宋智慧，王清举

(沈阳师范大学 法学院，沈阳 110034)



基金成果传播

职工养老保险制度可持续发展研究
——以辽宁省为例

宋智慧，王清举

(沈阳师范大学 法学院，沈阳 110034)

[摘要]随着人口老龄化的加剧，职工养老保险体制凸显出一系列的问题，发展进入了瓶颈阶段。我国于20世纪90年代确立了部分基金积累财务模式，通过统筹账户，降低了政府的财政负担，通过个人账户做到兼顾公平与效率，调动了劳动者缴费的积极性，但该模式仍存在着基本养老保险基金保值增值能力低、责任不清、监管体制缺位等问题，制约了养老保险制度的可持续发展。养老保险可持续发展的判断标准为：财务的可持续性、覆盖的广泛性、可负担性、充足性和公平性。以此标准衡量，应该扩大养老金覆盖面、增加就业岗位和财政支持力度、提高养老金统筹层次、拓宽养老保险金增值途径、适当调整最低缴费年限以及健全养老保险法律制度，通过对现有多元养老保险制度进行有机整合，构建系统化的养老保险制度体系。

[关键词]职工养老保险；可持续发展；保险覆盖率

随着经济发展和生活环境的改善，人类寿命普遍延长，人口老龄化已经成为制约中国社会发展的瓶颈。我国目前60岁以上人口2.1亿人，占总人口比重的15.5%，预计到2020年，这一数字将达到19.3%，2050年增长至38.6%。目前职工养老保险抚养比为3.04∶1，2020年预计将上升到2.94∶1，2025年预计达到1.3∶1。传统的现收现付养老保险财务模式在人口老龄化的冲击下难以为继。为减轻人口老龄化对制度的压力，我国于20世纪90年代确立了部分基金积累财务模式，期望通过统筹账户，降低政府的财政负担。同时希望个人账户可以兼顾公平与效率，调动劳动者缴费的积极性。但该模式仍存在一些问题，如，基本养老保险基金保值增值能力低、责任不清、监管体制缺位等，制约了养老保险制度的可持续发展。

辽宁作为我国重要老工业基地，由于历史原因，目前企业退休人员居全国前列，养老保险的收支缺口问题十分突出。从2001年开始，辽宁被选定作为城镇养老保险改革试点省份，近年来辽宁不断探索完善城镇企业职工基本养老保险制度，改革基本养老金计发办法，建立企业职工基本养老保险省级统筹制度，对保障退休人员生活起到积极作用。从2004年开始，辽宁试点模式在全国11个省市相继推广又逐步推向全国。但是随着人口老龄化的加剧、城镇化速度的加快和就业形势的多样化，辽宁省职工养老保险制度仍存在着若干困难和障碍。

一、职工养老保险可持续发展评价标准

养老保险的可持续发展，是指要立足于经济和社会现状发展养老保险事业，不能超越经济社会发展水平，要兼顾当代人与后代人的利益，既能满足当代职工的基本养老，又能有效维护后代基本养老权益。具体而言，从资金筹集角度来看，要充分考虑到养老基金承担者的承受能力，不能靠牺牲养老金的未来支付能力来满足即期支付能力；从制度参与主体来看，要形成便于各主体充分参与的机制。

根据世界银行2005年提出的养老金制度改革的目标，应该从以下五个方面来衡量职工养老保险是否可持续发展：财务是否可持续性、覆盖面是否广泛、是否可负担、是否具有充足性和公平性[1]。

(一)财务的可持续性

财务的可持续性是否能够得到满足是设计养老制度时要考虑的首要因素。养老保险财务可持续性的衡量标准是养老金计发能力能够持续进行，它取决于全年养老保险收缴总额与发放总额的比率。要保证财务具有可持续性发展空间，计发能力需要大于或至少等于1。当计发能力小于1时，表示养老金出现缺口，会产生隐性债务。

(二)覆盖的广泛性

养老保险制度可持续发展的一个重要指标是公众参与程度。职工养老保险在制度设计上尤其要关注城镇居民、城镇职工、新型农民工、农民这几类群体。在设计覆盖面时，一方面要注重数量，另一方面也要考虑质量，考虑到养老保险的实缴率。

