“官僚制”理论视域下官员类型与腐败的关系

2016-02-12王祎灏

特区实践与理论 2016年2期

王祎灏　　许　欢

王祎灏许欢

近年来党中央的全面反腐为各级政府成功清扫了不少“老虎”和“苍蝇”，廉洁从政不再是一句口号。反腐工作虽取得重大成果，但离“标本兼治”尚任重道远，要寻求腐败产生的根本原因并加以源头防控，就必须研究行为主体即腐败官员本身的特质。在“官僚制”理论架构下研究腐败产生的主体内因，分析“官僚制”官员的内在特征以及不同类型官员的特质，从个体内因探索官员的腐败动机，剖析官员个性类型和腐败的相关性，以期制定差异性的有效预控措施和廉政教育体系。

官僚制；官员类型；心理动机；腐败

中国近年全面反腐受到了国内外的广泛关注，大量学者对此进行了深入分析，其主要的成果都是围绕腐败的成因及制度对策进行，关注的焦点是对造成腐败的客观因素的反思与探索，相对而言，较少从政府官员的个性特质和心理状态去深入分析研究腐败发生的主观条件。“任何政治行为体的行为都在一定程度上受着行为体心理因素的促进与引导，就此意义而言，只有了解政治人的心理特点及其发展规律，才能理解他的政治行为。”［1］要探讨产生腐败的主观个体成因并形成有效的腐败预控，必须研究行为主体的个性类型及心理机制，本文以“官僚制”理论为脉络，剖析政府官员腐败的个性类型及相关内在因素。

一、解构“官僚制”

《布莱克维尔政治学百科全书》将官僚或官僚制归纳为四种含义，本文以第一种含义展开讨论，即“一种由训练有素的专业人员根据固定规则不间断地推行的行政管理体制”。［2］早期的官僚制概念被视为是由官员过分控制的、并有损于公民的共同利益与普遍自由的政体形式。［3］20世纪德国社会学家马克斯·韦伯（MaxWeber）提出“理想型”的官僚组织理论，该理论将权威植入行政理念中，根据权威的不同形式划分组织类型：第一种是“卡里斯马（Charisma）型权威”（意译为“感召力”或“超凡魅力”型权威），即以领袖人物个人的特质和吸引力为基础的权威；第二种是“传统型权威”，这种权威的形成源自对神圣不可侵犯的传统观念，即认为行驶权威的人的地位和权力是神的安排和旨意；第三种是“法理型权威”，这种权威的合法性基础是通过建立起来的不以个人意志为转移的法规体系，这套法规（律）是合理性的形式规则，代表着一种体现共同利益的普遍秩序。［4］韦伯把法理型权威（即法治）看作是现代文明的基石，认为官僚制是建立在法理性权威基础上的一种高度理性化（目的合乎理性或价值合乎理性）的组织机构的“理想类型”，是现代社会中实施合法统治的行政组织。［5］按照这种体制设计，法律规定行政机关的权限范围，并严格按等级赋予机关中各个层级的权威，使整个组织形成有序并坚固的金字塔层级结构。

这种正式规范的社会结构，各种活动和组织目标都有着职能上的联系，各种公职与其相对应的等级制地位结合成一个整体，包含了具体明确的规章规定的若干职责和特权，由特权所产生出来的控制权力在本质上从属于公职本身，而非某个担任这一官职的官员个人。各种公职之间的关系正规、明确，包括占据这些职位的官员之间不同的地位和社会差距，通过复杂的工作手续和程序来保障并巩固这些不同官职逐级排列的次序，官员只需按照组织规定的职责范围进行日常活动。组织通过对官员职务联系的高度限制最大限度地降低其与系统模式所产生的摩擦，这种基于正规性和权力分配的结合模式是官僚制组织架构预先设计好的，既保证了他人行为的可靠性，又形成相对稳定的期望值。另外，正规性也加强了公职人员间的相互作用，即便他们各自有着不同的态度，但行为依然要受到组织约束，避免了上级对下级采取专制行为。程序化的方式促进了官员行为的客观性，并且限制“个人冲动迅速变为行为的通道”的发生。［6］

