焦文根，李晓宇，刘敬辉

JIAO Wen-gen1，LI Xiao-yu2，LIU Jing-hui2

（1.中国铁路总公司 安全监督管理局，北京 100844；2.中国铁道科学研究院 铁道科学技术研究发展中心，北京 100081）

(1.Safety Supervision Administration， China Railway， Beijing 100844， China； 2.Railway Scientific & Technical Research and Development Center， China Academy of Railway Sciences， Beijing 100081， China)

铁路安全管理职责标准体系的探讨

焦文根1，李晓宇2，刘敬辉2

JIAO Wen-gen1，LI Xiao-yu2，LIU Jing-hui2

（1.中国铁路总公司 安全监督管理局，北京 100844；2.中国铁道科学研究院 铁道科学技术研究发展中心，北京 100081）

(1.Safety Supervision Administration， China Railway， Beijing 100844， China； 2.Railway Scientific & Technical Research and Development Center， China Academy of Railway Sciences， Beijing 100081， China)

铁路安全管理职责标准体系由铁路安全管理职责与工作标准构成，在阐述两者含义的基础上，分析现阶段铁路安全管理职责标准体系建设存在的问题，提出建立健全铁路安全管理职责标准体系的对策，即确定不同管理层级的职责定位，制定完善可行的铁路局及站段、安全管理岗位的安全管理职责和工作标准；加强对安全管理职责标准体系的运用管理、日常维护及评估改进。通过积累经验和持续改进，确保安全管理工作的规范化，提升铁路安全管理工作水平。

铁路；安全管理；职责；标准

1　铁路安全管理职责标准体系建设现状分析

铁路安全管理职责是指铁路管理人员承担的与安全相关的职务与责任，是其为履行自身岗位职能或完成铁路安全管理工作所负责的范围和承担的工作任务，以及完成任务需要承担的相应责任。铁路安全管理涉及铁路建设、运输、设备制造和维修等各个系统，各个单位的管理岗位均直接或间接地承担着一定的安全管理职责。铁路安全管理工作标准是指针对铁路安全管理工作职责的具体内容制定的各项标准，目的是将安全管理工作职责具体化、落到实处，主要表述形式包括工作目标、任务、方法、时限、频度、范围、程序、定量、质量、结果等。铁路安全管理职责与工作标准共同构成了铁路安全管理职责标准体系，属于铁路安全风险管理工作的基础组成部分。

铁路安全管理职责具有“法定性、完整性、全覆盖性、可追溯性”的特征[1]。其中，法定性的核心思想是内容合法、程序合规；完整性是指安全管理职责不能缺项、漏项；全覆盖性是指应能覆盖所有管理岗位，既包括与安全直接相关的专业系统人员，也包括人事、劳卫、财务等综合部门人员，区别只是不同管理岗位的安全职责多少、轻重不同；可追溯性指责任可以倒查，即发生任何一件事故或问题，都可以根据职责分工找到应负责任的管理人员。

铁路安全管理工作标准具有“具象性、可行性、考量性”的特征。其中，具象性是指表述准确，一看就懂，不会产生歧义；可行性是指可执行、能操作，与安全风险项点、管控，以及管理人员岗位权限紧密结合；考量性就是能衡量、有痕迹、有记录、能查证、可考核。

在铁路安全管理职责标准体系中，职责与工作标准紧密关联。职责是安全管理工作的内容，属于管理源头，相对固定；标准是将职责落到实处、具体化，既有固定的内容，也有动态的内容。总体来说，铁路安全管理职责标准体系回答和解决铁路安全管理工作“干什么、怎么干和干到什么程度”的问题，是推行铁路安全管理规范化的主要内容。近年来，铁路积极推进安全管理规范化建设，安全管理部门和研究单位对安全风险管理从机制建立、运行、完善等不同角度开展有益的探索和研究[2-7]，为建立铁路安全管理职责标准奠定了基础。目前我国铁路系统虽然已经初步建立起安全管理职责标准体系，但在具体制度、运用及维护等方面还存在一些问题[8-10]，主要表现在以下方面。

