何峥嵘

行政法治视野中的政事关系

何峥嵘

事业单位改革的关键在于事业管理体制的改革，管理体制的核心在于政事关系。政府为履行公共服务职能而设立事业组织，政事关系因此而产生。在政事分开的基础上，政事关系包括行政协作关系和行政管理关系，这些关系的处理无不涉及行政职权职责，理应纳入行政法规范体系中。

行政法治；政事关系

公共服务是现代社会政府的一项基本职能，在现代公共行政变革过程中，各国政府通过设立一些公共机构来提供一些专业性、技术性如医疗卫生、教育等公共服务，相应地，公共服务纳入了公法规范体系中，公共服务也成为公法学研究的重要内容，狄冀在《公法的变迁》一书中，阐述了现代公法的这一发展趋势，“如今，公共服务的概念正在逐渐取代主权的概念而成为公法的基础”。［1］在我国，政府通过设立事业组织，发展公共事业以满足公共需求，政事关系的产生源于此，政事关系的讨论也必须置于公共服务体系中才有意义。

一、政事关系及其实质

事业单位改革的关键在于事业管理体制的改革，而管理体制的核心在于政事关系。实际上，迄今为止有关事业单位改革的内容呈现出从政事一体化到政事分开的改革设计，取得了一些成就，也存在一些需要反思的问题。

新中国成立后，实行计划体制下的事业“单位”制度，其突出的特点有：公共事业都在国家计划管理中，国家是唯一的事业举办主体，基于行政隶属关系由政府直接管控所有事业组织，管理的重点是编制，以及与编制紧密联系的财政拨付制度，并将企业编制、事业编制与行政编制统一管理，实行严格控制。除了编制名称不同以外，政事不分、政企不分是这个时期国家管理最为突出的特点。经济体制改革后，企业编制逐渐淡化资源配置的意义。

可以说，迫于经济体制改革带来的巨大压力，鉴于经济体制改革取得的经济发展方面的成就，我国事业单位改革一开始既有被动追随的无奈，也有主动模仿的倾向，跟经济体制改革下放自主权、实行政企分开，让企业走向市场一样，事业单位改革也从下放自主权开始，推动政事分开，以及事业单位部分市场化。

因政府经济建设职能与公共服务职能本质上的不同，“政事分开”有着不同于政企分开的特殊含义、不同于政企分开的操作实践。政事关系因公共服务供给而产生，也必须置于公共服务体制中考虑。由于公共服务尤其是基本公共服务的提供，政府有不可推卸的责任，也因此，政事关系的处理，政府不能像对待企业一样，将事业组织推向市场，市场化并不完全适用于事业单位改革。

20世纪80年代中期，在经济体制改革的带动下，以教育、文化、医疗卫生等行业改革作为主要内容的事业组织改革相继展开，改革的主要措施是下放权力，扩大事业组织自主权，其中鼓励事业组织创收成为摆脱财政拮据的重要措施。在此期间，中央制定了一系列政策，如1985年4月，国务院批转了卫生部《关于卫生工作改革若干政策问题的报告》，提出公立医院可实行“定额包干”与“预算包干”制度，同时指出“医疗收费标准过低，不利于卫生事业的发展”，自此，提高医疗收费成为公立医院的创收渠道，医疗卫生体制改革逐渐倾向于市场化。同年5月，中央又下发了《关于教育体制改革的决定》，决定对教育事业组织进行改革，扩大高等学校办学自主权，逐步实行高校缴费上学。1999年6月全国教育工作会议以后，更是提出了“教育产业化”的问题，虽然对这一词语并没有准确的定义，但高等教育逐渐成为高消费产品、学校各种乱收费成为教育发展领域的现实问题并延续至今。