(三)可负担性

职工自己缴纳的养老金要控制在合理的范围内，保持在职工工资的一定比率。养老金制度可负担性主要靠缴费率来衡量。根据世界银行统计，对于发达国家来说，缴费率不能超过20%，否则会减缓经济发展的速度；而对于发展中国家来说，这个标准最低应为10%，否则会导致实际保费收入不足，加重企业和国家的负担。

(四)充足性

养老保险给付的充足性，是指劳动者获得的养老金占退休前工资的比率，据此可以衡量劳动者退休后的生活水平是否能够与退休前持平。合理的养老金替代率能够保证退休人员的生活质量，使退休人员能够安享晚年、老有所依，维持社会稳定。根据世界银行的调研结果，只有达到退休前工资的40%，才能保证职工退休后的生活水平没有明显下降。

(五)公平性

养老保险制度的公平性包括代际公平与代内公平两个方面。代际公平要求实现在职与退休职工两代人之间的养老资源分配公平，在保障当前离退休人员养老金足额发放的同时也不能透支在职人员的养老保险金。代内公平要求养老资源在不同退休群体中公平分配，要保障不同地区和群体发放的养老保险金能够使他们在本地区的生活水平大体持衡。

二、职工养老保险可持续发展的制度目标

遵循可持续发展的评价标准，职工养老保险制度要尽可能覆盖全员，兼顾公平和效率，整合现有多元养老保险制度，构建系统化的养老保险体系。

(一)将保险范围扩展到全体成员

不管是从理论上还是从道义上讲，全体社会成员都应该被养老保险制度所覆盖。但是在中国当前的经济发展水平下，东部地区和西部地区发展水平相差巨大，无条件下的全面覆盖暂时不可能实现，但要尽可能地涵盖。

(二)要兼顾公平和效率

年老通常意味着降低或丧失工作能力，由此会导致生活水平降低。为了确保离退休人员的生活水平不至于和退休前产生巨大的差距，保证低收入者的基本生活需要，职工养老保险更应发挥社会收入的再分配功能。因此，要为缴纳养老保险的人员提供养老保险金，防止退休后没有收入来源，保障退休人员的生活水平。但是离退休后纳税减少，不能达到退休前的工资水平，年老后的支出也会相应减少。要维持退休人员原来的生活水平，总和替代率要达到60%～70%。

(三)建立系统的养老保险体系

除了基本养老保险制度以外，还有企业年金制度、个人储蓄养老保险制度、商业人寿养老保险制度以及非制度性的养老途径。企业年金制度是在国家政策监督和指导下，在企业与职工协商的基础上展开的一项非强制性养老保险制度。因其参保具有自愿性，主要取决于企业经济效益以及领导对人才的重视程度，覆盖面十分有限。据人社部统计，2014年企业年金参加职工(2 292.78万人)仅占基本养老保险参保人员(3.41亿人)的6.7%。个人储蓄养老保险制度不同于一般的自我储蓄理财行为。作为养老保险制度的一种，国家在利率和税收等方面给予一定的优惠政策。此外，在个人没有条件参加以上养老保险制度的情况下，还可以通过家庭赡养、社会机构救助以及以房养老等措施对于老无所依者给予一定的生活保障。要保证职工基本养老保险的可持续发展，就必须对现有多元养老保险制度进行有机整合，使其互相补充，共同构成系统化的养老保险制度体系。

