水务PPP中的公众参与机制分析

贺亚萍, 苏时鹏*

(福建农林大学公共管理学院，福建 福州 350002)

[摘要]公众参与水务公共服务决策与监管既是公共管理民主发展的必然结果，也是实现水务公共服务高效率、高质量的必然要求。通过对我国水务PPP中的公众利益需求进行分析，结合我国目前参与制度不够完善，执行力有待进一步强化；参与形式单一，参与效果有待进一步加强；公众参与积极性较低，参与能力有待进一步提高等现状，通过借鉴英国、法国、美国等西方国家水务公共服务公众参与的经验做法，尝试从政府、水务企业、社会公众以及社会第三方组织的角度提出完善我国水务PPP中公众参与机制的建议。

[关键词]水务服务；公众参与；利益需求

[中图分类号]F294.1

[文献标识码]A

[文章编号]1671-6922(2015)06-0059-06

DOI[]10.13322/j.cnki.fjsk.2015.06.012

Abstract：Public participation in policy-making and supervision of public water service in urban areas is not only the inevitable result of public administration democracy development, but also the necessary requirement to achieve high efficiency and high quality water service. This paper tends to analyze the public interests in water service in China and combine with the problems in China′s current public participation like low execution ability, a single impractical form, passive participation willingness, low participation ability on the whole. Then, the experience of public participation in water public service in such developed countries as Britain, France and America is introduced for reference, and a series of recommendations from different angles such as government, enterprises, public and third-party organizations to improve the public participation mechanism of water service in China are proposed.

[收稿日期]2015-08-16

[作者简介]吴镇聪(1982-)，男，讲师，博士研究生。研究方向：思想政治教育、公共管理理论与实践。

Analysis of the public participation mechanism in PPP water service

HE Ya-ping， SU Shi-peng*

(CollegeofPublicAdministration,FujianAgricultureandForestryUniversity，Fuzhou,Fujian350002，China)

Key words： water service; public participation; interests

经济高速增长和城镇化快速推进使得水务公共服务需求迅速增加，需要大量的资金、技术、人才作为支撑[1]。私人参与可以有效地弥补政府管理的不足[2]，为了缓解水务建设资金短缺问题，充分利用市场机制来提高水务公共服务的质量和效率，我国自20世纪90年代中期就积极推进政府与社会资本合作(Public-Private-Partnership， PPP)。经过近20年的发展，水务公共服务领域逐步形成了多种PPP模式共存的局面。但水务PPP在公众承受力、服务可获得性方面是否公平，对当地利益相关者的机会是否公平等值得探讨[3]。为了进一步促进和规范公共产品和服务领域PPP的发展，我国国家发展和改革委员会《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》、财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》和国务院办公厅《关于推行环境污染第三方治理的意见》相继颁布实施。但在这些文件中，对如何促进社会公众参与并没有明确说明。水务改革的最终目的是为了高效可持续地提供安全高质量的水务服务[4]，社会公众是水务服务的对象。公众参与可以有效地表达服务需求信息，监督和约束政府与企业行为，直接影响公共服务的质量与效率[5]。因此，分析水务PPP中的公众参与机制十分必要。

水务PPP中的公众利益保护和公众参与问题是近年来学术界讨论的一个热点问题。研究分析表明，受合同的不完全性、企业的营利性以及政府监管力度的有限性等影响，水务PPP中的公众利益可能会被忽视[6]，公众参与是确保环境公平性的重要途径[7]，可以通过服务效果评估、参与决策和监督等方式[8]，促使地方水务管理效率提升[9]，在网络信息时代，公众通过网络平台参与水务公共服务决策,公众参与决策的成本更低[10]，已成为水务PPP发展中的重要趋势和要求[11]，一些国家明确要求确保公众的充分参与[12]。我国水务PPP发展迅速，但各地社会经济发展水平差异较大，推进水务PPP的需求强度和着重点差异较大，加上相关配套制度建设相对滞后[13]，利益相关者的利益关系复杂多样[14]，水务PPP中的风险较大[15]，公众利益保护机制不完善[16]，主要通过价格听证会来维护的效果并不明显[17]，迫切需要加强政府规制和公众参与等方面的工作[18]。因此，从水务PPP的公共利益需求出发，分析实现这些利益需求的公众参与机制建设现状及其原因，并在比较借鉴国际经验的基础上，提出完善水务PPP中公众参与机制的思路，对促进我国水务PPP的健康快速发展具有重要的现实意义和决策参考价值。

