焦会

（陕西师范大学政治经济学院，陕西　西安　710119）

党政关系视角下加强党的执政能力建设

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（陕西师范大学政治经济学院，陕西西安710119）

如何正确处理党政关系，是社会主义国家普遍存在的一个重大理论问题和实践问题。党政关系对于经济发展和政治文明建设，具有重要的现实意义和深远的历史意义。解决好这一问题，才能有效地克服官僚主义，促进社会主义民主与法制建设，加强和改善党的领导，党的执政才可以实现长治久安。设计符合中国政治文明的党政关系模式，加强党内民主制度建设，以法制规范党政关系，科学运行党政关系，不断强化党的执政能力。

党政关系；执政能力；科学执政；民主执政

随着时代的发展，人民群众对政治民主和法治的诉求也逐渐增强。改革开放以后，我们党充分意识到这一问题，开始致力于寻找新的合法性基础。而其中最主要的一个手段，就是加强党的自身建设，提高党的执政水平。十八届三中全会突破性地为中国改革“升级”，提出“全面深化改革”的全新主张。政治体制改革是我国全面改革的重要组成部分。政治体制改革的突破口之一就是理顺并规范党政关系，党政关系是当代中国政治的主要问题，任何改革和发展试图绕开党政关系都是不可能处理好的。处理好党政关系，对于加强党的执政能力，以及推动中国政治发展，具有深远的意义。

一、我国党政关系的历史以及现状

早在井冈山时期，毛泽东同志就开始思考这一问题，历届党的领导人都对此进行了长期艰难的探索，这种探索现在仍在继续。

从历史的角度来看，建国后我国的党政关系经历了三个阶段：改革开放前的党政不分、以党代政，20世纪80年代短暂的党政分开的改革尝试，和80年代末开始的以党统政。

新中国建立以后的大部分时间实行“党政不分”、“以党代政”的管理体制，党组织本身在事实上已然成了一种社会公共权力，相当于国家组织而又超越了国家组织。

党的十一届三中全会以后，我们党对这种党政不分、以党代政的高度集权的旧体制的弊端有了更为清醒的认识。在这方面邓小平同志有过许多非常深刻的论述，他还多次明确把实行“党政分开”作为政治体制改革的关键、突破口或首要步骤。改革开放以来，在邓小平同志的领导下进行了党政分开的改革尝试，但是党政分开的改革尝试因为出现了各种政治经济社会问题而中止了。首先，从社会政治文化根源看，“党的一元化领导”思想是一些党员干部的思维定式和政治传统。权力高度集中的以党治国思想在我们党的一些党员干部中根深蒂固。其次，从1989年前后的历史背景看。1989年前后，国际上发生了“苏东剧变”，国内也出现了“六四”政治风波，一些同志由于担心继续“党政分开”的改革调整，势必危及党的领导和执政地位，因而在行为上“回归”传统。再次，从我们党的组织结构看，我们党是一个组织健全、结构严密的国家化的政治组织，从中央到地方各级党组织与同级政府系统具有相似的结构，二者表现出显著的同构性。这种结构上的同构性必然带来职能上的交叉与重合，由此产生权责不清、效率低下、官僚主义等流弊是显而易见的。这是党政职能分开提出多年却始终未能落实的结构性根源。

从20世纪80年代末开始，国内相继出现了“党政一体化”、“党政合一”的思潮，一些地方也逐渐延缓了“党政分开”的改革尝试。十三大以后，为实现党的领导方式的转变，各级党委相继撤消了某些与同级政府部门对口重叠的职能部门，大量日常性、事务性和行政性的工作开始由行政部门和业务部门承担。党的领导人开始反思党政分开，并于党的十四大后逐渐确定了以党统政的思路。党的十四大根据实际工作的需要，恢复了十二大党章关于在中央和地方国家机关、经济组织和文化组织中成立党组的规定，并增写了其讨论和决定本部门的重大问题和指导直属单位党组织的工作的内容。党的十五大通过的党章完全继承了十四大党章有关党组的性质、地位和基本任务的规定。党的领导人也先后提出了一些加强党的领导的重要思想，如江泽民代表党中央做的《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》的报告和胡锦涛关于加强党的执政能力的报告，都反映了这些思路。