实际上，将事业组织部分推向市场的改革并不十分成功，这场因政府财政拮据而实行的“甩包袱式”的改革，激发了事业组织的逐利动机，使得事业组织逐渐偏离其设立的初衷，即公益性，引发了诸如看病难、上学贵等一系列民生问题。作为对这场改革的反思，新一轮事业单位分类改革被赋予了解决上述民生问题的意义，而改革应当建立在重新审视政事关系的基础上重构事业管理体制。这种审视包括两个方面：第一，政事一体化带来的事业组织官僚习气严重，服务意识欠缺，服务效率低下，资源浪费严重，缺乏提高服务效率的动力和压力机制等问题；第二，部分领域如教育、医疗卫生等前期过度市场化改革带来的事业组织的逐利化问题。而要重构事业管理体制，需明确公共服务体系中政事关系的内涵，理顺政事关系。政事关系是公共服务体系中政府与事业组织两类不同职能且相互独立的社会组织之间的关系，是两类不同组织在提供公共服务的过程中因履行不同的职能，遵循不同的运行方式而形成的关系。［2］

从行政法角度来看，其一，在现代社会行政分权体制中，政府与事业组织都是公共服务体系中独立的行政主体，事业组织因依法授予行政权力而成为独立的公法人，就履行公共服务职能而言，它们虽然有着共同的公共利益目标，但组织的具体目标不同，履行职能的方式不同，因而组织形式不同；其二，政府机构与事业组织之间因公共服务供给而产生的公务合作关系，这是行政主体之间的行政协作关系；其三，因政府作为公共服务的最终责任承担者，在公共服务体系中处于主导地位，政府对公共服务的监管是必要的，这种因公共服务的监管而产生的行政管理关系，是行政主体与行政相对人之间的关系。

上述政事关系涉及行政职权职责的履行，事关公共权力的授予、公共权力的行使以及对公共权力的监督，涉及公共资源的配置和公共利益的维护，因而，事业单位改革不仅在于理清这种关系，而且应该致力于将这种关系纳入行政法规范体系中，以实现政事关系的法治化。

二、处理政事关系的基本准则：政事分开

政事分开是相对于传统的政事一体化（或政事不分）而言的。“政事一体化”意味着事业组织是政府的附属机构，两者在组织结构上大体一致，即事业组织的内部大都仿照行政部门的科层体系设置，其发展资源大多来自行政权力配置，凡事业组织都有行政级别，负责人主要由行政任命产生，职工管理类似于公务员。这一体制的特点使得事业组织内部管理上行政权力干预专业发展、压制学术权力甚为普遍，衙门习气重、服务意识淡薄，更严重的是资源配置的行政化使得事业组织缺乏改善服务的动力和压力机制，公共服务效率低下。实际上，事业单位改革的过程也是从政事一体化到政事分开的事业管理体制的转变过程。政事分开虽已成改革共识，但什么是政事分开，如何分开，仍需要理论研究和改革实践中探索。

（一）政事组织分离、分立

政企分开以建立现代企业法人制度为标志，政事分开虽然也呈现事业组织法人化趋势，但并未真正落实法人治理，事业组织的运行仍遵循行政体制的规则，呈现出行政化的特点。

从20世纪80年代向事业组织下放自主权开始，事业单位改革始终坚持政事分开的方向，也取得了一些成就，比如《民法通则》中有了事业单位法人类型，《事业单位法人登记管理暂行条例》、《事业单位人事管理条例》得以颁布实施，事业组织获得了名义上的法人身份，以推行聘任制和岗位管理为重点的事业组织人事制度改革也取得了一些成果。上述立法及相关政策实际上对政事分开已经做出了规定。从2005年开始，无锡、上海、深圳等地相继进行了“管办分离”改革的探索，但影响事业组织独立的关键因素即政府主管部门管理事业组织的方式未发生实质性的改变，管办分离的改革只是原主管部门的部分职能移至新设专门机构，“政事一体化”并未有实质性的改变，政事关系模式未发生实质性改变，政事关系改革未达到预期目标。［3］目前，政事不分，行政机构占用事业编制、事业组织承担行政管理职能的情况依然存在；政府机构与事业组织之间的行政隶属关系仍然存在，事业组织主管部门仍然习惯以行政命令和指令性计划等方式来领导和管理下属事业组织，如教育部门向高校下达招生计划，事业组织负责人单一的行政任命制等等。因此，就目前来说，政事组织分离的关键在于事业组织的去行政化，为此：