（1）制定程序不规范。有些单位制定铁路安全管理职责标准时，缺乏深入研究和讨论，或照抄照搬法律法规、文件、办法条款，没有结合各自实际进行消化理解和吸收，与实际安全风险项点结合不紧密；或将其他单位的安全管理职责标准简单修改成为本单位的标准；或是安全管理职责标准的制定没有充分考虑安全风险的变化，未能及时调整并实施动态管理。这样，导致安全管理职责标准既与实际情况不符，也不具备法定效力。

（2）内容缺失不完善。有些单位在制定职责时没有考虑机构和岗位设置、人员配备等因素，导致制定的安全管理职责和工作标准存在漏项、错位、交叉重叠、主次不分、互无关联、互相矛盾、界定不清等问题。还有的职责表述方式笼统模糊，缺少通盘考虑，同样一种说法可以应用于很多岗位，把真正的职责隐藏在笼统的表述中，不能明确所承担的具体管理职责。

（3）责任与权力不匹配。理论上讲，责任与权力必须相互匹配，不应该存在无责任的权力，也不应该存在无权力的责任，但实际上却存在有职无权或有权无职的情况，即规定了某岗位的责任，却不规定此岗位有哪些权限；也有的单位只规定了本单位或主要负责人的责任，却没有将责任逐级分解下去，从而造成职责体系不完整。除此之外，单位内部设立的职能部门之间及管理人员之间的分工协作是常态，但实际工作中有时会对安全管理职责和工作标准中彼此协作的内容缺乏明确规定，导致出现部门之间、管理岗位之间工作不协调、互相推诿的现象。

（4）考核机制不健全。一些单位没有将安全管理职责和工作标准的履行情况纳入考核奖惩之中，导致所制定的安全管理职责和工作标准缺乏考核监督，无法对相关安全管理人员起到应有的约束作用。一些单位考核项点不全，在考核监督过程中存在漏点漏项，对相关安全管理人员的约束作用大大减弱，不利于安全管理职责标准体系的有效贯彻落实。

2　建立健全安全管理职责标准体系的对策

安全管理职责和工作标准的内容既来自于法律法规，也来自铁路运输安全管理的实际工作，因而具有有效性、针对性、操作性、严肃性等特征。建立健全安全管理职责标准体系，应在遵循以下原则的前提下进行，即依法合规，动态修订；以岗位为核心，权责、能力相匹配；结合风险，分解细化；严格责任落实与过程考核；制定良好的约定与沟通机制。

2.1制定完善可行的安全管理职责和工作标准

安全管理职责和工作标准的建立是落实领导负责、分工负责、专业负责、岗位负责 4 个负责制度的具体体现。构建安全管理职责通常分为以下 3 个步骤。

2.1.1确定不同管理层级的职责定位

我国铁路系统的管理层级现状为中国铁路总公司、铁路局 2 级法人，实行的是中国铁路总公司、铁路局、站段 3 级管理。建立安全管理职责首先应明确各个管理层级承担的安全管理责任。《中国铁路总公司安全管理规定》中明确规定了中国铁路总公司、铁路局的安全管理责任，铁路局则应明确各处室和站段(基层单位)的安全管理责任，站段应明确各科室和车间的安全管理责任及职责定位，从而将安全管理责任逐级落到实处。

2.1.2制定铁路局及站段安全管理职责

铁路局及站段是铁路运输的具体实施单位，因而制定铁路局管理部门、业务部门及站段安全管理职责是运输安全的基础，安全责任进一步延伸至铁路所有管理岗位。部门、站段安全管理职责的主要内容包括：安全生产条件建设、安全生产投入保证、规章制度制定完善、设备设施管理使用、安全生产培训教育、安全风险研判管控、安全综合保障机制、安全应急处置演练等。制定部门、站段安全管理职责时，应从顶层设计出发，通盘考虑、综合研究、协调一致。铁路局应集中组织推进，不能分散编写、简单汇总、各自为政。安全管理职责的内容应严肃、准确、明晰、全覆盖，避免任意取舍、回避矛盾现象，特别是结合部工作的牵头职责不能缺少。