官僚制结构将明确划分的一体化的活动系统地存在于公职责任中，用正式规定的方式解决了系统区别化地进行控制和批准，组织中各种角色通过正规化和非人格化的程序进行技术资格的分配。同时，官僚制最大限度地提供了职业保证，其公职包含着长期任职的希望，还包括任期、退休金、逐步增长薪金、系统化的晋升，可以保证官员不顾沉重的压力忠心履行自己的责任。官僚制结构是一种由专家管理，重视精确性与效率，保证连续性，拥有自行处理权和最高的投入利润相关联的技术效率，这是一种接近于完全消除人格化的关系和非理性考虑的结构。因此，官僚制的组织形式建立在逻辑和理性基础上，它主张逻辑性与预见性，注重技术专长，要求“服从非个人的制度”；［7］否定主观武断、个人专制和非理性情感，斥责依靠个人关系和投机取巧。

按照官僚制的建构理论，很大程度约束了官员个体对权力自由裁量权，对腐败的遏制是可以实现的。然而，中国在官僚制的实际运行中，腐败之乱象却让人颇为错愕。为何理论应然与现实实然会有如此反差？这就涉及中国的官僚制内部特征和由此形成的官员特点。

二、中国官僚制组织特征与其官员特点

（一）中国官僚制组织的内部特征

中国化的官僚制组织具有以下内部特征：一是正式权威的等级结构，官员有明确分工，受高一级官员的控制与监督，但组织的党政一把手权限容易过大并缺乏监管；二是组织设定了规则体系，但官员履行职能的人格化倾向明显，公务行为受到感情干扰，难以保证公平和效率；三是组织中存在强烈的个人忠诚和个人投入，官员遵从于领导的个人权威和职务权威而非法律权威，与政治权利共生的关系网广泛存在；四是公务人员缺乏熟练的业务培训，选拔提升的依据并非以专业能力为基准，领导意志为核心要素。中国官僚制的特征决定了其无法回避的制度狭隘性，即理性精神的缺乏导致官僚制的技术化和科学化难以实现，造成组织的低效和僵化；人格化倾向明显，“一言堂”、血缘关系、裙带关系等各种与权力交织派生的关系网错综复杂，人情伦理替代制度与规则；法理性权威欠缺，未形成成熟的现代契约观念，个人权威、职务权威凌驾于法律法规的权威之上，规章制度执行力不足；等等。

大型官僚组织的制度设计是通过建立等级权威结构来降低组织内部的成员间冲突的，这种等级权威结构将官员分等，在同一个等次中的官员，为了晋升、权力、名声或者政策决策权而不断竞争。这一制度设计被中国政府转化为干部选拔任用制，该用人制度使官员的晋升更多地受制于领导意识，由领导的主观判断作为评估决策，客观的工作绩效占据的比重较小，当然这其中有部分原因归结为官员的职责中不是全部工作都能够客观测量。由于官员的晋升在很大程度上是由党政一把手决定的，在组织中要获得职位的晋升机会，包括晋升、提高薪资和支持其偏好的政策等，很大程度上依靠该组织“一把手”，保持良好的上下级关系成为每位官员的重要行为准则。官员晋升不仅要通过努力工作，更要惟上级命令是从，这样的选任模式使官员内部易形成高质量交换关系的“圈内团体”。［8］

（二）官僚制组织特征下的官员特点

基于官僚制的内部特征，其所培养塑造的官员也呈现出相应的特点，如担任公职变成了一种“官职”，公职人员易形成对某一个具体的人（如上级领导）效忠，而不是对职务性目标（公共职责）负责；官员职位由其上级领导或组织人事部门任命，所在等级制中的层级和所处地区决定其薪资，薪资的增幅与职级正相关。因此，为了更高的社会地位和等级所带来的权利和收益，官员总是以不断追求晋升作为奋斗目标。上述特点致使官员的行为受到一定的局限，这些局限性使官员在职务行为中往往存在一些特点：一是向上传递信息时倾向于改变信息的真实性程度，夸大利好信息，隐匿或弱化对自己不利的消息；二是在执行上级指示时会根据自己的需求或喜好进行不同程度的改动，以符合自己的利益诉求；三是对政策和命令为个人主观意愿所左右，即使职责所在，必须执行的命令或政策，官员也会努力推行对自己有利的命令或政策，不执行甚至反对对自己不利的命令或政策；四是在执行岗位职能时，官员是否增强自己的责任并愿意面对风险，主要取决于是否有利于实现自己的个人目标。

