侯伊莎

创建社会创新委员会推动公共服务现代化

侯伊莎

新加坡和中国香港在社会管理、经济发展、人才使用各方面都具有一些经验。在提升社会公共服务水平方面，新加坡政府根据经济社会发展的不同阶段不断创建政府部门，培育高素质的公务人员，鼓励公务人员用企业思维创新组织结构和工作程序。目前我们面临创建社会创新法定机构的迫切需求，文章提出了创建总管社会创新的法定机构的基本思路，以期使深圳能够通过社会建设的能力，配合、牵引经济建设发展，提高深圳市居民的获得感和幸福度。

公共服务；法定机构；社会性创新

党的十八届三中全会做出全面深化改革的决议，把社会建设、社会创新以及行政体制改革、政府职能转变列为重要内容。近期，根据党中央、国务院的部署，各级政府按照简政放权、放管结合、优化职务、转变职能的要求，推进权力和责任清单试点改革。在深圳，市委市政府也把政府改革列为重点改革课题，官方和民间的智库都在紧锣密鼓地研究简政放权方案。

过去若干年，国内讨论政府改革方向时，大都围绕着“小政府”还是“大政府”议题进行。但随着新加坡、中国香港在社会管理、经济发展、人才使用等各项竞争指标直线上升而领先全球时，问题指向：“什么样的政府是好政府？”好政府可以根据社会发展不同阶段或是“小政府”或是“大政府”，或者应该说是某些功能是“小政府”，某些功能是“大政府”。从历史上特别是近代史政府发展的经验看，当一个国家或地区经济水平达到人均GDP5000美元时，好政府应建设成为服务型政府，从注重经济发展到注重经济和社会并重发展、互动发展，并把执政的合法性与大多数居民的幸福指数结合起来。正如美国政治科学之父亚当斯所说：“凡能给最大多数人以最大程度幸福的政府就是好政府。”习近平总书记说得更明白：“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”

社会不断发展，各行各业、人民的生存诉求时时刻刻处于变化之中。好政府应该秉持以民为本和公平效率的理念，建设与时俱进的公共服务机构、载体、机制和体系，对这些变化洞察好、规划好、培育好、构建好，并通过新建的工作平台和工具运作好，最重要的是还要配置好结构合理的人力资源，释放越来越多人的创造能力，以提高国家治理能力和人民幸福度。在这个过程中，政府职能部门的增减，要基于服务职能的变化，在简政放权的同时，适当增设公共服务机构，并且使这些机构在政府各基本职能中占比越来越多，甚至超过审批型、管理型部门，相应的公共服务人员在公务员队伍中占比越来越多，从而使行政管理不断精细化、专业化、科学化，公共服务能力和水平不断拓展和提高。

一、新加坡、中国香港提升社会公共服务水平的经验

在新加坡和香港，由于自然资源极其匮乏，他们把重视人力资源开发及政治、经济、社会、文化体制机制的创新作为基本策略，经济得以发展而且各项指标都取得令人瞩目的成绩。特别是新加坡，在“政府服务效能”、“全球创新指数”、“全球竞争力”、“全球最易经商”等方面都在世界著名的评选中分别被评定或摘下全球第一、榜首或亚洲桂冠等称号。一个面积只有720平方公里、人口520万的小国，为什么能取得这样令人瞩目的优秀成绩？新加坡1965年独立时，国库空虚，账面不超过100万新币。当时的总理李光耀多次提出，政府如果不能创新公务员管理体制，建设一流的公务员队伍；如果不能由他们提供一流的公共服务，就不能把外商外资引入新加坡；如果没有外商为新加坡人提供就业和商品，新加坡就不能向国民提供一流的公共和福利产品；没有良好的公共和福利产品，就不能把华人、马来人、印度人等这个多民族的贫穷国家聚合和建设起来、生存发展下去。新加坡政府主要通过三个办法来解决这个问题：

一是根据经济社会发展的不同阶段不断创建政府部门，配置专职人员和财政等资源让新的职能及时弥补发展不足或“短板”，成为社会需要和发展的“长板”，不断促进社会和经济平衡发展，互相弥补，相辅相成，不错过一个发展的机遇，始终与全球最先进国家和地区的发展方向和进度相协调、同步走，每每总能走在亚洲或全球的最前列。