第一，解除政府与事业组织之间的行政隶属关系，让事业组织成为真正独立的公法人。“外部管理体制的核心是确定和坚持其公法人的本质属性，同时确定和坚持其区别于部门机关等其他公法主体形态的组织地位”。［4］事业单位改革的目标之一也是赋予事业组织为达成目的而享有的自主权，即承认事业组织某种程度上的独立法律地位。目前的状况是，政府主管部门都有附属事业组织，主管部门对事业组织人财物的调配使用较为随意。由于事业组织的这种后院“自留地”功能，即事业组织部门化现象十分普遍，事业组织往往成为部门争权夺利的阵地，影响公共服务的资源整合和优化配置，从而影响公共服务的效率。

第二，取消直属事业组织制度，让所有事业组织具有平等的法律地位。在公共服务领域，如教育、医疗卫生等，政府的事业发展主管部门如教育主管部门等均有一定的直属事业组织，如教育部属高校等。直属事业组织制度存在以下弊端：一是决定了事业组织的附属性；二是，政府监管的有效性取决于监管者是否具有相对独立性，以及监管是否针对所有被监管者一视同仁，主管部门与直属事业组织之间因存在利益联系，使得监管者不具有这种相对的独立性，妨碍行业服务领域的公平监管。

目前的事业单位改革并未完全触及直属事业组织制度。根据调研了解的情况，一些检测检验技术鉴定类的事业组织已经部分与所属行政机构脱钩，成为社会中介组织，但在教育、医疗卫生等事业组织相对集中的领域，虽有无锡、上海、深圳等地“管办分离”［5］改革的探索，改革并未触及大部分事业组织。由于直属事业组织附属于公权力机构的好处也显而易见，这些事业组织得到比别的同行组织更多的资源，存在附属内组织经费用不完，其他组织发展经费严重不足的问题，如985高校、211高校就比别的高校获得更多的财政投入，因而事业组织皆有背靠大树好乘凉的想法，各高校纷纷争当教育部属大学就是一例。

第三，取消事业组织的行政级别。目前的情况是我国事业组织的举办者五花八门，事业组织通常以举办者的行政级别来确定行政级别，配置相应的财政经费、相应的内设机构及人力资源等。而各地事业单位改革在考虑管办分离改革时，必定要成立中心来统一行使举办者职能，增设机构是唯一出路。笔者以为宜废除五花八门的举办者制度，既然都是国有资产举办，宜由政府作为统一的举办者，或政府委托的类似国资委的机构统一行使举办者职能。

第四，建立有别于行政机构科层体制的事业组织内部治理结构，使得行政机构与事业组织有别，内部运作机制亦有别。事业组织的行政化还表现在内部组织机构的设置仿照行政机构科层体系，以及内部管理上的行政管理权力至上，压制专业和学术发展。建立不同于行政机构的法人内部治理结构，均衡配置行政权力与学术权力或技术权威，有利于促进公共服务效率的提高。

上述制度改革将从根本上淡化“官本位”的官僚文化，强化事业组织积极回应社会需求的服务意识，提高公共服务效率。

（二）政事职能分开

随着现代社会政府被迫承担越来越多的公共服务职能，服务意识差、回应性差、效率低，“官僚制”弊端日益显现，在此背景下，西方国家兴起了一场政府再造运动。由于“官僚制”模式不利于公共服务的专业化发展，设立专业性的公共机构提供公共服务成为行政改革的一个主要内容，这些组织与行政机构分开，履行不同的职能。与此同时，相关理论研究也得到了迅速发展。其中，新公共管理理论提出政府应当掌舵而不是划桨，将具体公共服务事项交由专业类机构，引入市场化机制等，将有利于公共服务效率的提高。政府的角色不再是所有公共服务的直接供给者，而是服务规则的制订者与裁判员，服务过程的中介者、仲裁者，服务质量的监管者等。

政事职能分开，首先是政府的公共管理职能与公共服务职能分开。处于精简机构的考虑，目前还有一些行政执法机构占用事业编制，事业单位分类改革在对现有事业组织进行分类的基础上清理相关组织，让行政执行类事业组织回归行政机构。但这项改革几乎没有实质性的进展，各地都暂时未将行政执行类的事业组织列入分类改革范围，因为一旦改革落到实处，这些组织势必回到行政机构，势必增加行政机构数或行政编制数，而这显然触碰了改革的红线：“两个不突破”，即中发〔2011〕5号文件明确规定的事业单位改革不得突破政府机构限额和编制总额。