一、水务PPP中的公众利益需求及其实现机制分析

社会资本提供水务服务，需要获取正常的利润。地方政府作为水务服务的第一责任人，需要确保服务水平，提高服务效率，减轻公共财政负担。社会公众是最终消费者，需要以公正的价格获得安全、可靠和高质量的水务服务。政府为快速提升水务服务能力，提高服务效率而购买水务企业的高效服务或与社会资本共同提供服务；社会资本为获取利润而进入水务服务领域，水务PPP应运而生。在水务PPP中，政府和社会资本均属于完备的组织，具有较强的谈判和维权能力，但社会公众属于分散的个体，集体参与决策或进行维权的成本较高，利益需求往往被忽视。因此，有必要探讨水务PPP中的公众利益需求及其实现机制。

(一)用水安全需求及其实现机制分析

安全是公众对水务服务的基本需求。水务企业的安全服务能力、能否按合同要求提供安全的水务服务以及政府在签定PPP合同时是否将安全作为首要因素、能否有效地进行监督是影响水务安全的关键。公众参与可以从多方位促使政府和水务企业确保水务安全。(1)在水务PPP合同招标之前，公众知情和参与决策，可以促使政府更加注重竞标水务企业的安全服务能力，并在招标文件中提高水务安全服务的要求，以促使各水务公司更加注重自己的专业化服务能力和安全服务口碑。(2)在竞标企业选择过程中，公众参与可以促使招投标活动公正公开，减少寻租风险，并可以促使政府选择服务能力强的专业化水务公司，避免简单地以“最低价中标”选择服务能力差、安全风险大的非专业化水务企业。(3)水务PPP合同的公开，有利于促使政府在合同中增加安全服务的内容，有助于减少个别政府人员和企业之间的“暗箱”操作，有利于公众更好地按合同监督水务企业和政府。(4)合同执行过程中水质等安全服务信息的公开，有利于社会公众及时了解信息，对政府和企业形成有效的约束力。总的来说，公众可以多渠道全方位地参与水务PPP的全过程，参与机制的构建是安全用水的有效保障。

(二)水价公正需求及其实现机制分析

水价合理是公众对水务服务的重要需求。水务企业经营成本信息是否公开、行业绩效平台是否有效、政府能否进行有效监督以及水价听证制度的完善程度是实现水价公正合理的关键。(1)在水价调整前通过传统媒体与新媒体等方式，确保公众知晓水务企业经营成本信息，公众在充分判断企业真实经营情况的基础上，科学有效的参与水价听证会，有利于避免企业因追求经济效益而任意上调水价的行为。(2)构筑行业绩效平台，实行同行业不同地区不同企业之间的比较竞争，促使企业降低经营管理成本，提高绩效水平，最终实现水价公正合理。(3)政府对水务企业运营过程进行有效监督，及时了解企业真实运营信息，确保政府能够对水价调整做出科学指导。(4)通过召开水价听证会，鼓励公众直接参与水价制定和决策，确保社会公众的信息知晓权以及参与权，是保障水价公正合理的重要因素。

(三)水务服务质量需求及其实现机制分析

近年来，公众对水务服务的质量需求愈加强烈。水务企业的服务意识强弱以及服务能力高低、社会公众对水务服务的共同监督是保障水务服务质量的关键。水务企业作为提供服务的主体，从企业的经营者到管理者再到员工都应树立强烈的服务意识，改善内部管理模式进而提高服务能力，有助于全面提升服务质量。全面提升水务行业服务质量，不仅需要水务企业的投入和参与，消费者、政府以及社会媒体的参与更是促进水务行业服务质量全面提升的重要保证。政府加大对水务企业服务质量的评估和监督，有利于水务企业主动完善服务水平。社会媒体利用传播优势，发挥舆论监督作用，公众通过多种渠道和平台参与其中，有利于保障公众的知情权和参与权，从而促进水务企业提升服务质量。总之，坚持水务企业为主体，社会各层面积极支持、参与和监督，是切实提高水务服务质量的有效保障。