21世纪初，国际、国内的形势发生了很大变化，特别是社会主义市场经济体制已初步建立，由经济改革的深入引发的加快政治改革的呼声日渐高涨。党的十六届四中全会关于“改革和完善党的领导体制和工作机制”的命题，尤其是对“党政关系规范化”的要求，是我们党主动顺应历史发展潮流的产物。

2014年新年开始，是中国党政关系的新起点，其标志是相继成立的超级改革领导机构即中央全面深化改革领导小组和中央国家安全委员会。全社会对于这样的超级机构都给予高度评价，这是改革决心的彰显。因为是全面改革，涉及政治体制乃至军事体制，确实需要这样一个设立在党中央的超级机构。过去由国务院去执行的事直接由党中央去决策去执行，权力的转移意味着党政关系有了新变化。中央国家安全委员会上，它首先是党的机构，而不是流行的一般意义的国家安全委员会，直接对政治局负责，主席是总书记，副主席分别是国务院总理和人大常委会委员长，由此可以被视为党、政、人大的“三大班子”的“三合一”机构。中央全面深化改革领导小组尤其是中央国家安全委员会的设置意味着，在党管国家的体制中，不但党政分开是不可能的，更要在党政同构的基础上强化党政合一，党政合一的超级机构不但要进行政治领导即做决定，还要具体执行，这是一种加强版的党政合一关系。

二、党政关系规范化的重要性

党政关系问题一直伴随着国际共产主义运动，但至今仍然没有得到彻底解决。从国际上来说，马克思、恩格斯由于实践的局限，没能对党政关系作出论述；列宁在社会主义建设的实践中曾提出过一些正确的思想主张，但来不及付诸实践。比较遗憾的是，继任的历届苏共领导人也都没有正视这个问题，更没有加以科学地解决，终于酿成无可挽回的悲剧。

党政关系模式决定着中国共产党的执政方式，也最终决定着中国的政治发展。在中国，共产党拥有合法的创制性地位，在国家治理中扮演着制度设计者和实践领导者角色。中国的党政关系呈现出典型的两位一体特征，在这一关系构成中，党与政府之间不是分立的权力形态，而是二者间处于高度重合的相互依存状态，执政党通过政府来实现自己的国家治理目标，政府则通过对国家的治理行为来不断巩固执政党的地位，成为执政党理念和价值的具体执行者。

党政关系一旦出了问题，就会左右一个党甚至一个国家的命运。党政关系问题关系到党兴衰成败和国家生死存亡的重大问题，是我们党领导中华民族伟大复兴事业走到今天再也不能不解决的历史课题。党政不分、以党代政、党政一元化体制的最大弊端是造成权力过度集中、权力不受制约，由此产生官僚主义、重大决策失误和腐败行为泛滥等种种严重后果。苏东剧变、“文化大革命”十年浩劫的惨痛教训，一些触目惊心的腐败现象，从根本上说，都是源于党政关系出了问题。作为当代中国政治关系体系中最基本、最核心的政治关系，它能否得到正确的处理将直接关系到党的执政地位的巩固，关系到党的前途和命运，关系到我们中国特色社会主义建设事业的兴衰成败。

党政关系问题是我们党一直特别重视并仍在着力探索和解决的重大问题。解决这一问题的最大难点是一党长期执政如何与人民民主的国家政权实现制度上的有机结合，保证共产党在执政的过程中，能够得到有效的监督和制约。这个问题解决好了，才能有效地克服官僚主义，促进社会主义民主和法制建设，加强和改善党的领导，党的执政才可以实现长治久安，党的领导地位才能随着历史的进步而不断巩固，也才能一直赢得人民群众的真诚信赖和拥护；相反，这个问题如果解决不好，党长期执政的法理基础就会受到损害，作为工人阶级执政党的先进性也会逐渐丧失。

三、以党政关系规范化带动和加强党的执政能力

近年来，中国经济、社会发展进入一个新的转型时期，经济建设由超常规的粗放型发展模式，向常态的可持续发展模式转型，社会建设则由单一化的社会结构向多元化的社会结构转型，经济和社会的双重转型投射到国家治理层面，要求党政关系也必须做出新的适应性调整和变革。