制定铁路局各部门、站段安全管理职责应围绕以下 3 个方向开展。①认真梳理安全生产法律法规的相关条款内容，落实法律法规要求。《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国铁路法》《铁路安全管理条例》及《中国铁路总公司安全管理规定》等对生产经营单位的安全生产保障、从业人员安全生产要求、安全生产监督管理、事故应急救援等，都有明确的强制性要求，应梳理出相关适宜的条款，构成部门、单位安全管理职责的主干内容。②积极研判安全风险，确定风险项点，明确管控责任，纳入安全管理职责，实现管理责任全覆盖，达到与安全风险的项点、管控措施及排查动态的紧密结合。确保所有的安全风险都有人管、有人控；实现不同层级有不同的安全风险管控措施，做到界定清晰、综合施策、管控到位；结合每月安全风险排查和动态安全风险研判预警，及时确定管控措施，分解落实责任到相关部门和岗位。③继承已有的行之有效的职责内容。在长期安全生产实践中，各铁路局、站段建立了一系列安全管理制度要求，既符合现场实际，又得到各管理层级的认可，已经基本形成固有模式。制定安全管理职责，需要将已经得到普遍认可的部分进行整理归纳，与安全法规梳理出的内容相融合，共同构成部门、单位的安全管理职责条文。

2.1.3制定岗位安全管理职责

安全管理职责相对宏观，必须进行分解，充实到各岗位职责之中，构建成自上而下、一级比一级内容更加细化和具体的“金字塔”型结构的安全管理职责体系。岗位职责应依据部门、站段职责制定，同时避免超出部门、站段职责的范围；依据定编制定，有编有岗有责任；对同一项工作，应明确不同岗位承担的不同责任。

在制定岗位职责过程中，应注意以下 4 个方面。①职责分工合理。安全管理职责实际上是安全工作的分工，应是粗线条的划分，不能过细，在制定时应研究目前岗位与职责能否对应 (是否存在编制不合理或缺编)，并考虑工作量的均衡。②责任应有所区别。同一工作在不同的岗位责任不同，应划分清楚直接责任和管理责任、主要责任和次要 (辅助) 责任。例如，同样是“安全信息管理”职责，段长的职责是“组织建立安全信息管理制度”，副段长的职责是“检查考核落实情况”，二者都属于管理责任；主管工程师的职责是“负责审核、发布工作”，属于直接责任。③职责不能与标准混淆。职责是对岗位责任的要求，而工作标准则是对岗位行为的要求，不能混为一谈。例如，“负责组织安全大检查和隐患治理”是职责，“将影响运输安全的事项纳入问题库并进行深度分析”则是工作标准。④职责分解不能有遗漏。职责分解应该是自上而下、一级涵盖一级的关系。例如，某铁路局的安全管理职责中有一项“建立危险源管理制度”，但在该铁路局所有部门的安全管理职责中都没有相应内容，因而向下分解出现遗漏。

2.1.4制定工作标准

制定工作标准的重点是细化岗位安全管理职责。各部门、各单位既应依据和遵从有关规章制度的规定，同时还应结合自身现场管理的实际需求，以各工作岗位为目标单元对安全管理职责进行分解细化，逐条逐项落实为可执行的工作任务，并明确制定相关量化要求、完成时限、工作目标和质量标准等内容指标。通过上述方式，将概念化的安全管理职责转变为可以实际操作和有效落实的工作标准，做到量化具体、内容明确、操作性强。