三、制约职工养老保险可持续发展的问题

近年来我国职工养老保险制度不断发展完善，但随着人口老龄化加剧，还存在着监管不力、保险金增值能力低等问题，制约了职工养老保险制度的可持续发展。

(一)养老保险金收不抵支，财政负担加剧

我国城镇职工养老保险覆盖人数2012年增长到30 426. 8万人，与1991年相比，增长351. 42%，覆盖率达到62%，对应的基金年收入2012年达到20 001亿元。虽然养老保险基金的收入增长，然而养老保险金的支出也在不断扩大，每年支出约占收入的80%左右，最高可达87%，每年的养老保险金所剩无几，当代的离退休人员正在透支下一代职工的养老保险金。1.部分积累方式的养老保险制度减少了在职职工的个人积累。调查显示，辽宁省2.3个在职职工就需要负担1名退休职工，与全国2.9这一数字相比，低了0.6个人。且退休人员增长速度大于参保职工增长速度，这使在职员工的养老负担进一步加重。2.养老保险收支缺口呈扩大趋势。到2009年，面对辽宁省养老保险统筹账户基金无法支付当期养老金现象，辽宁不得已开始动用个人账户基金。到2011年底，个人养老保险账户已被挪用76亿元之多，造成个人保险账户空账问题。3.养老保险基金征缴难。从2006年至2014年，企业部门缴费人数占参保职工人数的比例不断下降，从89.98%下降至81.19%，意味着5个参保职工中约有1人没缴费，中国养老保险参保人员的缴费情况令人担忧[2]。辽宁省许多企业经营状况不良，效益不高，使企业无力为职工缴纳养老保险费用，导致辽宁省养老基金征缴困难、供给不足。

(二)养老金缴费比率较高，就业需求下降

辽宁省退休职工人数增长速度快于就业人数，在职职工养老负担重于其他省份，导致城镇职工养老金缴费比率也相对较高。养老保险的征缴收入的增长速度要远远快于城镇居民平均工资收入的增长速度(283.13 %)，除去养老保险参保人员数的增长速度106.5 %，养老保险征缴收入的增长速度依然快于城镇居民平均工资收入的增长速度。国际劳工组织定义的社会保险缴费率警戒线为25 %，而我国目前养老保险缴费率达到28%，己经超过了这一警戒线[3]。职工和企业缴费合计已经超过职工工资的1/3，社保缴费成为企业最重的负担，压缩了企业的利润，降低了辽宁企业的竞争力，减少了就业岗位，使更多适龄劳动人口无法参加职工养老保险。

(三)人口老龄化加重，代际公平问题凸显

至2001年以来，辽宁省的就业人数逐年增多，但是离退休人员增长速度大大超过就业人员的增长速度。因此，在职职工对离退休职工的供养比逐年下降，代际转移需求相应上升，代际存在着不公平性。加之个人账户和统筹账户基金从筹集、运营管理到给付等各环节均统一操作，为挪用个人账户资金弥补统筹账户缺空创造了条件，使个人账户空账运行。据中国社科院发布的《中国养老金发展报告2015》，至2014年年末，城镇职工基本养老保险基金累计结余额为31 800亿元，而个人账户累计记账额达到40 974亿元。即使把所有结余资金都用于填补个人账户，仍然有接近1万亿元的空账。

(四)养老保险金增值方式单一，不能兼顾安全和效率

长期以来，基于对基金安全性的考虑，辽宁省社会保险经办机构统一管理养老保险个人账户基金，只用于购买银行存款和国债。但随着近几年全球经济持续低迷，各国为促进经济发展执行低利率货币政策，加上通货膨胀，使基金收益甚微，甚至贬值。截至2013年，养老金平均投资收益率仅为2%左右，远低于同期年均通货膨胀率，基金资产历经12年实际损失约为8 000亿元[4]。借鉴国外养老基金运营有益经验，参照我国资本市场企业年金的成功运营实践，辽宁省的养老基金进入资本市场是大势所趋。

(五)法律制度缺失，缺少有效的监管机制

辽宁省养老保险基金管理由各市县级社会保险经办机构负责，养老基金监管由辽宁省劳动保障厅负责，管理机构与监管机构是行政上的隶属关系，又缺少其他专门机关或社会监督，使养老保险管理的透明度较低，信息披露不够充分。因此，会出现虚报养老金数额或者离退休人员死亡后依然有人冒领保险金的情况，也难免出现养老金被挪作他用等问题，严重损害了其他参保人员的利益。

四、促进职工养老保险可持续发展的建议

我国职工养老保险制度应立足于我国现有的经济社会发展水平，主要从以下几个方面进行完善：

(一)大力发展地方经济，扩大养老保险覆盖面

地区经济发展水平对城镇职工基本养老保险制度的可持续发展具有重要的影响。北京、浙江、广东、山东、上海、江苏等省市经济发展较快，人均生产总值和平均工资均居全国前列，吸引了大量的外来劳动力，为养老保险制度提供了丰富的资金支持。辽宁省作为全国的老工业基地，产业转型缓慢，经济发展水平缓慢，不能提供充足的就业岗位，近几年适龄劳动人口流失比较严重，又限制了经济的发展。因此，辽宁省应加快地区的经济建设，提供充足的就业岗位，保证劳动力不流失，实现经济的平稳快速发展，解决城镇职工基本养老保险制度的可持续发展的根本问题。