比如，新加坡港独立后的第一年，预测失业率到1966年底将超过14%，这意味着新加坡社会可能出现动乱。新加坡政府必须制造就业机会，投资很少的旅游业成为不二选择。于是，新加坡立即成立了旅游促进局，促进旅游业繁荣，使失业率得到下降，那个时期立在港口的鱼尾狮成为新加坡的地标。随后，为了招商引资，新加坡又设立了经济发展局，向外商提供“一站式服务”，使投资者不必跟许多政府部门打交道，一切需要包括土地、电力、水供、环境和工作安全措施，都能一次性得到解决。随后，设立工商联合会，政府与企业“抱团”开拓国际市场，加上国际环境有利于新加坡的发展，使新加坡一跃成为外商投资的聚集宝盆。

20世纪80年代，当新加坡人均GDP达到5000～10000美元时，政府又及时开始注重公共服务供给。为了让劳动者共享发展成果，设立了公共服务委员会、建屋发展局和中央公积金服务局，大力解决“居者有其屋”、养老、医疗等公平正义的发展问题，使新加坡人85%拥有了住房。20世纪90年代，随着电脑和互联网的大力发展，成立了国家电脑局，为政府、企业和社会提供互联网的服务，甚至为了解决未婚青年的婚姻问题，还成立了社交发展署等等。设置不同部门的举措突显了新加坡政府的服务特质：为了推动一项工作，可以成立一个机构或一个部门，选配一批优秀管理者、吸纳一批优秀的公务人员，快速提高某一方面的公共服务能力。这些新成立的部门，基本上都是法定机构，也就是说当需要提供新的公共服务时，为了不把政府做成“大政府”，消耗太多纳税人的负担，同时又要灵活地处理社会的问题、提高法制的水平，新加坡总能因时设立法定机构，不断满足社会发展和民生幸福的需要。

新加坡和香港都曾是英国殖民地，他们的体制由行政、立法、司法组成，其中行政部门大致都是在16个部委司局规模，且在运作百年之后基本定型，是公共管理事务主要承担者。但由于受到规章制度严格约束，对社会经济管理缺乏灵活性。要推动社会经济快速有效地发展，满足公众日益增多的要求，主要的举措就是及时设立法定机构。法定机构具有依法设立和取消、资金来源广泛但以政府购买服务为主、虽然政府任命管理人员但运作独立且企业化运营、非营利性管理等特点，大多采取董事会领导下的行政总裁负责制，是政府架构一个重要组成部分，对立法机构负责。法定机构既有政府那样的合法性、权威性和公共性，又能像企业那样具有灵活性、专业性和绩效性。不仅使政府成为廉洁高效的政府，还在族群、宗教和谐、住房、教育、就业和福利等方面取得了令人瞩目的业绩，增强了执政党的合法性。据了解，新加坡和香港都曾经有过200多个法定机构，有些完成职责后，依照法律予以取消。新加坡和香港现在仍然还分别有67个和22个法定机构。

二是为适应社会发展，培育一大批高素质的公务人员（包括公务员和法定机构的公职人员），政府向全球成功的大企业学习，邀请有识人专长的管理者、心理学家和精神病学家等专家组成评估、测验组织，对受聘人进行分析力、想象力和务实感的测评，选拔既能从宏观的高度鸟瞰事情和问题，又能确认关键细节、调整焦距、对症下药的人员，并特别考核重要岗位公务人员的人格、智商、价值观等。对考入公职人员的人每年既进行工作绩效考核，又对潜在能力进行评估考核，奖励优秀人员，淘汰不称职人员，给予特别的平台和快速通道优先栽培具有潜能上升的人。它们还建立与市场挂钩的公职人员薪酬制度，防止人才流失。据了解，新加坡政府部门有82000名公务员（不含军人）和59000名法定机构的公职人员，香港有170000名公务员和89000名法定机构公职人员，他们共同成为新加坡和香港两地的公共服务的提供者。

三是在这个基础上，新加坡政府鼓励公务人员用企业思维创新组织结构和工作程序：成立工作平台，鼓励公务人员提出改进工作的意见和建议，还举办创新技能课程，提高他们的创新视野和能力。更为重要的是，专门成立了创新基金，鼓励具有创新思维和潜能的公务人员，与企业和社会组织专业人员一起研发、实践和运作这个创新思路，在推进创新公共服务的同时，又增加企业或社会组织的发展能力。据了解，这个平台每年都能收到50万次的工作意见和建议。

从新加坡和香港创设法定机构的经验来看，法定机构主要是解决社会公平公正和效率发展的问题，关注的是住房、医疗、教育、扶贫济困等公共服务，随着民众对公共服务需求的增加，政府主要负责出台政策、规划和监督的工作，大量的事务性的具体的工作下放给法定机构承担，并由法定机构与社会组织合作结成一个网格化的服务体系，推进和落实民生工作。

