张庆祝

加快深圳政府职能转变的步伐

张庆祝

加快转变政府职能，是推进城市治理现代化的关键之一。深圳在政府职能转变方面取得了积极进展，但同时深化转变政府职能面临着一系列困境。深圳作为地方政府要高质量地率先完成政府职能转变，要在法定的职责范围内有所作为，要敢于突破困境，构建有为归位的政府管理体系，率先建立地方政府治理新模式。

政府职能；治理；现代化；深圳

加快转变政府职能，是推进城市治理现代化的关键之一。目前内地城市在政府职能转变方面行动迅速，有的城市创新设立了行政审批局，在集中优化审批、便民利民方面大胆探索，率先走出一条新路、竖起了新标杆。深圳在政府职能转变方面也取得积极进展，但与城市治理现代化的总要求和人民群众的新期待，仍然有较大差距，如何突破困境、找准出路，显得尤为紧迫。

一、深圳持续推动转变政府职能取得积极进展

深圳历来在行政管理体制改革、转变政府职能方面走在全国地方政府的前列，为城市治理现代化打下坚实基础。

（一）推动了“商改”相关审批制度改革。深圳“商改”实施两年多来，初步实现了“便捷高效、规范统一、宽进严管”的目标，开始了相关的审批制度调整。深圳市场和质量监管委推行“即来即办”、“一小时发照”、大通关跨区办照，在全国率先实现商事主体全业务、全流程、无纸化网上登记。便捷高效、规范统一的商事登记制度极大激发了社会投资创业热情，2013年3月1日至2015年11月30日，商事制度改革33个月，深圳市新登记商事主体118.4万户，比改革前33个月增长了206%；其中企业65.5万户，个体户52.9万户；深圳市累计实有商事主体211.4万户，同比增长26%，其中企业111.2万户，个体户100.2万户。按深圳统计局最新公布的深圳常住人口1077.89万人计算，深圳每千人拥有商事主体196户、拥有企业户数103户，创业密度最高，居全国首位。

（二）推动了商事主体监管事项的制度化建设。以编制深圳市商事主体行政审批事项权责清单和制定后续监管办法为主要抓手，明确监管的责任、标准和流程。将原本属于各职能部门的审批监管职责重新归位，并进一步强化监管责任。深圳公布了《深圳市商事主体行政审批事项权责清单》和后续监管办法，在行政审批制度改革方面迈出一大步。健全完善法规制度，全力推进信用监管，极大提升市场监管效能。出台了商事主体登记监管暂行办法、商事主体经营异常名录管理办法、商事主体年度报告实施办法、商事主体登记及许可审批信用信息公示平台管理办法等配套的规范性文件，不断健全商事登记相关的法规制度。积极探索具体领域的信用监管制度，对违法的商事主体采取约束和限制。

（三）推动了市场参与者自律约束。“商改”把该放的权力放开，着力理顺政府、市场、社会的关系，逐步构建起协同善治的新型市场运作体系。将过去政府承担对商事主体一般经营项目的审核职责，还给商事主体、市场和社会，赋予商事主体更多的自主权，如商事主体自主申报地址信息、注册资本信息和年报信息，并对申报信息的真实性负责，为形成商事主体自治自律夯实基础。充分发挥行业自律和社会组织监督作用，如将原来由行政部门承担的“食品安全示范店”评审工作交由市零售商业协会承接。围绕“市场自治、政府监管、社会监督”的新格局，深圳已通过商事登记制度改革的牵引作用，进一步凸显了市场在资源配置中的作用。充分发挥法律法规的强制规范作用、行业组织的自律作用、公众和舆论的监督作用，以市场、政府、社会三方合理清晰的角色定位，形成政府监管与行业自律、社会监督相结合的共治体系。

（四）推动了政务手段现代化。坚持统筹规划、资源共享，确保电子政务按照资源优化配置、部门间信息资源互联互通的目标进行开发建设和应用；强化电子政务主管部门的统筹协调作用，整合相关部门有关电子政务的职责及资源，加强电子政务的综合管理、协调推进；积极推进部门间办事流程再造，强化部门间的协作性与一体性，通过电子政务建设进一步打造“网上政府”、“电子政府”。正在建设统一的信用信息公示平台，着力解决信息平台的互联互通问题，要实现各有关部门横向的和市、区、街道纵向的信息联通，以及国务院直属机构与深圳市的信息联通。

二、深化转变政府职能面临的四大困境

转变政府职能是一项长期艰巨的系统工程。以往的改革中存在“一抓就死，一放就乱”的现象表明，过度审批与监管不足一直是政府职能转变方面长期存在的顽症。既要放得开，更要管得住，还要优化服务，就必须厘清问题的制约因素，用改革创新的方法来找出路。