(二)增加就业岗位和财政支持力度，逐步降低缴费率

辽宁省正在加强新型产业建设优化第二产业结构，导致结构性失业增加，引发养老保险缴费能力下降。因此，省政府应努力增加就业岗位，保证就业率，协调社会各级力量，加强对失业人员的技能培训。通过提高再就业能力和增加就业岗位，提高养老保险缴费能力，降低养老保险抚养比。同时，应当调整辽宁省财政支出结构，适当提高辽宁省社会保障的财政支出比例，逐步降低基本养老保险率，减轻企事业单位的缴费负担，促进企业良性发展，实现辽宁省经济的稳步增长。

(三)提高养老保险统筹层次，保持代内公平

我国公务员和企业员工养老金替代率与其他国家相差悬殊，这与养老金保持代际的公平这一原则相违背。要实现养老保险体系的代内公平，首先，可以通过完善企业年金制度，适当弥补因改革下降部分的待遇；其次，避免事业单位内部分化，产生利益冲突阻碍改革推进；最后，公务员也应与事业单位共同参与改革，以防代际差距过大，引发社会矛盾的发生。

(四)增加养老保险金的增值途径

按《基本养老保险基金投资管理办法》(2014年8月)规定，基本养老金的投资渠道可以是股票、股票基金、股票型养老金产品和混合基金，但合计不能高于养老基金资产净值的30%，且只限于境内投资。而根据《全国社会保障基金条例》(2016年3月)，全国社会保障基金的运营渠道更为广泛，取得了良好的效果。诚然，全国社会保障基金是战略储备基金，与基本养老保险基金性质不同。但其保险增值的有益经验值得基本养老保险制度借鉴。

1.拓宽基本养老保险金增值途径。由于全国社会保障基金的投资渠道宽泛，截至2015年12月底，累计投资收益额已达7 133.34亿元，年均投资收益率为8.82%，超过同期年均通货膨胀率6.47个百分点。而基本养老基金片面强调安全性，增值渠道狭窄，增值收益慢。应从辽宁省的实际情况出发，将基本养老保险基金尝试投资于基础设施建设、通信建设和能源建设等周期较长、回报比较稳定的项目，也应考虑向境外资本市场投资。当然，需要尽快出台风险控制、产品估值、产品控制等问题的配套政策。

2. 建立养老保险基金运营公司。借鉴智利和哈萨克斯坦两国的成功经验，充分发挥市场的作用，将养老保险基金交由商业基金公司运营，并在各基金运营公司之间展开公平竞争，分散投资，降低投资风险。

(五)适当调整最低缴费年限

随着我国经济的不断发展，人们生活水平的提高，人口老龄化不断加剧，社会基本养老保险金的支付压力也在不断地增长，养老保险金的缺口在不断地加大，应当适当提高养老保险金的最低缴费年限并延迟退休。

1. 提高最低缴费年限。其他国家养老金最低缴费年限一般长于15年。例如日本，国民的养老保险金最低缴费年限为25年，缴费达到40年才可以领到全额基础养老金。而德国则要缴纳45年才能拿到全额养老金。可以结合我国实际情况，借鉴外国的经验，适当延长辽宁省的最低缴费年限。如果退休时还没有达到缴费年限，可以由本人继续缴费，或者一次性缴费到最低年限。这样可以促使人们提高缴费的积极性，扩大基本养老保险的覆盖面。有学者认为，延迟退休年龄会影响就业率，然而根据凯恩斯的失业理论，商品市场的需求下降是造成失业率升高的最根本因素。因此，虽然从短期看，延迟退休会产生就业压力，然而提高就业率的最根本手段还是靠经济发展。

2. 延迟退休。如果维持现有的退休年龄，据测算，我国未来劳动力供给将不断减少，到2050年仅约3.36亿人。而未来城镇劳动力的需求，到2050年约为4.34亿人[5]。劳动力供给无法满足劳动力需求，人口红利逐渐减少。随着生活水平提高和人均寿命的延长，以及工作强度的降低和工作环境的改善，60岁以上老年职工客观上存在着非正规就业或返聘现象，增加了正规部门就业量，相应减少了非正规部门的就业量。面对着养老压力加强，有必要借鉴美日等发达国家65岁退休方案，综合考虑我国未来人口结构特点以及养老金收支均衡，设计渐进式推迟退休年龄的方案。