其次，政事职能分开是公共服务中的“决策”与“执行”分开。这也是发达国家20世纪70年代以来行政变革的主题之一，即在公共服务领域，政府机构承担决策和财政责任，由法定机构负责政策的具体执行。［6］虽然，服务型政府的基本职能是提供公共服务，但政府履行职能的方式并不是直接提供，而是整合社会需求、制定政策以及发展规划等。从我国的实际情况来看，教育、医疗卫生、科技等公共服务大多具有较强的专业技术性，由专业的公共组织承担政策的执行更有效率和质量的保证。决策与执行职能的分离一方面可以明确事业组织与公众的关系，强化事业组织的主体意识和服务意识。另一方面，决策与执行职能的分离也有利于在公共服务中引入市场机制，因为政府也可以从民间组织那里购买公共服务。这种竞争机制促使事业组织完善自身治理结构，合理行使经营或管理自主权，关注服务绩效，从而更好地为社会提供专业化和多样化的公共服务。

第三，政事分开是公共服务体系中政府的监管职能和事业组织的服务职能分开。按照上述决策与执行分离的原则，政府决策，履行行政管理职能，事业组织直接提供公共服务，履行技术性、服务性职能。政府设立事业组织是要完成一定的行政任务，实现一定的行政目的，事业组织能否按照政府既定的方向完成这一任务，达成这一目的，为此，政府需对事业组织进行设立审批、公共服务价格管制、服务质量监管等，也可以通过听证会，组织消费者协会和家长委员会等社会组织对公共服务进行监管。

第四，政事职能分开是指在公共服务体系中政府的举办者职能与事业组织的承办者或经营者职能分开。国家对社会事业的发展提供一定的财政支持，政府以出资人的代表履行举办者职能，关注的是宏观财政投入的合理性、国有资产合目的有效的使用及安全问题，可以通过财务预决算控制以及财务监督来实现。事业组织作为具体的事业承办者或经营者应当拥有属于法人的独立财产权，有权在符合目的的情况下独立自主地行使法人的权利，履行法人的义务。

三、公务合作中的政事关系

政府与事业组织在公共服务供给体系中，分工不同、角色不同，政府是举办者、决策者，事业组织是利用专业技术提供服务的经营者或管理者、执行者，从理论上来说，他们有着共同的目标，即公共利益，这决定了他们之间合作的基础和合作的必要性，但事业组织也有自身的目标和利益，这决定了他们之间的分工以及相互的独立性。这是政府与事业组织为实现共同的公共利益目的而形成的公共权力配置关系，是行政主体之间的行政协作关系，通过合作，政府要实现公共服务供给和社会秩序构建的行政目的，事业组织则实现组织自身的宗旨，完成组织的使命。如何实现二者的协调，合理分权是关键。事业组织制度本身就是行政分权的产物，［7］而行政分权则意味着政府与事业组织之间的合作伙伴关系，而不是行政隶属关系。

（一）合理分权

这种公务合作关系建立在承认事业组织独立人格、对事业组织合理授权的基础上，包括授予事业组织一定的业务活动自主权，以及为确保业务自主权所必需的人事、财务管理上的自主权。

赋予事业组织财务上的自主权。一是事业组织从行政主管部门系统的预算制度中分离出来，作为独立的一级预算单位，直接对预算机构负责。二是赋予事业组织独立的法人财产权，独立财产权对于保证其自主管理公共事务和内部事务是必要的，而且，财政上的自负盈亏，也有利于促进其完善内部治理结构以改善服务绩效。

赋予事业组织人事上的自主决定权。一是推动一定范围的事业组织负责人公选，打破行政任命制的垄断；二是赋予事业组织对内设机构及员工的管理自主权，便于其提高内部管理的效率。