三、官员类型与腐败的关系

（一）官僚制组织中官员的类型

官员之所以会形成这样的行为特点，源于所处的官僚制背景。“效用最大化”是官僚制官员的行为准则，通过比较各种公务行为的效用，选择能够实现效用最大化者。效用最大化能够使官员获得更好的绩效，以此增加晋升的筹码，获取更多权力、名声和收入的机会。尽管如此，官员们由于个性特质、成长背景、教育程度等的巨大差异，会形成风格迥异的类型，有的类型则直接投射着与腐败相关联的痕迹。

第一，行为保守型。这类官员将职业安全和便利的最大化作为行为目标，即以最低的努力程度保障自己所拥有的利益。保守型官员对待变革会持较为极端的态度，既强烈反对对现有的权利、名望和收益有所损害的变革，但同时也不支持能够获得更多利益的变革。他们对权力的野心和贪婪没有那么大，比较好逸恶劳，其内在价值观认为消极的变革有害，积极的变革也未必有用，保持现状是保障自身利益的最好方式。保守型官员在基本人格方面包含了胆小、谨慎、谦卑的性格特点和对未来相对消极的情绪，他们对于前景的期望值相对较低，只想保有当下的权力和名利，不寻求扩张。决策是一个具有内在风险的过程，因此保守型官员大部分会回避决策，因为他们不想承担失去权利和名利的风险，而岗位职责又往往需要他们做出相应的决策，因此他们往往寻求能够在决策过程中规避决策责任的方法，比如形式主义或者严格遵照上级发布的程序规则僵化地工作。保守型官员较多地存在于组织的中层，譬如无法获得晋升而到达“天花板”的官员、年纪偏大失去朝气的官员和自我性格保守僵化的官员等。保守型官员的行为阻碍了官僚组织对社会责任的有效执行，对其自身而言是理性的，但对于官僚组织的组织目标则是非理性的。

第二，权力攀爬型。权力攀爬型官员普遍都具有寻求权力、名气和收入最大化的愿望，他们会通过三种基本方式去实现这样的目标：一是晋升，即从官僚层级的某一级晋升到更高一个层级的职位；二是扩张，通过不断增加与本职相关的工作获取权力、名气和收入；三是跳槽，通过调动到别的部门任职一个新的更好的岗位。实现晋升的途径要么是取悦上级领导，要么是获得晋升资格的客观指标，而这两种方式是否通过合法的途径去实现并不在他们的考虑中。由于官僚组织竞争激烈，如果没能顺利晋升，扩张就是增加自己权和利的第二途径。官员可以通过比前任做更多事情或者做得更好来实现扩张，包括职责的拓展和人员、资金的增加。跳槽是第三个途径，具备专业特长的官员更倾向于选择这一方式去获得更好的发展机会。权力攀爬型的官员只关注自己的事业发展，并不关心组织目标的实现与否，不会用长远的眼光看待组织发展。

第三，狂热型。狂热型官员倾向于投放所有资源和精力来推动自己认同和拥护的政策，这种对政策的狭隘偏好和旺盛精力是造成其具有狂热行为的主要因素，对于其他正式职责，由于无法吸引该类型官员的注意力，往往易被忽略。狂热型的官员非常希望获得更多的资源以支持他们的政策，为了推行他们的改革，他们会抨击现状，逼迫变革，尝试推进新政策的实施。狂热型的官员对于官僚组织的长期效率的保持有着重要作用，他们能够产生和聚集大量能量，帮助组织克服惰性，适应快速变化的环境。

第四，倡导型。倡导型官员通常具有奉献精神，支持改革，倾向于在其权限内推动各个方面的进步，重视总体工作绩效。倡导型官员的党性很强，对国家对社会有着极高的责任感和使命感，内心非常公正，对组织精神的保持发挥重要作用。在官僚组织中，倡导型官员较少从事日常性工作，所在的层级相对较高，如果在某个层级中，倡导型官员比例较大，说明该层级在组织中级别较高。倡导型官员个性通常比较乐观积极，属外在驱动型，与上级、同级和下级属于强关系。每个官僚组织都需要倡导型官员来负责他的主要计划，提高这些计划的利益，并获得关键性优势。而组织首脑的角色通常被认定为倡导型，这种期望会产生更大的激励，让其更具有倡导的特质。