二、水务PPP中的公众参与现状及其原因解析

(一)参与制度不够完善，执行力有待进一步强化

水务市场化改革后，我国政府通过出台一系列法规条例，逐步完善水务PPP中的公众参与制度。1998年，《城市供水价格管理办法》首次提出在制定供水价格时要执行听证会制度和公示制度。2002年，《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》中指出取得公用事业特许经营权的对象要进行公示并接受社会监督。2004年，《市政公用事业特许经营管理办法》初步建立了公众监督制度框架，提出保障公众的知情权和建议权。2007年，《城市供水水质管理规定》明确规定了供水单位、涉水部门要向社会公布涉水信息，强调维护公众知情权。2014年，《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》《政府和社会资本合作模式操作指南》,以及2015年，《关于推行环境污染第三方治理的意见》均强调要发挥公众在公用事业PPP中的监督作用。但公众参与制度一定程度上依旧停留在政策层面，相关的参与实施细则仍然缺乏，参与制度执行力不高。与国外水务PPP相比，我国水务PPP中的公众参与制度起步较晚，在制度建设与执行方面的经验尚且不足，制度设计本身也存在一定不足。此外，我国涉水部门较多，部门之间职责分工不明确，尚未设置专门的机构受理水务服务公众投诉事件。这些因素一定程度上影响了公众参与机制的执行效果。

(二)参与形式单一，参与效果有待进一步加强

1996年，我国引入价格听证制度，水价听证会是地方政府、水务企业、公民及水务专家四方代表共同协商水价的平台。近年来发生的水价听证会代表身份造假、公众代表代表性不足、“逢听必涨”等问题，使得听证会作为反映社情民意的平台作用受到影响，且公众参与形式以间接参与为主，公众参与效果不理想。2002年，我国原国家计划发展委员会出台《政府价格决策听证办法》，该文件虽强调消费者必须参加听证会，但并没有明确听证代表的产生程序，导致存在公众代表身份造假、代表性不足等问题。同时，地方政府对政策的解读存在误差，在水价调整前，各地方政府只简单理解要召开听证会，并没有真正掌握听证制度的实质。问责约束机制的缺乏一定程度上造成听证会流于形式。同时，公众自身对水务企业经营成本信息了解较少，无法判断企业真实的运营情况，也是参与效果不理想的重要因素。

(三)公众参与积极性较低，参与能力有待进一步提高

目前，我国水务PPP中的公众参与整体表现为参与能力较低、参与行为被动、参与意愿消极。主要原因可归结为以下3点：(1)信息不对称且专业知识缺乏。由于水务领域专业性较强，关于水务公私合作方面的知识尚未普及。同时，因缺乏有效的信息公开机制，公众无法及时获取水质、企业经营成本、企业绩效等重要信息。以上二者使得公众处于弱势地位，因而在水务公共服务中表现出公众参与能力不足的问题。(2)参与成本。消费者进行有效投诉必然会产生一定的费用和成本，但政府或企业并没有形成激励机制对这些行为进行适当的补偿或奖励。公众参与成本得不到补偿，其参与热情受到影响。(3)历史因素。自古以来，在城市公共事务管理中，政府始终扮演着决策者和执行者的角色。一方面公众已经习惯于依赖政府，被动接受政府的意见和决策；另一方面，政府对公众参与重视度不够，公众的意见和建议得不到及时关注和反馈，无疑减弱了公众参与的积极性。

三、国际水务PPP中的公众参与机制比较及借鉴

英国、法国、美国等3个国家通过对水务PPP中的公众参与机制实行改革，在确保社会公众权益，提高水务服务水平和效率等方面发挥了重要作用，公众参与机制具有一定的代表性。比较这些国家在水务PPP中公众参与机制方面的具体做法(表1)，对完善我国水务PPP的公众参与机制具有重要的启示意义。

(一)英国水务PPP中的公众参与机制

英国水务改革在健全行业监管体制的同时建立了完善的公众参与机制。水务办公室(OFWAT)、饮用水监查署以及水务消费委员会等部门分别从不同方面保障公众利益。水务办公室下设区域客户服务委员会，负责受理用户对水务企业的投诉。饮用水监查署负责调查水质安全方面的消费者投诉事件。另外，水务办公室及饮用水监督署通过发布年度公报，让公众可以便捷地获取水质信息，充分保障了公众的知情权。此外，英国水务领域已形成专门的水务服务公众参与法律文件。英国水务改革对我国的启示：我国目前尚未设立专门的水务服务公众参与保障部门和机构，各个部门都有执法权，但部门间责任分工不明晰，造成责任推脱现象严重，不利于维护公众的合法权益，有必要进一步明确相关部门的职责和义务，或成立水务领域消费者委员会，专门负责受理公众投诉事件。