赋予事业组织业务活动自主权，包括在业务活动领域自身发展定位、专业技术发展方向等，如高校的办学定位、招生以及学科专业的设置及其发展等。

政府与事业组织各自的具体职能应该通过法律法规进行明确，划定清晰的边界，越界违法或无效。由于我国事业组织涉及业务范围较为广泛，需要根据不同行业的服务组织明确具体的行政权力范围和授权范围。正在推行的行政机构权力清单、责任清单制度，也可以适用于事业组织，建立事业组织的权责清单制度，明确政府机构以及事业组织的权责范围、职能界限。一则确保事业组织的自主权不滥用，同时确保政府承担公共服务责任。

（二）管理方式的转变

落实分权的关键在于政府管理事业组织的方式转变，在公务合作关系中，政府对事业组织不再基于行政隶属关系直接指挥或命令，可以选择如签订契约、目标管理、绩效考核等形式实现公务合作，以及对事业组织的公务活动提供建议、指导和帮助等。这方面，国外执行机构制度尤其是日本的独立行政法人制度具有一定的借鉴意义。

21世纪初，日本政府进行了大规模的独立行政法人化改革，［8］这场改革将科技、教育、卫生、文化等公共事业组织改建为独立行政法人，通过改革，实现了政府规划（决策）职能与实施（执行）职能的分离。公共服务机构改建为“独立行政法人”之后，政府对其实行中期目标管理，对其业务活动范围、法人财产权的行使以及职员薪酬管理等都有明确而具体授权及限定，同时，加强对独立行政法人的财务监管，建立完善的绩效评估制度。

20世纪末我国事业单位改革同样呈现出事业组织法人化的倾向，从法律法规以及相关政策文件规定来看，事业组织法人化获得了某种程度上的认可，下一步的改革还将进一步完善事业法人制度。而落实法人治理的关键在于改变政府对事业组织的管理方式，在尊重法人自主权的前提下，依法建立和完善国有资产管理以及公共服务质量监管等各项制度，使政府对事业组织从基于行政隶属关系，通过计划、命令、财务控制、人事任免等方式领导、内部管理和控制转变为基于各自独立的法律人格，通过契约、指导、建议等方式实现公务合作。

四、监管机制中的政事关系

监管涉及事业组织的人财物以及业务活动等多方面，不同的监管主体，基于不同的监管职能，监管内容不同，监管方式也不同，因而形成不同的政事关系，遵循不同的规则。具体来说，政府对事业组织的监管包括以下几个方面：一是政府作为国有资产的代理人对事业组织的预算执行情况以及财务管理情况进行监管；二是政府作为举办者对业务活动的开展是否符合事业发展和事业组织设立的宗旨进行督察；三是作为行业监管者对公共服务质量、标准、收费等进行监管。在监管过程中形成以下政事关系：国有资产所有权人与使用权人之间的关系、举办者与经营者或管理者之间的关系，公共服务提供者与监管者之间的关系。上述监管是行使公权力的行政行为，具有强制性，产生的政事关系是行政主体与行政相对人之间的行政管理关系，经由相应的行政法规范，从而形成行政法律关系。

监管机制中的政事关系是政府与事业组织为完成各自的目的而形成的公共权力与事业组织权利的配置关系。其中，政府作为公权力的代理人，设立事业组织的目标是实现公共利益。事业组织作为权利主体，有组织本身的宗旨和使命，因而需要与实现自身使命和任务相应的权利。

在传统的事业管理体制中，事业组织并无独立的法律人格，当然也无独立的合法权益，监管机制的建立通常关注的是如何加强监管，并不注重事业组织合法权益的保障。鉴于目前政事关系的处理仍然存在事业组织自身的合法权益被忽略的问题，因此，在事业组织的监管机制中需要重构政事关系，重点在于对行政监管权力的限制和约束，以及对事业组织合法权益的保护，以实现政府的行政权力与事业组织权力的制衡。

（一）所有权人与使用权人的关系

事业组织系利用国有资产设立，政府作为出资人的代表对国有资产的使用进行监管。根据《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部2006年）的规定，事业组织国有资产实行国家所有，政府分级监管，事业组织占有、使用的管理体制，资产国有，但事业组织实际占有并享有使用权，政府实施监管。

