论责任清单制度的价值及其建构路径——基于政策文本的实证分析

陈 向 芳

(福州大学至诚学院，福建 福州 350002)

[摘要]价值定位与建构逻辑是责任清单制度建设面临的基本问题。责任清单主要价值在于可以强化政府责任理念，提高政府职责的透明度，夯实行政归责的制度基础，从而促进法治政府、责任政府的建设。要秉持责任行政理念，克服来自权力部门的阻力，推出科学、管用的责任清单。在路径选择上，要夯实全面梳理责任依据、责任主体等基础性工作，坚持自上而下、整体推进的方法，依法归纳各种追责情形，征求和吸纳社会各界意见，充分公开信息并加大宣传力度。

[关键词]责任清单制度；价值；建构路径

[中图分类号]D630.9

[文献标识码]A

[文章编号]1671-6922(2015)06-0078-06

DOI[]10.13322/j.cnki.fjsk.2015.04.016

Abstract：Value orientation and constructing logic are the major issues in the responsibility list system. The value of responsibility list lies in strengthening government responsibility conception, improving the openness of government responsibility, and consolidating the institutional foundation of administrative responsibility, so as to promote the construction of law-based responsible government. The scientific and feasible responsibility list has to be worked out by adhering to the responsible administration conception and overcoming the barriers from power sectors. A correct path should be chosen by overall making clear the responsibility basis and people in charge, and by whole advancement from the superior. Various people accountable should be sorted and summarized by law, soliciting and accepting the opinions from all sectors of the community. Information should be publicized and propaganda should be strengthened.

On value and construction route of the responsibility list system

——An empirical analysis based on policy text

CHEN Xiang-fang

(ZhichengCollegeofFuzhouUniversity,Fuzhou,Fujian350002,China)

Key words： responsibility list system; value; construction route

有权必有责，用权受监督，这是法治政府、责任政府的基本要求。与行政权力清单制度建设相适应，2014年以来，不少地方政府积极构建责任清单制度，陆续制定和公布政府部门责任清单。当前，责任清单改革实践取得些许成效，但也存在诸多误区，亟待理论跟进。本文探讨了责任清单制度的功能价值、建构逻辑与实现路径，对政府公布的责任清单文本进行实证解析，并就构建和完善责任清单制度提出思路和对策。

一、制度演进：行政归责实践探索的制度深化

关于责任清单的概念，目前，政府文件未有解释，学术界也缺乏权威的定义。一般认为，责任清单是指政府采用清单的方式，列明政府部门承担的责任事项，公布责任事项的承担主体和追责情形，明确部门间的责任边界。早在2005年，按照《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》要求，国务院各部门和地方政府就着手界定行政执法职责，依法梳理执法依据、分解执法职权、明确执法责任[1]。在行政执法责任制推行过程中，地方政府对各部门执法职责进行全面梳理，制定了部门执法职责目录，将执法责任明确到具体的执法机构、执法岗位和执法人员，这是责任清单制度的早期实践探索。2013年以来，在推行权力清单制度过程中，社会各界认为光有权力清单还不够，还需要制定配套的责任清单，以责任追究促使政府部门正确行使行政权力。一些有识之士认为责任清单比权力清单更重要，甚至有学者提出，要以责任清单作为权力清单制度的核心[2]。随着行政管理体制改革的深入推进，对责任清单的制度设想逐渐成为社会共识。

民之所望，施政所向。2014年9月，李克强总理在第八届夏季达沃斯论坛上表示，在全面深化改革过程中，政府要拿出3张施政清单，除了“权力清单”和“负面清单”，还首次提出了“责任清单”的概念，引起广泛关注[3]。此后不久，浙江、安徽、湖北等地开始行动，出台了一系列的相关文件和具体措施。在2015年《政府工作报告》中，李克强总理再次强调要“公布省级政府权力清单、责任清单，切实做到法无授权不可为、法定职责必须为”[4]。并把这项工作纳入到2015年政府工作的总体部署中。作为落实《政府工作报告》部署、把改革开放推向纵深的重要举措，各地政府纷纷制定和推出责任清单，明确政府部门必须承担哪些责任、必须做哪些事情。仅2015年上半年，就有浙江、安徽、广西、江苏、福建、湖北武汉、河北石家庄等10多个省市公布了政府部门责任清单。地方政府在制定责任清单的同时，有的建立了事中事后监管制度，有的编写案例指导实践，责任清单模式基本形成，责任清单制度初步建立。