(二)法国水务PPP中的公众参与机制

法国水务目前表现为“国家-流域-地区-地方”四级分权管理模式，水务公共服务由私人部门负责生产和提供。2007年，法国政府专门通过一项法令，该法令明确规定政府必须履行向社会及时提供水务服务信息的义务，同时，水务服务质量、企业运营成本和水费收支等企业内部信息均公开透明，政府和社会公众可以方便获取水务企业和水务项目的详细资料。另外，法国也是实行水价听证会制度较早的国家，法国城市水价制定由居民代表、供水企业代表、政府部门代表三方共同参加，共同协商与决策，充分保障了社会公众的知情权和参与权。法国水务改革对我国的启示：(1)信息公开透明程度对公众参与水务服务监管至关重要，只有知情权得到充分保证，公众才会主动参与管理监督。我国水务PPP公众参与制度首先要保证公众获取水质、经营成本、水价等信息的知情权，积极构建公开透明的信息环境。(2)水价听证会制度是公众直接参与水务服务的主要方式，完善价格听证制度，使价格听证会真正成为水价协调、利益均衡的平台。

(三)美国水务PPP中的公众参与机制

美国城市供水行业经历了“私有-合资-公有”3个改革阶段，公众参与是美国水务服务行业的一种重要监管方式，完善的法律法规保障机制也是美国水务服务公众参与的特色。美国法律法规明确要求保障公众在公共事务管理中的参与权利，其中，《行政程序法》规定：政府批准水务企业获取取水和污水排放许可，要提前告知公众，并提供便利的参与渠道，接受和解答公众的质疑。国家联邦环境法规规定了水务业公益诉讼条款，当美国公民遭受水质污染侵害时，可以为其提供正规的投诉渠道。公用事业委员会和环保署要求企业及时公布水质信息，向公众递交有关水质和水源状况的报告。美国水务改革对我国的启示：只有建立健全法律法规，构建浓厚的法治环境，才能够为公众参与水务服务提供保障。我国目前在参与保障机制方面存在不足，尽快制定符合我国国情和水情的参与保障制度至关重要。

表1　国际水务PPP公众参与机制比较 Table 1　Comparison of international public participation mechanisms of PPP water service

四、完善水务PPP中公众参与机制的思考

综合英国、法国、美国等3个国家城市水务公共服务中的公众参与机制改革经验，结合我国水务PPP中公众参与现状及问题，立足政府、水务企业、社会公众及第三方组织提出完善我国水务PPP中公众参与机制的可行性建议。

1.建立水务PPP利益相关者之间的相互协调和约束机制。水务PPP涉及的利益相关者众多，政府、水务企业、社会公众是最主要的利益主体[19]。协调利益是健全参与机制的目的，如何均衡社会、公众和行业三者之间的利益，需要建立有效的内外部协调约束机制。在水务公共服务行业，政府应重视公众集体利益，适度发挥“有形之手”的作用，负责制定行业发展规则，规范和约束水务企业行为，督促企业及时准确公布水质、水价等信息，鼓励和支持公众及第三方组织参与行业监督。同时，政府应公开工作报告，接受社会监督。水务企业承担着管理责任和公共服务责任，应主动向社会公布水质、经营成本等信息，接受政府、社会公众和第三方的共同监督。社会公众在水务服务中的监督作用不容忽视，可通过对服务质量的评价和反馈发挥监督作用，同时可利用信息公开机制和舆论机制约束政府行为，从而提高政府工作效率。第三方监督机构独立于政府，与政府相互协作、相互约束，通过开展公正、专业的行业评估，同社会公众共同发挥外部监督作用(图1)。

图1　水务公共服务利益相关者相互协调和约束机制 Fig.1　Stakeholders coordination and restraint mechanism of public water service 注：1.政府购买独立第三方的评估服务；2.第三方独立进行公正、专业的评估和监督；3.社会公众对水质、服务等进行监督、评价和反馈；4.企业向社会公众提供水质、经营成本等信息，接受社会公众监督；5.政府监督水务企业运营服务过程；6.水务企业向政府提供涉水信息，接受政府监管；7.社会公众督促政府公布水质最新报告；8.政府提供水质年度报告；9.社会公众参与协助、监督第三方工作；10.第三方鼓励社会公众参与行业监督，宣传专业知识；11.水务企业提供有关材料，协助第三方工作；12.第三方独立进行公正、专业的评估和监督。

