政党有机体运行的制度体系和体制机制有些是可以相互借鉴和学习的。像权力制衡机制、反腐倡廉措施、政治民主法治趋势等，最初是某一国的发明专利，后来成为人类社会执政党的共同行为规范。面对浩浩荡荡的世界文明大潮，理智的选择就是款待人类社会的一切文明成果，凡是科学合理的成果都要学习，即使不适合我国国情的也要尊重，学习和尊重人类社会的一切文明成果，是马克思主义政党应有的眼光、态度和胸怀。

市场经济与民主政治和公民社会是捆绑在一起的，即与市场经济体制要求相协调的是民主政治体制和公民社会体制。市场经济的形成和发展必然导致两种社会关系的变化：一是个人从强身份弱契约到弱身份强契约的变化；二是从大国家小社会到大社会小国家的变化。市场经济的形成和发展也必然带来若干社会观念的产生，即公民的主体观念、民主观念、平等观念、自由观念和权利观念等，随着市场经济的发展和完善上述观念势必要上升为民众头脑中的主流观念。上述社会关系变化和社会观念产生的直接后果，就是催生公民社会的生成，这是不依人的意志为转移的社会历史必然。可遗憾的是，我们在民主政治建设中，还不能像对待市场经济文明那样来对待西方的民主政治文明。西方社会的民主政治文明，如其中的权力分立原则和权力监督机制，是积淀和传承人类社会世代聪明才智的。恩格斯在晚年曾提醒西方无产阶级政党，在条件允许的情况下，可以通过议会赢得席位的形式接管国家政权。十月革命后，列宁也有过在苏联实行多党制的考虑，由于社会革命党和孟什维克的不支持而没有实现。毛泽东曾说过：“究竟是一个党好。还是几个党好？现在看来，恐怕是几个党好。不但过去如此，而且将来也可以如此，就是长期共存，互相监督。”［5］我国的政党制度不是一党制，而是多党制，准确地说，是中国共产党领导的多党合作制。我国政党制度有待于发展完善的空间，一是需要建立良性的政党竞争机制，二是必须建立刚性的党际监督机制。

在政党政治问题上，国内存在两种偏激倾向，有的人一味地赞美和向往两党制和多党制；有的人则一味地抨击和贬损两党制和多党制。其实，两党制和多党制都是政治现象，问题的要害在于追究这些政治现象背后的实质。不抓住西方政党政治的实质，仅停留在对其片面的赞美、向往或抨击、贬损上是形不成科学认识的。客观地讲，西方的政党制度是不适合我国国情的，西方政党制度的实质是多党竞争，我国政党制度的实质是多党合作，二者有质的不同。然而，不适合我国国情的，就认为是不文明的，则有悖于认识全面性要求。任何政党都有文明的地方，党际之间是完全可以相互交往、交流和交融的。像政党不分大小强弱一律平等、政党必须在法律范围内活动、民主是政党的生命等，都是人类社会的共有文明。就政党政治的发展趋势而言，一党制日趋衰落，多党制日益崛起已经成为人类社会发展的趋势。为什么苏、东解体后的国家都放弃了一党制选择了多党制，这一现象的背后有没有政党政治规律性的东西？是非常值得令人思考和探究的。毋庸置疑，苏、东解体对国际共产主义运动而言是一场悲剧，深挖导致苏、东解体规律性的东西非常重要。所以，在全面从严治党的实践中，清除不理智的民族情绪，以马克思主义者的胸怀、眼光、态度和改革创新的精神掌握人类社会政党政治的共同规律，做到不忘本来、吸收外来、着眼未来，提升自身转化再造能力，全面从严治党才能真正收到实效。

二

邓小平同志在我国改革开放之初就开始注重从严治党的制度建设问题。他认为“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”。［6］这一论述是对我们党自身建设实践的深刻总结，对全面从严治党具有重要的现实指导意义。