有效监管必须建立在理清政事之间的产权关系，明晰各自产权的基础上，目前的重点在于落实事业组织的法人财产权。由于政事之间产权关系模糊，事业组织虽享有国有资产的使用权，但不能独立处置国有资产，自然也无需对国有资产的调配及利用效率承担任何责任，从这个意义上来说，事业组织不是合格的行政主体。而1986年的《民法通则》虽规定了“事业单位法人”类型，但实际上事业组织并不享有私法人的独立财产权，我国的《物权法》也未对事业法人的独立财产权给予肯定，从这个意义上来说，事业组织也并不是合格的民事主体。没有法律上的主体资格，承担法律责任无从谈起。

赋予事业组织独立的法人财产权，一方面使事业组织获得执行公共事务必要的物质保证；另一方面，也可以确保其作为独立的一类社会组织，行使民事权利，履行民事义务，承担民事责任，因为事业组织的各种社会活动不可避免地产生相应的民事权利义务关系。

在明晰产权关系的基础上，监管机制在于确保事业发展经费的落实。从目前的情况来看，事业组织的发展经费严重依赖政府财政，即便现在和将来的改革在部分领域引入市场机制，事业发展经费的国家拨付机制在相当长的时期内不会有根本性的改变，因而，事业经费的落实和保证有赖于政府经费配置的权力受到有效约束。为此，需要对政府经费配置、拨付的行政权力予以行政法的规范和限制，并赋予事业组织相应的权利，形成权力与权利之间的制约和监督，有效防范与遏制事业组织与政府及其部门之间的寻租、腐败。

（二）举办者与经营者或管理者之间的关系

在传统的事业单位管理体制中，政府是唯一的事业举办者，根据发展科教文卫体等各项事业的需要设立相应的事业组织，事业组织依法成立后即成为独立的组织，成为事业的经营者如医疗机构或管理者如公立高校，因此，政事关系是事业的举办者与事业的经营者或管理者之间的关系。举办者的职能在于宏观方面的决策和实施综合性的绩效评估，确保事业组织设立时的公益属性，实现设立事业组织的目的即提供公共服务。依法设立的事业组织则具体经营或管理事业组织的人财物，通过内部各项制度的具体运作，直接提供公共服务。

在传统的事业管理体制中，举办者职能通常交由事业发展主管部门，且举办者职能与公共服务质量监管职能不分，一方面，事业发展主管部门对直属事业组织事无巨细的行政管理，如公立高校的管理具体到专业及课程设置、招生计划等，监管者理所应当直接插手事业组织的各项具体事务，即越位；另一方面，由于监管者与被监管者之间实际上存在隶属关系，也存在利益联系，监管流于形式。为了提高公共服务效率，赋予事业组织经营或管理方面的自主权，以便灵活应对公众的社会需求，一直是事业单位改革的主线。同样因为公共服务效率问题，政府需要设立有效的监管制度，包括预算及财务制度的监管以确保事业发展经费用于公共服务的提供，通过行政任命负责人以及其他人事制度的监管确保事业组织的发展方向等。

政事不分、管办合一的体制下，举办者对所属事业组织的管理通常被视为内部管理行为，从而被排除在司法审查之外，实际上剥夺了事业组织寻求司法救济的权利。因此，监管制度的设计应注重事业组织作为被监管者合法权利的保护问题，规定其作为行政相对人的实体权利以及相应的程序性的权利，如对违法的政府监管行为有申请行政复议或提起行政诉讼的权利。

（三）行业监管中的政事关系

在传统的事业管理体制中，政府事业发展主管部门均有直属事业组织，如教育部有部属高校，省级教育厅有厅属高校，对直属事业组织皆有人财物的管理权，除了管理直属事业组织，兼管其他部门所属同类事业组织的业务，如地方省级教育厅对本省政府职能部门所属高校的业务管理。就各行业的事业组织而言，事业发展主管部门既是行业监管者，也是举办者，既管人财物，也管业务。在这种管办不分的行业监管体制中，事业发展主管部门侧重于管理直属事业组织，局限于体制内的事业组织。