深圳市目前民政、残联、人力资源与社会保险、人口与卫生、教育和住宅建设等部门既从政策层面上处理这些问题，又在操作层面上具体地向市民提供服务，加上深圳市公务员数量整体偏少。一方面带来了政策制度的滞后，另一方面服务质量也不高，难以满足群众的需要。所以深圳市迫切需要参照他们的经验，成立介于政府与社会之间、综合性、有效率的提供公共服务的法定机构，牵引社会进步。

二、创建社会创新法定机构的迫切需求

回顾改革开放历程可以看到，在很长一段时间，经济市场化改革步伐走得比较快，经济发展取得了很大成绩。但是，当我们进入全面深化改革的新阶段后发现，只求规模、速度推进经济发展已经不可能了，因为这时发展出现了严重的不平衡，包括区域不平衡、城乡不平衡、不同群体不平衡、物质发展与精神发展不平衡等。这些不平衡可以概括为经济发展与社会发展不平衡，即经济得到了快速发展，社会建设还远没有跟上。以习近平同志为总书记的党中央提出协调推进“四个全面”战略布局并在十八届五中全会明确提出“创新、协调、绿色、开放、共享”五个发展理念，由此，一系列社会创新的概念进入政府议程：社会建设、社会管理、社会治理创新、社会事业改革、社会体制改革、新公益时代等，这些社会发展的功能和机制无疑都需要制度设计和建设。

党中央、国务院历来强调，要努力建设人民满意的服务型政府。它是在人民本位、社会本位理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架中，把政府定位于服务者的角色，并通过法定程序，按照公众意志组建起来的以“为人民服务”为宗旨，以公正执法为标志，并承担着相应责任的政府。必须将为全社会提供公共服务定位为政府职能的重心，让人民生活更加幸福、更有尊严，让社会更加公正、更加和谐。

服务型政府必须具有社会治理的特征。进入21世纪以来，以社会建设为发展导向和以社会治理、社会服务创新为后继发力目标的民生保障工程成为社会发展的新特点与新趋势。中共广东省委十一届五次全会提出，确保实现率先全面建成小康社会的目标，要补齐民生社会事业发展的短板，这是改善与促进民生保障向更高水平迈进的新举措。为此，需要引入与推进社会治理创新在民生保障中的积极作用。社会治理中的多元主体、多元参与、协作分工、上下结合思维已经在社会发展中不断取代原来的简单、粗糙、动员配合的社会管制并表现出更高的适应性与能动性。社会治理思维中的民生短板补强应该着重朝向如下方面改进与完善：不断厘清民生问题解决中政府、市场、社会三方发挥功能与方式，让市场资金、社会组织的专业服务成为民生问题解决的重要补充，充分发挥市场、社会在民生问题解决中的积极性与重要作用，形成三方共同参与、良性互动的格局。要培育和规范专业社会组织、社会工作服务机构，扩展社会组织发展与发挥作用的空间，让社会组织成为特殊领域、专业领域社会服务的有效提供者。只有引入社会治理的新思维，才能适应目前不断升级与扩展的民生需求发展趋势，有效补齐民生社会事业短板。

服务型政府必须具有新公益的特征。“新公益”从20世纪80年代就已经在欧美国家兴起，近十几年更成规模，在我国发展很快：利用商业、企业和互联网的工作机制，用营利与非营利双重混合的模式，创投、金融、信托、股票、债券等各种复杂的市场机制越来越多地被用于公益慈善，涌现出如社会企业、慈善超市、公益银行、社会价值投资、影响力投资、小额信贷、慈善（公益）信托、社区基金会、家族基金会、公益创投等兼具公益性和市场性双重属性的创新业态。以公益慈善为关键节点的新型产业链如捐赠旧衣物循环产业链、再生废旧材料循环产业链等相继出现，进而出现了一种被称为公益产业的新型产业集群。公益产业以公共利益为起点，以价值回归为目标，以均衡发展为核心，通过“公益+金融”形成产业上游，贯穿并有机衔接农业、工业、服务业与知识产业，组成基于公益、动于金融、利于社会、跨业循环的公益产业集群。市场驱动力改变了公益慈善远离市场的非营利属性，激活各类市场机制并做大公益，以产业化的形式在市场和公益之间升华出巨大的社会利益。它将慈善业从授之以鱼、授之以渔转向改变渔业生态方向发展，打破过去经济领域和社会领域的界限，跨领域、跨界别、跨产业（行业）、跨地域合作，进行社会创新，以追求影响力和推动社会进步文明的目标。所以现在往往最富裕的资本家就是捐赠最多的慈善家。许多慈善家纷纷提出“让资本走向公益”、“慈善让社会更公平”的口号，营造现代慈善公益事业生态，重构了社会和经济发展的新结构，原有的政府、社会组织、企业和社区的功能都不能适应其快速、融合地发展，所以新公益时代的到来意味着社会开始创新并将推动政府体制创新，通过制度体制的改革完善，来引导和塑造社会预期，将个人发展的动力汇集为国家发展的合力。