实践告诉人们，从严治党的关键是形成科学的制度体系。用科学的制度体系制约和规范执政党的执政行为，是世界各国执政党进行自身治理的共同追求。换言之，执政党执政的根本保证，就是形成科学的制度体系，而科学的制度体系设计的关键是要有权力制约。孟德斯鸠认为：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”他提出：立法、行政、司法三种权力分别由不同的国家权力机关行使，实现制约和平衡之目的。党的十八大提出要确保决策权、执行权、监督权既相互制约相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力，在某种意义上讲，就是对孟德斯鸠三权分立所体现的权力制约平衡原则及其所蕴涵的民主法治精神的深化和发展。决策权、执行权、监督权相互制约、相互协调的权力结构与运行机制有两个控制阀：一是制约，防止权力过分集中而导致腐败；二是协调，防止权力相互掣肘而导致降低效率。就人的本性而言，理性地接受权力制约是绝对困难的，而理性地接受权力协调是相对容易的。我们党的执政体制的优势在于能够充分发挥协调作用，无论是成功举办奥运，还是历次抗震救灾成绩的取得，都充分证明了这一点。我们党执政体制的风险在于对权力制约的失控，近些年来无论是官、商、色相互勾结既得利益集团形成，还是党政“一把手”腐败案件的居高不下，都与对权力制约的失控有直接关系。可见，要实现建立健全决策权、执行权、监督权相互制约相互协调机制这一政治体制改革的目标，关键在于对权力有效制约上有所建树。也就是说，无论是掌握公共权力，还是掌握公共财产的人都必须受到社会的监督和制约，而这种监督和制约的最佳形式，就是建立和健全相关的制度体系。

改革开放以来，我们党在制度体系建设上的成绩是有目共睹的，尤其是从党的十六大开始，我们党坚持把制度建设贯穿于党的工作各个方面和各个环节，相继制定了党内监督条例、党员权利保障条例等一批规章制度，与此同时还形成了用制度规范从政行为、按制度办事、靠制度管人的机制等。但令人遗憾的是，实践效果却始终不够理想。有两方面的根本原因：一是没有解决制度体系的整合配套问题。重视单项制度制定修订，忽视了制度与制度之间协调配套；重视实体制度建设，忽视了程序性制度建设；重视惩戒性制度建设，忽视了保障性制度建设。二是没有解决党内制度与国家法律相衔接问题。重视党内的制度建设，忽视了制度与法律相协调；重视党内制度的数量增长，忽视了制度与法律相对接。所以，全面从严治党的当务之急，是要在制度与制度的整合配套和制度与法律的协调对接上下工夫，见实效。

用科学的制度体系治党，是我们党总结执政党建设实践，尤其是总结马克思主义执政党用科学的制度体系治党而保持生命力，不用科学的制度体系治党而丧失生命力的经验教训基础上得出的科学结论，深刻揭示了执政党的生命力不仅靠科学的制度体系来获得，而且必须靠科学的制度体系来保持的根本规律。这一根本规律对于我们党用科学的制度体系来评估自己和改善自身具有重要的警醒作用。所谓制度体系，通常包含三项内容：一是宏观制度，是指对社会形态性质的一种认定，也就是通常所讲的社会基本制度；二是中观制度，是指用来规范人们行为具有社会约束力的建章立制，也就是通常所讲的各项具体的规章制度；三是微观制度，是指由诸多要素组成的具体的社会有机系统，也就是通常所讲的体制机制。党的十八大以来，党中央不仅出台了“八项规定”，而且开展了与之配套相的群众路线教育活动，随后不久又提出了与此项活动相对接的领导干部“三严三实”要求。对党中央打出的上述“组合拳”所产生的巨大社会效应，广大人民群众无不拍手称快。可见，提高全面从严治党的成效，科学的制度体系建设是非常重要的。