为增加公共服务总量，在对事业组织下放自主权以提高公共服务效率的同时，国家鼓励社会力量兴办事业组织，增加体制外公共服务供给。随着民间力量的逐步涉入，在公共服务领域形成了“官办”与“民办”并举的格局，民办非企业组织在教育、科技、健康卫生、文化体育、社会福利等公共服务领域发挥了重要作用，打破了公共服务的事业组织单一供给制。改革带来两个方面的问题：一是如何保证下放自主权和社会化改革不至于带来事业组织失控；二是民办非企业组织提供公共服务的监管问题。前者是体制内事业组织的监管，后者是体制外民办非企业组织公共服务活动的监管。

民办非企业组织与公办的事业组织虽分别作为民办和官办事业的载体，有体制内和体制外的区别，但实际上，履行相同或相似的社会公益服务职责，在提供公共服务方面，应该有着统一的服务质量、标准等要求，这决定了行业监管标准的一致性，而要使行业监管遵循同等、平等原则，行业监管主体的相对独立性必须得到保证。因此，建立起对体制内外所有公共服务组织的公共服务监管机制，以取代基于隶属关系对直属事业组织实行的内部管理是必要的，如教育部门要对公立学校和民办学校的教学质量实行一视同仁的监管，着眼于全行业的监管，而不仅仅是监管体制内的公立学校。行业监管机制中，应致力于政事关系以及事业发展主管部门与其他提供公共服务的组织之间的关系遵循同样的处理规则。

此外，由于事业组织直接面向公众提供服务，公众对公共服务有着最直接、最准确的感受，因此，推进公共服务质量的社会满意度调查，推进公共服务的政府评价与社会评价相结合更为合理。

综上，监管机制中的政事关系处理既要保障事业组织业务活动的自主性和灵活性以便更好地提供公共服务，又要实现有效监管以确保公共服务的质量和效率。与传统的事业管理体制本质上不同的是监管机制中政事关系的法治化，一方面，减少政府监管的随意性，防止政府及其主管部门权力滥用；另一方面，赋予事业组织行政相对人的身份，有利于其在遭受监管侵权的时候寻求行政或司法救济。目前，事业组织作为行政相对人的法律地位并未明确，其与行政机关之间的人财物管理通常被视为内部管理，视为特别权力关系，而排除在相关行政法以及行政复议、行政诉讼等救济机制之外，这种政事关系的非法治化状态一方面造成政事之间的权责边界模糊，另一方面，行政机关极易因强大的公权力任意剥夺事业组织的独立法律主体资格，而即便权利受到来自行政机关的侵害事业组织却投诉无门。

监管者应有明确的权力界限，被监管者应有明确的权责范围，政事关系的处理需要有相应的行政组织法以及公共事业组织法的保障，以实现政事之间职权职责法定。而且，由于事业组织公共服务质量绩效评估涉及国有资产的有效配置和利用、举办者目的的实现、以及行业监管的有效性等多方面，监管制度的协调以及监管主体之间的合作是必要的，这种协调合作机制也需要相应的行政组织法的保障。

［1］［法］狄骥著.公法的变迁［M］.郑戈.译，北京：商务印书馆，2013：33.

［2］赵立波.政事关系的理论阐释和现实治理，人民网［EB/OL］.http://theory.people.com.cn/GB/41038/ 5270306.html.

［3］金志峰.对政事关系改革的思考和建议［J］.人民论坛，2014，（1）.

［4］黄恒学.分类推进我国事业单位管理体制改革研究［M］.北京：中国经济出版社，2011：260.

［5］洪向华，井敏.事业单位“管办分离”存在的问题及对策［J］.中国行政管理，2011，（3）.

［6］陈水生.国外法定机构管理模式比较研究［J］.学术界，2014，（10）.

［7］孔超.政府职能的“二次转型”与事业单位改革［M］.朱光磊主编，中国政府发展研究报告第二辑服务型政府建设.北京，中国人民大学出版社，2010：123.

［8］陈水生.国外法定机构管理模式比较研究［J］.学术界，2014，（10）.

责任编辑：李 彦

D630

A

1673-5706（2016）02-0051-07

国家社会科学基金项目“行政法治视野中的事业单位改革研究”（13XFX007）阶段性成果。

2015-11-10

何峥嵘，广西政法管理干部学院教授。