在中国，从政治体制改革渐次展开的角度看，党政关系的调整是许多项重要改革工作的逻辑起点。“改革的内容，首先要党政分开。解决党如何善于领导的问题，这是关键要放在第一位。”因为党政关系的问题，如果没有得到一个有深度的解决，就不可能深入认识加强执政能力建设问题的重要性，也就不可能统筹安排好加强执政能力建设中的一系列核心问题。

规范党政关系来加强党的执政能力需从以下几个方面着手：

（一）设计中国的党政关系模式，应该立足于中国现实政治生态

不照搬任何一个政党的执政方式，但也不宜忽视某些共性的因素，在党政关系规范化的过程中，要善于在执政方式的规律性和多样性上寻求结合点，善于在直接领导和间接领导之间寻求结合点。在广泛借鉴中外政治实践经验的基础上，创造出既超越中国传统党政关系模式，又有别西方党政关系模式的新途径，在“一元化领导”、“寓党于政”、“党政合一”等模式之外，再开辟出一条新路来。

（二）科学界定执政党与国家公共权力的不同职能，正确处理二者间的关系

首先，必须正确规范党与人大的关系。当今中国政治生活中，党和人大是两个具有重要影响的因素。这种重要性不仅体现于其在政治生活中的地位上，更体现在二者关系的模式对社会主义民主具有的标志性意义。从历史渊源看，人大是在党的主持下建立的；从现实看，人大是党可以利用的最重要、最基本的政治资源。我们党作为唯一的执政党，对作为国家机关的人大行使政治上的领导权是不容置疑的；人大体现的是人民的权力，人民通过自己的代表实现对国家事务的管理，通过立法体现国家意志与人民意志得到统一。理顺党与人大关系的关键，是如何把实现党的领导与充分发挥人大的作用统一起来。通过党政关系的规范和调整，既加强和改善党的领导，又真实代表最广大人民群众的根本利益。党要善于利用各级人大作为自己开展重要政治活动的场所，作为自己培养政务干部的学校，作为凝聚民心党心的基地，作为参与国际政治斗争的工具；党要善于将自己的主张和政策通过法定的程序，以提案的形式向人大提出，通过人大的民主审议，变成具有普遍约束力的法律，从而实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机结合。

其次，必须正确规范党与行政和司法机关的关系。在现实政治生活中，有些地方党政“内耗”比较突出，严重影响经济和社会发展。究其原因，一是职能分工重叠；二是权力边界不清；三是领导手段陈旧，习惯于以党代政。

（三）加强党内民主制度建设，以党内民主推动党政关系规范化

现代政治，包括西方国家，普遍实行的是政党政治。随着民主化浪潮的推进，政党政治民主化的趋向已经成为世界性的潮流，这也是中国当前深化民主国家建构的主要任务之一。目前，在党的组织建设中还存在着一些问题。如一些党员干部素质不高并且严重脱离群众，一些党的基层组织软弱涣散、组织纪律性不强、腐败现象层出不穷等。这些问题在很大程度上是由于党内民主气氛不浓、民主制度不健全造成的。由于缺乏民主的实践和锻炼，导致一部分领导干部执政能力下降，执政意识淡薄；由于党内监督机制的不健全，导致党的权力高度集中于“几个书记，特别是集中于第一书记。”党内民主，绝不仅仅是党自身的问题，同时还是推动党政关系规范化的有效途径。在我国独特的政党制度背景下，党内民主率先拓展和完善的过程，也是人民民主不断推进的过程。伴随着党自身组织工作和活动方式的转变，党和政之间联系的机制、党和政之间的关系、党在领导政权机关过程中的运作模式，都会随之发生相应的“民主性”的变化。

（四）以法制规范党政关系，走依法执政之路

现代政治的基本逻辑之一就是“职权法定”，规范党政关系也必须遵循这一逻辑。以法制明确“党”与“政”各自的职能范围，确定二者的权力关系，避免随意性。党的十八大以来，新一届党中央领导集体致力于在法治的框架内来推动制度创新，大力加强法治建设，使党的领导和政府行政都能够纳入法治轨道。形成合理、规范的党政关系应遵循以下三点：