（二）不同类型官员的心理动机

根据官僚制理论，一般动机包括：权力、收入、名声、性、安全和便利这六个个人动机，还有忠诚、精通工作的自豪感、服务公共利益的愿望、执行特定行动的承诺这四个混合动机。按照这样的动机进行归类，可以分为三类，“完全自私”的官员（行为保守型和权力攀爬型）、“混合动机”的官员（狂热型）和“大公无私”的官员（倡导型）。“完全自私”的官员的目标从属于有利于他们自身的而非有利于他们所任职的组织，由于官员的本质是效益最大化，因此，“完全自私”的官员的目标便是自身利益最大化。“混合动机”的官员除了天性具有的自利动机外，还包含了更高价值的效忠理想的利他动机，这种利他动机会促使“混合动机”的官员寻求在某种程度上实现公共利益的可能，具有理想主义倾向。“大公无私”的官员则将公共利益时刻放在首位，以客观公正的态度行驶公共权力，在某些特殊时刻甚至牺牲个人利益。

个人心理因素很大程度决定了其行为类型，一个胆小或冷漠的官员倾向于成为一个保守型；一个有野心的官员倾向于成为一个权力攀爬型；一个理想主义者倾向于成为一个狂热型；一个对社会有强烈责任感并且党性强的官员倾向于成为一个倡导型。当然，最终决定官员行为类型的还有一些客观因素，如其所处的职位给予的权力和自由度等。行为是受心理驱动的，因此，官员会表现出与其心理相匹配的行为类型，除非组织对其岗位职权有明确的限制，约束其行为，否则官员将根据内心的倾向实现在公职中的效用最大化。有的官员甚至会改变岗位对其的限制，扩大自己的自由度，或是通过转换职位，实施符合自己内心倾向的行为方式来实现效用最大化。

（三）官员类型与腐败的相关性

在官僚制组织当中，官员的行为所服务的社会目标系统包括社会职责和私人动机，如果仅从组织设计来说，执行社会职责是官员的责任所在，但现实情况是官员往往在执行公务时加入了大量的私人动机，更有甚者将私人动机完全替代了社会责任。社会职责与私人动机不能完全一致，因为官员除了履行其公职身份外，同时还是一个社会人，需要扮演家庭关系中的一员、同学朋友中的一员、社会交往中的一员等不同角色，这些角色不可避免地带给了官员不同于公职身份的需求、态度和行为。当官员的这些角色需求被放大或被强化，并与公职角色有所冲突时，不同类型的官员会呈现不同的应对策略，其中“完全自私”的官员较可能选择牺牲公职目标，在强调个人角色的过程中腐败随之而来。个人利益的驱使是导致官员腐败的另一重要原因，官员的社会职责包含着有价值的利他行为，一旦出现利他和自利上的互斥，那么个人利益的主导地位自然就会使官员在执行社会职责时产生偏差。这种偏差如果没有超出职责允许范围，且不损害公共利益，则正常运行。当偏差超出了组织所设定的界限，而官员的类型是倾向于获取个人利益，那么必然损害公共利益。一旦暴露，则会被追责。腐败，便是某些“完全自私”或“混合动机”的官员将自利原则无限扩大，并借助公职行为牟利的情况。

对于掌握公权力的官员，在面对腐败机会时，并不是每一个官员都必然发生腐败行为，关键是其是否具有腐败的动机。对于一位“混合动机”的官员而言，“权为民所用”的理想追求也许能够让他构筑起“拒腐反腐”的心理防线。而“完全自私”类型的官员可能会践行“权为己所用”的趋利原则，即使没有腐败机会，也会钻营制度漏洞，创造腐败机会。按照官僚制官员行为的类型分析，最容易产生腐败动机的就是“权力攀爬型”的官员，因为这些官员仅仅被个人利益所驱动，为了追求效用最大化，他们会采取有效的措施在其岗位职责赋予的权力中获得最大的收益，当出现公共利益和个人利益相互矛盾时，他们往往以牺牲公共利益来保障个人利益。他们是理性地服务于个人利益的，这些利益包括了权力、名望、金钱、性、安全和便利等，而要获得这些利益，或者说要获得超过正常职务所带来的这些利益，则需要官员调整他的行为，寻找各种机会和组织体制漏洞，投入大量心理和精神上的成本，并且陷入一个包含道德的、心理的、行为的和法律的复杂关系网中去构建腐败的行为模式。