(六)建立健全养老保险法律法规

没有社会保障方面法律法规的保驾护航，社会保险就很难健康稳定的实施。结合辽宁省具体情况，针对养老保险基金特点，应重新梳理和完善相关法律法规，建立以内部监管为主体，以社会监管为补充的监管体系。

1.健全养老基金管理效果评估指标体系，有效提高运营和监管效率。可以由省劳动保障监管委员会牵头，由财政、人民银行、审计等单位各司其职，建立与之相配套的法律、法规，建立多方位多层次的养老保险基金管理体系，保证养老保险基金健康有序地运行。

2. 建立养老金调整机制。各国主要依据物价水平和工资涨幅确定养老金待遇。目前我国的涨幅一般在年初确定，不能有效应对年中出现的物价大幅度上涨情况，应规定物价和工资涨幅达到一定水平以上及时调整养老金，避免养老金调整滞后于经济社会发展情况。

3. 加快实现养老保险全国统筹。2015年我国养老保险基金当期结余3 000多亿元，累计结余3.4万亿元，但都沉淀在发达省份。我国有8个省份2014年的征缴收入大于支出，另外23个省份当期养老金都收不抵支，辽宁作为排在最后的6个省份之一，缺口供给1 666.82亿元。由于没有实行全国统筹，一方面，养老金有缺口的省份只能通过财政转移支付或挪用个人账户来弥补，另一方面，存在盈余的省份面临基金贬值的风险。统观实行养老保险的160多个国家，基本都实现了全国统筹，我国《社会保险法》(2010年)首次将基本养老保险基金的“全国统筹”设定为目标，应在巩固养老保险省级统筹的基础上，稳步推进养老保险全国统筹，减轻财政负担，消除劳动力流动壁垒。

建立完善的职工养老保险法律制度能够提高养老保险金的使用效益，减少和避免养老保险基金被挪用、浪费等现象，从而维护参保人员的合法权益，保证养老保险的健康有序发展。同时要加大养老保险法律法规和政策的宣传力度，增强单位和职工参保意识，提高企业和员工对社会养老保险的认识和信心。

五、结语

近年来我国职工养老保险金收不抵支，财政负担加剧，这一方面是因为人口老龄化加剧的趋势，另一方面也由于我国目前职工养老保险制度投资渠道单一、监管不到位、覆盖面不够宽泛等原因。以财务的可持续性、覆盖的广泛性、可负担性、充足性和公平性这五点可持续标准来衡量，应该扩大养老金覆盖面、增加就业岗位和财政支持力度、提高养老金统筹层次、拓宽养老保险金增值途径、适当调整最低缴费年限以及健全养老保险法律制度，通过对现有多元养老保险制度进行有机整合，构建系统化的养老保险制度体系。

[参考文献]

[1]闵晓莹，张庆君.职工养老保险可持续发展评价——以辽宁为例[J].地方财政研究,2012，(6):66-71.

[2]中国养老金发展报告2015:居民养老保险收入近2/3靠财政补[EB/OL].[2016-03-23].http://insurance.cngold.org/c/2015-12-27/c3804293.html.

[3]武萍,等.耗散结构视阈下城镇职工养老保险运行分析[J].中国软科学,2015,(5):173-183.

[4]养老金投资渠道狭窄27万亿躺银行 12年缩水8 000亿[N/OL].[2016-03-10].http://www.xvgxc.com/137153.html.

[5]杨俊.职工基本养老保险制度财务影响因素研究——以全国统筹背景下的社会统筹制度为对象[J].中国人民大学学报,2015,(3):12-18.

〔责任编辑：徐雪野〕

[收稿日期]2016-06-07

[基金项目]辽宁省财政厅科研基金项目“辽宁省职工养老保险可持续发展研究”(11D003)

[作者简介]宋智慧(1973-)，女，辽宁盖州人，教授，博士，硕士研究生导师，从事经济法学研究。

[中图分类号]D912.29

[文献标志码]A

[文章编号]1000-8284(2016)07-0118-05