全面从严治党的重中之重，之所以是制度体系治党，一是因为制度决定用人。干部的提拔使用在制度体系设计上是否有民主测评、公开选举、绩效评估等竞争机制，直接决定着选人用人的成败。我们党历史上几次巨大的历史性灾难可以说都与选人用人失误有关，选人用人失误给国家和民族所造成的损失是异常惨重的。二是因为制度体系决定决策的成败。重大事项的决策问题，在制度体系的设计上是否有对一把手的制约监督以及真正实现民主决策和科学决策的机制，直接决定着各项事业的成败。国家审计署在向全国人大常委会提交的10家中央原领导人任期经济责任报告中，通过审计查出这些企业转移挪用、贪污受贿等涉嫌经济犯罪金额16亿元，但由于决策失误所造成的经济损失却高达145亿元。三是因为制度体系带有根本性、稳定性和长期性的特点，也使一些封建主义的东西借助制度的弊端得以长期存在。邓小平很早就注意到了这个问题，他强调：“我们过去的一些制度，实际上受了封建主义的影响，包括个人迷信、家长制或家长作风，甚至包括干部职务终身制。”［7］长期以来人们自觉或不自觉地按照这些制度行事，从习以为常到麻木不仁，使其形成了特有的惯性。在很多时候、很多地方，封建主义的残余正是借助这些制度的弊端而兴风作浪的。加之，我们制度体系的设计不够科学，有些封建主义残余难以在党内得到及时有效的清理。例如像导致苏东解体重要原因的党内特权阶层问题和党内腐败问题，在我们党内至今仍然程度不同地存在着，在某些地方、某些部门表现得还很猖獗。政治体制改革的滞后使得上述问题难以得到有效的遏制。总之，用人失误、决策失误以及制度体系配置的不科学给我国社会生活造成的严重后果，真可谓令人震惊。严峻的社会现实不能不让人思考这样一些问题，即如何使我们的制度体系设计走向科学？怎样建立起管长远、固根本的制度体系？正面经验和反面教训反复告诫我们，党要管党不仅必须始终牢牢扭住制度化建设这个关键环节，而且对全面从严治党所有问题的思考和解决都应落到制度体系建设这一根本目标上来。鉴于此，习近平总书记在十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上着重指出：要加强对权力的制约和监督，把权力关进制度的笼子，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。实践证明，要切实发挥制度体系治党的关键作用，实体性制度规范和保障性制度规范二者的结合与配套是必不可少的。此外，制度体系建设的整体性、系统性、协同性也是不可或缺的。

三

用科学的制度体系治党有着丰富的内涵，包括党的根本制度建设、党的具体制度建设和党的体制机制建设。根本制度对我们党而言，就是民主集中制的基本原则，即民主基础上的集中和集中指导下的民主。此外，还包括党的选举制度、干部制度和监督制度等等。具体制度对我们党而言，就是《党章》中对党员的义务、权力，党内民主生活的规则，党员对党的领导干部的监督，党的各级权力机关对各级执行机关的约束等等。体制机制对我们党而言，就是根本制度与具体制度之间以及具体制度相互之间的内在联系，也就是把党的根本制度和党的具体制度以及具体制度相互之间有机地结合起来，形成一个内在统一的有机系统。关于党的根本制度建设，即民主集中制原则。可以说我们党在大多数情况下都始终坚持了这一基本原则，并且在制度体系建设的过程中，越来越将其放到头等重要的位置。关于党的具体制度建设，我们党在治理自身的实践中不仅坚持了《党章》的立场，而且还在党的其他一些文件中对此不断地进行细化和完善，例如补充了述职述廉、巡视、谈话和戒勉、询问和质询、罢免和撤换等一系列具体规定。也就是说，我们党日益重视制度体系建设，无论是在贯彻民主集中制、提高选人用人质量、反腐倡廉，还是在党内生活、党建工作的基本制度都已经建立起来了。但不少制度在贯彻落实中仍然效果不佳，在一些领域和部门，制度形同虚设，例如最令人民群众关心的党的干部人事制度，还相当严重地存在着选人失误和用人的失察问题。关于党的体制机制建设，可以说是我们党在以往制度建设中的薄弱之处，也是目前亟待解决的攻坚环节。概而言之，以往在制度体系治党的实践中，缺陷不在于党的根本制度，也不在于党的具体制度，而在于制度与制度之间没有形成有机统一、健全有效的体制机制系统。