服务型政府必须具有数字化的特征。新时期资讯化与科技技术的进步与完善将进一步减少社会对劳动力的依赖和需求、提高生产率，并为社会生活带来更多的便利。微信、WhatsApp等网络通讯软件逐步取代了电讯服务商的短讯服务；EdxCoursera、网易公开课等免费网络教育资源，使教育机会逐渐平等；智能手机取代了包括相机、收音机、音乐播放机等电器器材。网络消费平台和捐赠平台则与传统实体和组织形成了竞争甚至某种程度上的替代关系。在这个时代背景下，就近就便、个性化创业不再遥不可及：云服务、3D打印、大数据、网络平台、新媒体、自媒体、免费网络教育课程、众筹资源配置平台等不同领域上的进化及运用、为创业者提供了资源和资讯上的支援、打破创业者的地域限制、使创业成本不断下降，更为有意创业者营造了优越的环境和机遇。这一切，必将改变社会形态和政府与社会的关系，急需重塑社会心理，提升社会信任，政府管理社会的制度体制一定也要顺应这个变化而重构新的体制与机制。

十八届三中全会非常明确提出：要实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动；同时要促进群众在社区治理、基层公共事务和公益事业中实现自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。深圳是改革开放创新的实验田。深圳市2014年人均GDP已达24000美元，比新加坡、中国香港建立公共服务法定机构时的经济指标还要高。社会发展条件也已具备，深圳市的社会组织已近万家。四届慈展会的成功举办，牢固地树立了深圳慈善之城的形象定位。慈善信托正在试点筹备。教育、就业、医疗、住房、公共服务也已取得了可观的成绩。由于深圳改革创新政策支撑，已初步形成了“大众创业、万众创新”的氛围，中产阶级的人数急剧增长，社会的公益化，公益社会化新特点日趋明显。与此同时，深圳市公益慈善事业发展水平还较低：美国一般公益慈善事业拉动10% GDP和10%就业率，而深圳市这两项占比微乎其微，民政部统计是千分之一，对第三产业贡献率也大大低于发达国家平均水平，所以深圳市第三产业水平即便与国内一些大城市比，占比也是较低的。大家都知道，第三产业发展好了，有利于第一二产业的持续发展并形成良性循环，有利于消费与供应的良性循环、有利于经济体制和社会体制互嵌提高。目前，深圳市深化改革难度增大，一个重要原因就是缺少社会动力注入体制。应该看到，进一步完善市场体制需要社会体制的配合。市场发展和社会发展同样重要，如果没有社会发展，市场也不可能真正发展起来。

社会创新难度大，需要创建兼备社会创新和公益服务功能的法定机构，作为政府与社会组织的合作平台。深圳新公益设施和载体较少，正在规划、设计、建设和运作的慈善公园、公益创新中心、国际公益学院、慈展会、慈善信托等没有专业机构去实施和推进，这些工作仅由承担深圳市社会福利基础性职责的民政局临时推进，难以为继：“三定方案”规定民政局的职责有社会福利、社区建设、社会救助、老龄工作、救灾救济、优抚安置、社会工作、社会组织等12大项130余小项。而社会创新是一项涉及部门广、利益诉求多、资源配置难的工作，需要调动和配置政府、社会和市场的资源，需要市委市政府总体把握，协调各个部门，所以现有的任何职能部门都难以承担。法定机构试点工作已写入广东省“十二五”规划纲要，2007年始，深圳已开始推行法定机构试点工作，前海管理局作为法定机构已成功运作，取得了较好的成效。这些都为深圳市设立社会创新法定机构奠定了良好的基础，如果此时设立一批法定机构，就一定能够聚集、开发社会创新人力资源，形成人才优先发展格局，使深圳在取得经济建设快速增长之后能够大力推动社会建设，从而率先实现“四个全面”的目标。