（一）力图精简审批与原有体制惯性制约的困境。在政府层面，行政的强制性管理理念根深蒂固，尚未从根本上树立起全新的现代城市治理理念。城市管理的主导思维存在着全能政府、强势政府、大包大揽等现象，政府一家独大，多元参与、协同服务于管理的理念并未真正树立起来。精简政府审批的进程受到许多制约：受到相关国家法律规定的制约，修改法律的难度较大过程漫长；受到责任下放权力不下放的制约，市区权力的合理分工需要反复博弈；受到承接主体缺位的制约，中介组织、社会组织的法律地位不明确，发育程度严重滞后；产业扶持举措市场化要求受到扶持方式路径依赖的制约。审批项目过多仍然是当前最突出的问题。

（二）政府创新治理模式与公众参与缺乏的困境。只有不断深化社会管理体制改革，扩大公众在社会管理中的有序参与，才能形成“协同共治”的良好局面。深圳市公众参与不足：公众参与缺乏组织依托，主流群团组织往往表现为动员性参与，而公众参与城市治理类组织的发育比较缓慢。公众参与的公共治理的习惯还没有形成，参政议政的兴趣不高。政府政务信息传播不畅，极大影响了公众参与的热情和效力。参与方式单一渠道平台较少，目前采用较多的是听证会，存在召开次数少、适用范围不广等问题。与公众参与关系密切信息公开、咨询论证等制度还不够完善。公众参与制度化渠道不够畅通，随意性较强，尤其是缺乏可操作的程序规范，缺乏有效的规范化管理。

（三）全面放开市场与监管手段不足的困境。商事登记制度改革后，加强了各许可审批部门和行业监管部门的监管责任，但原有的法律法规还未来得及修改，新出台的法律法规也不完善，出现了监管依据不足、监管手段缺乏等问题。监管的法规依据和手段与监管现实需要不匹配，上位法带来的障碍亟待突破，这也是改革后全市行政执法部门面临的普遍问题。如查处无证文化经营场所面临“有责无权”的窘迫局面。关于推行信用监管的法律法规体系并不完备，特别是信用约束制度，只停留在规范性文件的层级，效力严重不足。审批部门面对改革所带来的体制机制变化，在探索法治监管、信用监管、大数据监管等新的监管方式进展缓慢。市场放开后，监管执法普遍受到制约：受到执法方式创新不足、执法力量、执法手段、执法资源不足的制约。

（四）跨部门分工合作与协调效率低下的困境。改革已确立“谁审批、谁监管”的基本原则，但是，监管部门之间建立起各负其责又相互协同的工作机制还不完善。改革后，原先的大部分前置审批改为后置审批，商事主体可以先办理营业执照再办理相关许可审批，在商事主体办理营业执照取得主体资格后，却因为审批条件过高难以获得经营许可审批文件。商事登记机关与后续监管部门之间的协调机制，需要在实践中进一步完善。跨部门分工合作受到三方面制约：部门责任模糊交叉的制约；协调制度规范欠缺的制约；条与块的体制分工制约。

三、率先完成转变政府职能的主要举措

党的十八大提出地方政府要在三到五年内实现职能转变，十八届二中、三中、四中、五中全会都从不同侧面对政府转变职能进行了部署。深圳作为地方政府要高质量地率先完成政府职能转变，要在法定的职责范围内有所作为，对市场和社会能够自行调节的领域，要舍得放，做到有为归位。要敢于突破困境，迎难而上，构建有为归位的政府管理体系，率先建立地方政府治理新模式。

（一）建立科学的审批项目精简机制，建设审批最少效率最高的地方政府。一是建立三方参与的审批项目精简机制。在制定行政审批制度改革方案时，应当充分征求商事主体和行业组织的意见，建立健全专家咨询论证制度，强化公众参与，对于审批事项是否确需保留、审批条件、审批程序均应进行全面科学的评估，不能由审批部门一家说了算。以“专家研究、社会参与、政府决策”为原则，建立制定、修订负面清单的法定制度，由法制部门组织审核后统一发布，制定统一的负面清单，防止出现“政出多门”、标准不一的情况。二是充分发挥市场配置资源中的决定作用。尊重企业的市场主体作用，凡是企业的经济活动不涉及公共资源的开发利用，政府通过发展规划、产业政策和行业监管，可以引导和调整的经济事项，原则上取消政府审批或核准。三是对行政审批事项再调整，进一步精简相关审批事项。权责清单公布的后置审批事项，要根据情况的变化适时进行梳理和精简，属于可取消范畴的，应予调整。四是提升审批工作效能。统一政务信息平台，优化流程，网上办事，审批标准化和透明化。加快政府投资工程审批流程的创新优化。推进政府投资工程审批的分类管理，切块管理，并联审批，精简审批环节。