在制定工作标准时，应采用职责与标准相对应的办法，坚持工作标准与安全管理职责相对应的原则。每一条职责都应有相应的工作标准，工作标准应与安全管理职责一脉相承，写清有效落实职责的问题。包括：①确定履职具体内容，即安全管理职责是概述，工作标准则要列出细目；②确定履职时机或频度，即该项工作何时去执行或多长时间执行1 次；③确定工作目标或质量要求，即该项工作应努力的方向或质量指标。

2.2安全管理职责标准体系的运用管理

（1）推进安全管理职责标准体系建设。我国铁路系统长期以来积累了大量的安全管理工作经验，形成了特有的安全文化，但也形成了惯性思维和习惯做法，这是规范化管理最大的障碍。为此，应从领导做起，从具体工作抓起，形成自觉运用标准、依靠标准的工作习惯。

（2）依据安全管理职责和工作标准严格责任追究。铁路安监部门应树立对规检查、对规追责的理念，在铁路发生事故或重大安全问题时严格对照安全管理职责和工作标准倒查管理责任，剖析管理致因，推动管理干部正确认识、深刻理解并严格执行。

（3）依据安全管理职责和工作标准切实加大履职过程考核。干部履职考核不仅是对安全结果的考核，更重要的是对履职过程的考核。因此，应当根据不同岗位的履职标准和要求，细化考核内容、量化考核指标，建立符合不同层次、类型和岗位特点的考核指标体系，使考核过程科学化、制度化、精细化。

2.3安全管理职责标准体系的日常维护

铁路安全管理职责标准体系的要素、对象不是一成不变的，为适应各种变化、满足安全管理规范化的要求，应建立相应的维护制度，保持安全管理职责标准体系的有效性、适用性。以下 2 种情况需要组织修订铁路安全管理职责标准体系：①相关要素如运输生产组织形式、管理方式调整等发生变化，原来的安全管理职责和工作标准已不再适用；②安全管理职责和工作标准本身存在漏洞，在实际应用中出现与运输生产实际不符的现象，不能有效地规范或指导安全管理工作。

另外，铁路安全管理职责标准体系日常维护工作应做到以下 3 个方面。①归口管理。像管理技术规章一样管理安全管理职责标准体系文件，明确变化信息的反馈、收集渠道，由专人进行登记、梳理，使各类信息能够及时反馈上来。②动态完善。重要的变化或较大漏洞应立即进行调整；一般的变化信息，应打包处理，积累到一定量时集中组织修订；同时，每年至少组织 1 次全面清理，公布变化调整目录。③定期评估。建立评估团队，定期组织对安全管理职责和工作标准的使用运行情况进行检查评价，指导安全管理职责和工作标准建设和运用，及时提出修改建议。

2.4安全管理职责标准体系的评估改进

铁路安全管理职责标准体系应用效果如何，安全风险是否得到有效管控，需要及时做出评估并改进。评估的主要内容是安全管理职责和工作标准的有效性，在铁路运输安全工作中的实际作用，与安全风险管控措施的融合度，以及还需要进行哪些改进等。通过评估和积累经验、持续改进，确保安全管理工作的规范化。

各铁路局应成立安全管理规范化建设评估团队，定期组织对安全管理职责及工作标准进行检查调研、全面审查和系统修订，客观评估安全管理职责标准体系的运行效果，总结推广经验做法，促进安全管理职责标准体系建设。

3　结束语

深化安全风险管理，尤其是推进安全管理规范化建设，是铁路的重大决策，已经成为安全工作的强制性要求。铁路安全管理职责标准体系建设作为深化铁路安全风险管理的重要基础性工作，始终处于动态修订完善的过程中，不可能一蹴而就。因此，铁路安全管理职责标准体系建设将是一项长期的、不断深入的工作，应克服活动式的、阶段性的惯性思维，真正作为一项奠基工程和转型工程，从而推动铁路安全管理水平的不断提升。

[1] 黄惟勤. 政府职责的概念、特征及分类[J]. 法学论坛，2010，25(3)：45-49. HUANG Wei-qin. The Concept，Characteristics and Classification of Government Responsibility[J]. Legal Forum，2010，25(3)：45-49.