四、源头防腐——构筑官员抗腐心理

政治素养是从政的前提，品德与能力是关键，生理与心理素质则是基础。作为心理素质的重要组成部分，人格因素的差异性在某种意义上可以被解读为人的道德及心理的不完善性，为了更好地使公共权力服务于公共利益，对于政府官员的选任和培养，应该增加对不同人格类别的官员的心理预防腐败措施，从根源上扫除腐败因子的存续。

（一）建构自律的心理机制

人的心理可以比喻为发动机，即能够产生动力，也能够产生制动力，这种制动力就是“自律心理”，能够自控的人才是心理健康、人格完整的人。能否通过内心的制动力控制自我的内心，保持“自律”，是预防腐败的重要环节，意志、信念、品格等都能够成为构建制动力的重要元素。官员要抵御诱惑，先要有健康的心理，并在此基础上建立抵御诱惑的强大自制力，思想上警惕诱惑，行动上拒绝诱惑。因此，不管是哪种人格类型的官员，学会分析、学会鉴别、学会拒绝是保持自律的重要法宝，对权力、金钱、美色等的制动力更是官员能够安身立命的根本要素。

（二）加强廉政价值的认同

人的价值取向影响人的思维方式以及对事物价值的判断、衡量的标准。不同的价值取向产生不同的认知结果，自然也衍生不同的行为方式。随着社会的发展和观念的开放，人们的价值取向也趋于多元，各种价值观念不断挑战传统价值观，因此要引导社会成员形成正确的廉政价值取向，强化官员对人生价值、奋斗价值、亲情价值、自由价值的认同，让贪婪的人性回归到理性价值体系。对于自我意识特别强的官员，要引导和利用这一性格特点，将其荣誉意识和责任意识激发出来，消弭其对腐败的臆想。

（三）科学开展防腐教育

高等教育的发展和普及使国家公职人员队伍总体素质有了很大的提高，但依然存在政治、法治观念的差异，利益诉求多样化的冲突，以及观念陈腐、思想落后的影响，产生对责、权、利认识不清等问题。解决这些问题，教育是最重要最关键的手段。贝卡利亚认为预防犯罪有五种手段，其中三项都和教育有关，即思想启蒙与自由结合、奖励美德、改善教育。教育能够正本清源，把人的心灵引向道德的高山，预防腐败，教育起着无可替代的作用。通过教育改进官员认知结构、提升认知能力，用更新更科学的知识结构自觉地指导、规范自身行为，防腐拒腐。

五、小结

官员的类型对于官员的职业意识和行为有着重要的决定作用，尽管制度设计和运行是建立在政府工作规范化基础之上的，但实际的运行中由于个体差异性所造成官员行为的差别无时不刻提醒我们对官员类型的掌控和心理诉求的认知等“内在”个体因素的重要性。无视官员的类型特质和内在动机，容易造成反腐制度执行的无效或低效，充分了解官员人格特质、心理诉求和价值倾向，在预防腐败的相关机制上将官员的反应、心理变化和行为效能等要素涵盖考虑，能够最大限度地优化制度设计并保证制度实施的最终效果。

［1］蒋云根.政治人的心理世界［M］.上海：学林出版社，2002，（3）.

［2］［英］戴维·米勒，韦农·波格丹诺.布莱克维尔政治学百科全书［N］.北京：中国政法大学出版社，1992.

［3］魏晓亮.公共行政范式变迁视角下的文官制度改革［D］.武汉大学硕士论文，2005：15.

［4］黄卉，苏立宁.基于官僚制理论演变视角论我国公共行政改革［J］.辽宁行政学院学报，2009，（1）.

［5］［7］［德］马克斯·韦伯.经济与社会（上卷）［M］.北京：商务印书馆，1997：242.

［6］［美］罗伯特·金·默顿.官僚制结构和人格［M］//彭和平等，编译.国外公共行政理论精选.中共中央党校出版社，1997.

［8］王震，孙健敏.领导——成员交换关系质量和差异化对团队的影响［J］.管理学报，2013，（2）.

责任编辑：周修琦

D630.9

1673-5706（2016）02-0084-05

2011年国家社会科学基金重大招标项目“地方政府党风廉政建设责任制考核评价体系研究”（11&ZD056）阶段性成果。

2016-01-17