（二）明晰关键领域政府部门权责，建设权责明晰的地方政府。一是厘清部门监管责任。厘清跨部门职责关系，在水污染治理、食品安全监管、违法建筑查处等领域，编制“专项权责清单”；出台《深圳市行业监管事项权责清单》，完善监管办法，完善失信惩戒机制；完善清单管理系统，推动网上动态管理。二是进一步优化政府层级，科学划分市区部分事权。在排水管网建设、教育医疗、道路交通、环境保护等领域的工程建设管理事权进行优化，市一级负责政策标准、规划计划、资金分配、监督管理；区一级负责建设、组织实施，资金实行切块管理。

（三）整合优化相关执法资源，建设执法严明的地方政府。一是开展行政执法改革，对执法队伍的职能分工进行优化。要明确市场执法协同原则，属于一个部门审批范畴的市场主体，不论有证无证，都属于该部门的监管范围。各审批部门必须简化审批流程，加强对有照无证的市场主体的执法监管，严格执行处罚标准，从源头上解决有照无证问题。二是完善行政执法与司法的衔接安排，加强执法手段的刚性。严惩违法行为，并对违法的商事主体予以曝光有利于实现真正意义上的严管。各监管部门应完善案件移送标准和程序，细化并严格执行执法协作相关规定。三是建立各监管部门、公安机关、检察机关之间的案情通报、案件移送机制。监管部门须履行人民法院的生效裁定和判决。对当事人不履行行政决定的，监管部门依法强制执行或者向人民法院申请强制执行。

（四）推进市场参与者协同共治，建设开明限权的地方政府。一是构建多元化的社会监管体系，充分发挥法律法规的强制规范作用、行业组织的自律作用、公众和舆论的监督作用，以市场、政府、社会三方合理清晰的角色定位，形成政府监管与行业自律、社会监督相结合的共治体系。二是强化生产经营者的主体责任。通过深入推进商事登记制度改革，让生产经营者享有“法不禁止即可为”的自由，并承担相应的主体责任。发挥行业协会商会的自律作用。三是发挥市场专业化服务组织的监督作用。支持专业机构参与审批内容的真实性合法性的鉴证，促进第三方检验检测机构发展，改革公证管理体制，建立健全市场专业服务机构监管制度。四是发挥公众和舆论的监督作用。通过依法及时公示商事主体的有关信息，强化舆论监督，畅通社会公众的投诉、申诉和举报等途径，让社会公众对商事主体的经营行为进行监督。五是健全公众参与城市治理相关制度。制定有关公众参与权利义务的法规和制度，将其纳入城市治理立法体系中。将公众参与纳入城市管理立法体系，确立公众参与管理的法定程序。为公众参与城市治理提供制度支持。公众利益的代言人能够进入城市管理的决策团体。

（五）以信息化推动政务现代化，建设智慧型的地方政府。加快建设政务信息共享国家示范市，要通过建设“织网工程”，充分利用云计算、大数据等新技术手段，积极探索信息化条件下的城市治理体系与治理能力现代化。一是建立深圳智慧城市基础数据库。全面深化织网工程，统筹好基于全市的人、财、物等各种资源，建立深圳智慧城市基础数据库。在此基础上，打造涵盖市场监管、社会管理、公共服务、环境保护等各功能的数据库分中心。二是建立全市统一的互联互通政务平台。统一各区各部门在长期的信息化应用中积累的海量的数据和信息，消灭信息“孤岛”，打通各区各部门之间的信息壁垒，健全完善基于全市统一的互联互通政务平台，利用大数据技术对数据进行挖掘分析，实现数据的整合共享和政务办公的集约高效，推动政务服务现代化。三是建立面向市民的智能化公共服务平台。整合政府信息资源，大力推动民生领域尤其是个性化便民服务应用大数据研究，积极打造政务、信息、交通、电网等智慧化城市基础设施和网络公共平台，提供全方位的一站式便民服务，提升政府公共服务品质。加大互动式政府管理服务平台的开发与应用。对现有的信息系统进行改造，增加移动数据接口，各公共服务部门积极开发互动式的政府APP，使得普通群众以更低的门槛、更快的速度反映问题、办理业务，参与社会公共事务。四是切实保障大数据时代的城市信息安全。健全完善大数据共享中的信息安全，妥善保管核心数据，探索建立界定信息的查询权、处理权、保管权、经济开发利用权等法律法规，加强信息的监管使用，切实维护信息安全。五是全面深化大数据的拓展应用。探索建立政府和大型企业大数据的集成、管理与服务模式。鼓励社会力量积极参与政府数据资源的深加工和再利用，逐步建立以公民和企业为对象、以互联网为基础、多种技术手段相结合的电子政务公共服务体系，扩展电子政务大数据的应用范围，拓展政府政务信息的服务范围。

责任编辑：李 彦

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1673-5706（2016）02-0061-03

2016-01-15

张庆祝，深圳市委政研室（改革办）政治处处长。