制度体系建设的重中之重是体制机制建设。体制机制建设需要两个支点：一是必不可少的制度项目，二是制度项目之间的有机联系。如果把健全完善的体制机制比作一张疏而不漏的天网，那么，制度项目就是这张天网上的纽结，而制度项目之间的有机联系，就是连接纽结与纽结之间的纵横交错的网络。制度体系治党就其实质而言，也就是为政党有机体制定运作规范、提出活动要求，以及把这些规范和要求紧密连接起来，构成像大自然四季交替那样环环相扣的运行机制。全面从严治党的确是一种很先进的理念文明，但是用什么样的方式方法将这种理念文明转化成为制度项目，并在此制度项目的基础上形成科学有效的体制机制，则是实现这种理念文明的关键。

体制机制是整体也是系统。换言之，整体性、系统性、协同性是体制机制的内在属性。既然如此，用体制机制治党就不能不突出其整体性、系统性和协同性。只要稍加留神就会发现，用体制机制治党，其整体性、系统性和协同性要求是客观存在的，例如在制度治党方面，我们党先后出台了《中国共产党党内监督条例（试行）》、《中国共产党纪律处分条例》、《党政干部辞职暂行规定》、《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》、党的十八大通过的《中国共产党章程（修正案）、十八届五中全会通过的《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》等一系列规章和条例。但这些条例、规定和意见本身还构不成体制和机制，只有把它们紧密结合起来，发挥出整体性、系统性和协同性效应时，才形成体制和机制。例如，对党员领导干部的处分、撤职、追究法律责任均有明文规定，但如果不与人民群众和民主党派的有效监督结合起来，对党员领导干部的查处也就很难落到实处。在善治方面，党和政府也作出了许多规定。例如：建立责任政府、扩大政府公共服务范围、简化行政审批手续、提高政务信息透明度、建立危机管理体系、用法律规范和强化政府行为等等。但这些规定本身也无法构成体制和机制，需要把它们整合配套统一起来，体现出整体性、系统性、协同性功能时，才真正形成了体制机制。再比如：早在2008年5月《政府信息公开条例》就已经正式施行，其目的是要保护民众的知情权，建立责任政府，对领导干部要实行问责制，而问责制的主要立意是杜绝领导干部玩忽职守和决策失误。但是，无论是信息公开还是问责制，如果不将对一把手的权力监督和制约的机制结合起来，人民代表和民主党派没有对公共权力运作的知情权和监督权，没有对一把手的罢免权，这些规定也就起不到应有的作用。所以，全面从严治党的要害，是要建立起对党政一把手的外部监督和约束机制，这种外部监督和约束机制，包括人大代表和政协委员依法监督和约束机制、民主党派和人民团体依法监督和约束机制、人民群众和新闻媒体依法监督和约束机制。党的十八大以后党中央提出党的各级纪委实行双重领导体制，就明显具有权力监督和约束性质。但是，此事还有进一步发展的空间，就是大胆探索既要使权力集中又要使集中的权力得到有效监督和约束的体制机制。只有把信息公开制和问责制与对公共权力的外部监督和约束有效联系起来，形成监督网络和约束网络时，才能发挥出整体性、系统性和协同性效应。可见，全面从严治党的最终落脚点无疑是体制机制的整体性、系统性和协同性建设。

总之，全面从严治党要落实到制度体系治党上，制度体系治党要落实到体制机制治党上，体制机制治党要落实到整体性、系统性和协同性治党上。只有抓好这三个落实，全面从严治党才能真正收到实效。

［1］列宁选集（第4卷）［M］.北京：人民出版社，1995：299.

［2］［6］邓小平文选（第2卷）［M］.北京：人民出版社，1994：333；333.

［3］周恩来选集（下卷）［M］.北京：人民出版社，1984：208.

［4］艾森撕塔德.现代化：抗拒与变迁［M］.北京：中国人民大学出版社，1988：1.

［5］薄一波.若干重大决策与事件的回顾（下）［M］.北京：中央党校出版社，1991：489.

［7］邓小平文选（第2卷）［M］.北京：人民出版社，1993：348.

责任编辑：钟晓媚

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1673-5706（2016）02-0005-05

2015-12-29

孙宝林，北京社会主义学院副教授、博士。