首先，坚持中国共产党的领导是党政关系变革的基本宗旨和原则。因为党是我国社会主义各项事业的领导核心，是依法治国的启动者，坚持党对国家政权的领导是实现党政关系法治化过程中应当坚持的首要原则。我们强调用宪法和法律来理顺党政关系，克服党政不分、以党代政的弊端，目的是为了加强和改善党的领导，从而提高党的执政水平和整体战斗力。但关键是党如何领导国家政权，这就涉及党领导政府的途径和方式问题。党必须通过立法程序，把自己主张转化为国家意志，才能实现党的领导权。当前，我们必须运用宪法和法律对党和国家政权机关的职权进行合理的配置与界定，党、政各司其职，在此前提下，党领导国家政权机关的途径、方式、方法、程序等都要有法可依，从而建立起一整套理顺党政关系的法律体系，使党政关系由原来的以党代政、党政不分，转变为党对国家政权机关进行政治、组织、思想上的领导，国家政权机关独立行使职权的新型党政关系。

其次，党政关系法治化还要求完善监督制约机制。这就首先需要突出宪法的权威，将党政关系纳入宪法监督之中。我们一方面必须树立宪法至上的观念，加大宪法监督的力度，建立违宪审查制度；另一方面必须将党政关系的理顺和规范纳入宪法监督之中，以增强对党政关系监督的有效性。同时，应积极加强和发挥党员、广大群众和新闻媒体的监督作用。

最后，要健全制约机制，使权力的行使受到必要的约束，一旦超出法律所规定的范围，将受到合法的制约。对权力运行进行全程制约，有效克服党政权力的滥用和侵权行为，实现党政关系法治化。

（五）党政运行科学化

长期以来，党政运行并不科学。党管了许多不该管的事情，使党常常成为矛盾的中心和焦点。这不但没有增强党的权威和凝聚力，反而有损党的形象。政权机关也没有充分发挥与自己职权相符合的功能，对党的直接领导听之任之，导致了国家政权机关办事效率低下，对党的权力运行缺乏有效的监督和约束，以致出现了一些党员干部的腐败现象。

我国的党政关系具有特殊性，党既是领导核心，又是执政主体。这就决定了我们党的运行机制既有一般政党的属性，又有一些特殊性。因此，党的运行必须科学化，不能包办一切，干预一切，过多地履行国家的功能，造成党政职能混乱，政治绩效低下。这就要改革和完善党的领导方式和执政方式，不断提高党的执政水平和领导水平，努力提高党整合社会资源的功能。把党的活动纳入法制的轨道，按照“总揽全局、协调各方”的要求，使党从具体纷繁的事务中解脱出来，充分发挥党在政治上的领导作用。党的领导要通过执政来体现，这就要规范党政机构的设置体制。党政机构设置要适应社会进步和经济发展的需要，适应坚持和改善党的领导的需要，适应科学理顺党政职能关系的需要，统筹规划，总体设计，稳步推进。要按照精简、统一、效能的原则，科学规范党政各部门职能，合理设置党政工作机构，逐步撤并党委和政府职能相同或相近的工作部门，理顺工作关系，改进管理方式，切实解决层次过多、职责交叉、多头管理等问题。要适当扩大党政领导成员交叉任职，切实解决分工重叠的问题。这样，既有利于避免因职责分工重叠引起的党政不分、相互扯皮等现象，也有利于强化党委总揽全局、协调各方的能力。

总之，从国际共产主义运动的经验教训来看，改革和完善党的领导方式和执政方式，理顺党政关系，既要积极、大胆、坚决，又要循序渐进，不能操之过急。一方面，改革是加强党的执政能力建设的需要，必须积极、大胆、坚决地推进；另一方面，它又是一项十分复杂和艰巨的任务。今后党要有意识地减少以党政联合发文的形式颁布政策，而是善于把自己的思想依照法定程序转变为政府政策。要逐步减少党对政府的直接命令，尽可能使党的方针、政策和工作部署通过党组和担任领导职务的党员干部来贯彻执行。

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1009-6566（2016）05-0048-04

2016-08-02

焦会（1993—），女，陕西榆林人，陕西师范大学政治经济学院硕士研究生，研究方向为科学社会主义与国际共产主义运动。