三、创建总管社会创新的法定机构基本思路

建议成立一个社会创新委员会，定位为深圳市一个非营利性、独立的公共服务机构，在整合深圳各类扶贫济困工作基础上，主管社会创新和公益慈善事业，对社会创新和公益性事业进行统筹协调和管理监督。办公经费由财政全额拨付，直接对人大负责，每年在财政年度截止日期之后向人大提供年终报告。

一是通过立法成立社会创新委员会。出台政府社会创新管理实施办法，就社会创新委员会的宗旨、职能、工作程序、人员管理、财务管理、监督办法等作出规定。两年实践经评估后，完善出台《社会创新条例》，就社会创新委员会的相关事项进行法律的确认。

二是设立社会创新基金。按照财政拨款和社会募捐1：1的比例，设立社会创新基金，奖励社会创新机构和人员、培育社会创新机构、宣传社会创新理念和举办社会创新活动。

三是建立政府购买社会创新服务的机制。对委员会举办公益和社会创新活动和项目由政府购买服务支付，特别的项目可以通过资本市场进行融资。强调成本效益，将企业管理理念和方法引入委员会，注重专业化水平。

四是配备社会创新委员会人员。社会创新委员会人员由少部分公务员和大部分雇员组成。委员会由决策层和执行层组成，建立灵活自主的用人制度，根据工作任务和发展的阶段，以事设立机构、设立项目组，建立、健全公益人才职能体系和职称体系，建立、健全公益人才与市场挂钩的薪酬制度和体系，从人才市场雇佣的雇员，薪酬参考市场定价，充分发挥市场和社会化的作用。吸引更多人才从事社会创新、公益慈善专业，并以此为业、为职、为生。其他相关管理办法参照前海管理局管理办法制定和执行。

五是建立专业化高效能的治理体制。明确愿景和职能：探索新时代公益社会机构、组织和事业发展方向，鼓励促进、支持公益性组织和项目创新的能力，提高深圳市居民的幸福指数，服务于“四个全面”改革的总部署；整合全市扶贫济困和公益服务的职能，协调有关单位，草拟深圳市社会创新整体性和局部的社会创新法规和政策；登记、审核、发放和管理公益性募捐和信托执照，管理社会企业、公益信托等创新性公益组织；出台引导机构、组织、企业和个人创新的政策和规制，并做好为社会组织创新的咨询工作；培育和提高社会创新组织的治理能力和公共服务的供给能力；建立健全公益性组织透明和监督的体制机制；评估和公开发布本委员会的工作职权、经常性工作情况及相关所有信息；建立社会创新组织的统计和会计制度；加强社会创新组织的公信力建设；建立健全社会创新评估、考核、奖惩制度；培育和建设社会创新组织既相互区别又相互支持的生态系统；培育社会创新组织的伦理和道德支撑体系；统筹举办一年一度的慈展会，规划、建设公益创新中心和公益公园；建立和维护深圳公益组织、社会创新大数据库，设立功能强大的网络，咨询和监督公益社会组织和项目的发展，利用先进的网络和通信技术，为市委、市政府、市人大及相关部门和单位的决策提供科学依据；监管、规范和服务各级社会创新机构和平台；宣传和培育全社会向往、参与、理解、支持和包容社会创新的文化，使深圳成为全国社会创新的聚集地和社会影响力的辐射地。

社会创新委员会与深圳市社会工作委员会或民政、教育、卫生等相关部门不存在的职责不同。社工委主要任务和职责是打造一个跨部门机制和体制的平台，通过协调政府各成员单位落实相关社会建设任务，协调和管理的主体是政府部门。民政、教育、卫生等相关部门，主要职责分别是主管社会、教育、卫生等行政事务的职能部门，提供的是基本公共服务产品，重在提高居民基本的、公平的和统一的福利。而社会创新委员会协调和管理的对象主要是社会力量，重在提高全体居民的参与感和获得感。通过培育发展，建立由社会力量提供的选择性、多元化和差异性公共产品。

社会创新委员会由于是新时期整合、培育社会创新力量的组织，成立后一定能够催生更多更专业的其他的法定机构和社会组织发生发展，使深圳市能够通过社会建设的能力，以配合、牵引经济建设发展，提高深圳市居民的获得感和幸福度。

责任编辑：李 彦

D630

A

1673-5706（2016）02-0097-05

2015-11-10

侯伊莎，深圳市民政局副局长。