[2] 黄 钢. 我国铁路安全风险管理持续发展的研究与思考[J]. 铁道运输与经济，2014，36(9)：1-6. HUANG Gang. Research and Thoughts on Sustainable Development of Railway Safety Risk Management in China[J]. Railway Transport and Economy，2014，36(9)：1-6.

[3] 张 鹏，刘敬辉，吕 峰，等. 欧美铁路安全管理模式的分析及启示[J]. 铁道运输与经济，2014，36(11)：40-44. ZHANG Peng，LIU Jing-hui，LV Feng，et al. Analysis and Revelation of Railway Safety Management Modes in Europe and America[J]. Railway Transportation and Economy，2014，36(11)：40-44.

[4] 王令朝. 对铁路安全风险管理工作的思考[J]. 铁道技术监督，2013，41(8)：34-37.

[5] 肖军诗，庞奇志，王兴发，等. 我国铁路安全风险管理初探[J]. 工业安全与环保，2013，39(10)：46-48. XIAO Jun-shi，PANG Qi-zhi，WANG Xing-fa，et al. A Preliminary Study on Risk Management of Chinese Railway Safety[J]. Industrial Safety and Environmental Protection，2013，39(10)：46-48.

[6] 赵勇飞. 关于铁路安全管理的探讨[J]. 价值工程，2011，30(31)：36-37. ZHAO Yong-fei. Discussion on Safety Management of Railway[J]. Value Engineering，2011，30(31)：36-37.

[7] 刘敬辉，戴贤春，郭 湛，等. 铁路系统基于风险的定量安全评估方法[J]. 中国铁道科学，2009，31(5)：123-128. LIU Jing-hui，DAI Xian-chun，GUO Zhan，et al. Quantitative Safety Assessment Method based on Risk in Railway System[J]. China Railway Science，2009，31(5)：123-128.

[8] 董晓婧. 对推进铁路安全风险管理“三化”建设的探讨[J]. 理论学习与探索，2015(3)：59-60.

[9] 郭玉华. 强化安全风险管理 深化货运组织改革 全面提升货运安全经营管理和服务能力[J]. 铁道货运，2014，32(8)：1-8. GUO Yu-hua. Strengthening Safety Risk Management，Deepening the Reform of Freight Transport Organization and Fully Increasing Safety Operation Management and Service Capacity of Freight Transportation[J]. Railway Freight Transport，2014，32(8)：1-8.

[10] 孟亚东，贾崇强，韩宝明，等. 城市轨道交通运营安全评价的现状与展望[J]. 都市快轨交通，2014，27(4)：17-20. MENG Ya-dong，JIA Chong-qiang，HAN Bao-ming，et al. Present Situation and Prospect of Research on Safety Evaluation of Urban Rail Transit Operation[J]. Urban Rapid Rail Transit，2014，27(4)：17-20.

责任编辑：金 颖

Discussion on Standard System of Railway Safety Management Responsibility

The standard system of railway safety management responsibility was composed with railway safety management responsibility and working standard, based on expounding the meaning of the both, this paper analyzes the problems existing in current establishment of standard system of railway safety management responsibility, and puts forward countermeasures of establishing and completing the standard system, such as determining the responsibility positioning of different administration level, and establishing improved and feasible safety management responsibility and working standard for railway administration and depot as well as safety management post; strengthening utilization management, daily maintenance and evaluation improvement of the standard system. Through gathering experience and continuously improving, the standardization of safety management works was determined and the level of railway safety management working was increased.

Railway; Safety Management; Responsibility; Standard

1003-1421(2016)01-0058-05

U298

B

10.16668/j.cnki.issn.1003-1421.2016.01.13

2015-10-20

中国铁路总公司科技研究开发计划项目(2013X015-D，J2014X004，2015F030)