2.大力推进水务PPP中的信息公开机制建设。完善水务服务行业信息公开机制首先应解决公开内容是什么、公开渠道和途径有哪些、公开方式适不适合等难题。我国目前水务行业信息公开依据《中华人民共和国政府信息公开条例》进行，但公开的内容不够完整和准确。调查表明，国内多家自来水公司网站虽有公布水质报告，但关于水源地水质是否达标、供水管网是否安全、终端到户水质是否合格等关键信息均未公布。因此，应做好以下3个方面的工作：(1)明确规定水务企业公开内容。与公众切身利益密切相关的水质信息要落实公布，同时水务企业也要主动公布不涉及内部机密的经营成本等财务信息，且对已经公布的信息政府需要把关辨别真伪。(2)探索创新型的公布渠道和途径。随着通讯科技的迅速发展，政府以及水务企业可利用网络信息公开渠道，建立专门的水务服务信息公开平台，及时发布最新最全面的水务信息。(3)解决好信息如何有效传播的问题。这方面可借助新媒体传播手段，除利用传统的传播媒体之外，还可利用政府网站、企业网站以及数字杂志、数字广播、手机短信等新媒体让公众更加方便地获取信息。

3.推进水务PPP中公众参与的立法工作。党的十八届四中全会聚焦“依法治国”，解决公众参与中法律保障制度不健全、水价听证会流于形式等问题，必然也要在法治的框架下进行。在依法治国的时代背景下，立法部门要加强水务服务公众参与制度方面的立法工作，制定水务服务公众参与法律法规条例，明确参与的内容、途径、方式、范围以及权利和义务，尽早实现公众参与有法可依。水价听证会的民主性质和政府公信力受到质疑，究其根源在于制度本身存在缺陷。一方面要完善现有的听证制度，如提出公众代表的选择程序和标准、公众代表的成员构成和比例等，提高各级政府的制度执行力，做到科学执法；另一方面要加强听证会召开过程中的监督力度，避免公众代表身份造假、民意被代表等问题。

4.加强水务服务行业绩效管理工作。我国水务改革合作模式以BOT、TOT等特许经营模式为主导，经营期限一般为15~20年，但实际期限长达30年，通常情况下该模式在合同初期已经约定了服务价格。为适应客观环境的多变性，保障水务服务企业的合法权益，我国水价逐渐形成成本加成定价模式，但城镇水务具有地域性和“准市场”等特点，同行业不同地区不同企业之间缺少可比性，因此各企业的真实经营成本信息无法获知，在这种信息不对称的情况下，存在部分企业随意调高水价，导致消费者利益受损的情况。针对这种问题，我国水务服务业自身需建立过程竞争机制，通过设立成本、质量及价格等指标，让不同地区的水务企业之间相互比较，从而激励水务企业提高经营效率和服务质量。同时，同行业绩效管理平台的建立也为公众获取绩效信息提供了途径，公众在充分掌握相关信息的基础上，可以更科学地参与水务公共服务监督。

5.积极探索第三方监管机制。独立的第三方监督机构可以减轻政府监管负担，提高管理效率，政府应鼓励社会非营利组织加入水务服务监督行列。但如何组织第三方监督力量、独立的监督权归属于中国城镇供水排水协会(以下简称“水协”)还是专门的第三方部门、第三方拥有哪些监督权利和义务等问题目前没有得到解决。中国水协是全国性的非营利性组织，主要职责在于保障取水、供水及排水水质安全。完善水务服务第三方监管秩序，需要政府制定第三方准入规章，以水协为主导力量，积极鼓励其他第三方组织加入水务市场监督行列。不断完善法律法规，赋予第三方机构明确的监督权利和义务。鼓励第三方组织积极开展水务监督工作，进一步发挥第三方组织独立的监督作用。

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(责任编辑： 林安红)

福建农林大学学报(哲学社会科学版)，2015,18(6):65-69

Journal of Fujian Agriculture and Forestry University (Philosophy and Social Sciences)

[基金项目]福建省中青年教师教育科研项目(JAS150289)。