二、价值定位：责任清单的价值功能及实现要件

(一)行政责任的内涵与维度

“责任”一词在不同的语境、不同的场域下有不同的含义。为更好地探讨责任清单问题，必须对“行政责任”有个维度上的认识。责任清单涉及的行政责任，有多方面、多层次的涵义。从广义的层面上看，行政责任是指政府为增进公共利益和推动社会发展而承担的应做之事，亦即政府的社会义务。社会义务不仅意味着政府做正确的事(to do right thing)，即做有利于而不是不利于公众和社会的事，而且意味着正确地做事(to do thing rightly)，即按规则而不是不按规则做事。广义的行政责任，既包括积极的责任也包括消极的责任。从狭义层面上看，行政责任是指政府机关及其工作人员因违法或者不当行政所应承担的否定性法律后果，即行政法律责任、消极责任。行政法意义上的行政责任通常是狭义的。责任清单上的“部门职责”“责任事项”“责任边界”指的是积极意义上的行政责任，与政府职能、政府义务相对应；而责任清单上的“追责情形”指的是消极意义上的行政责任，即政府工作人员违法或者不当行政，需要承担的行政法律责任。从责任种类上看，行政责任包括政治责任、法律责任和道德责任，法律责任又称为行政法律责任。政治责任因其政治色彩较浓，道德责任因不具有法律强制性，它们通常不适合通过法律途径追究，因此责任清单所谓责任主要指法律责任。以安徽省财政厅《行政权力清单和责任清单》第9项为例[5]，项目名称“差别电价收入征收”，责任事项分为“受理阶段责任”“审核阶段责任”“决定阶段责任”和“事后监管责任”，这些属于积极的政府责任；追责情形包括“对依法应当征收差别电价收入未征收的,或者擅自免征、减征差别电价收入的”“未按法定范围、程序、权限或时限实施征收的”等7种，均属于消极的政府责任，属于行政法律责任的范畴。政府责任有广义与狭义之分、积极与消极之别，推行责任清单制度要始终注意把握好这几个辩证关系。

(二)责任清单的价值功能

责任清单制度秉承“责任法定”“权责一致”的法治理念，追求权责统一的目标，以责任追究来制约权力不作为和乱作为，力争从制度上约束逃避责任的冲动。尽管各地政府公布的责任清单在模块结构、项目数量、细化程度等方面有所差异，但责任清单的内容大体一致。主要包括3个部分：(1)责任事项目录，包含部门职责、具体责任事项、实施依据、责任主体等基本要素。(2)部门间的责任边界，列明多部门共管事项、主要依据、相关部门的具体责任范围等。(3)追责情形，即行政机关及其工作人员行政违法和行政不当的各种具体情形。从行政法的视角看，责任清单属于政府信息公开行为，而非行政规范性文件。政府制定责任清单，将分散于法律法规和文件中的责任事项、责任情形进行集中梳理，列表清单公之于众，主动接受社会监督，其行政伦理本质是从制度层面对政府与社会、市场关系的重新审视和定位。

根据《现代汉语词典》解释，功能是指事物或方法所发挥的有利的作用。行政责任的功能就是指国家设置、运用行政责任所可能有的积极社会作用[6]。责任清单与权力清单、负面清单一道，都是全面深化改革大背景下的改革措施，其价值功能蕴涵在全面推进依法治国特别是法治政府和责任政府建设的改革命题当中。从国家治理现代化的角度来看，责任清单的功能包括3个方面。

1.指引和规范政府行为，警戒潜在违法冲动。通过梳理责任清单目录并予以公开，使得政府及其工作人员清楚各自的职责所在，也让广大人民群众、社会组织和团体知道政府行为所归所循，以此划定政府行为“警戒线”，增强全社会的责任政府理念，这一理念的逻辑结果必然是政府必须为其行为负责。

2.明示政府责任范围，明确政府角色定位。有所不为方能有所为，要想更好地发挥政府的作用，就不能要求政府去做所有的事情。我国现在法治建设的根本就是建设有限责任政府，政府的主要职能在于提供公共服务，当前改革的重要内容是建立与市场经济相匹配的有限责任政府[7]。通过制定责任清单，政府首次对责任主体、责任项目、追责情形进行梳理、归类和集中，将隐含在法律文件中的政府责任直观地披露出来。政府责任清单的公布，客观上起到明示政府责任范围和明确政府角色定位的作用，改善了官民信息不对称的状况，将政府责任置于社会各界的监督之下。

3.划分部门责任边界，促进行政归责。具体包括：(1)行政权力行使的边界，即在合法行为与违法、不当行为之间划出界限；(2)部门之间的职责边界，明确不同部门的职责界限，有利于从制度上解决职能不清、多头领导、政出多门等弊端。行政归责即行政责任确认是行政责任落实的逻辑前提，归责的功能在于为责任是否成立寻求依据。行政归责是一个动态的判断过程，主要任务是明确谁必须对何事、何种行为负责以及在什么范围内负责的问题，而责任清单恰恰满足了这个需要。

由此可见，在国家治理体系和治理能力建设的宏观改革课题中，责任清单制度的价值定位在于：强化全社会的责任行政意识，提高政府职责的透明度，改善官民信息不对称的状况，夯实行政归责的制度基础，从而促进法治政府、责任政府建设。责任清单制度设计要紧紧围绕实现上述价值功能来展开，排除一切逻辑上不相关的因素。

特别需要指出的是，责任清单制度不可与权力制约监督、行政责任追究等宏观命题相提并论，不能高估责任清单制度的价值功能。这是因为，权力制约和责任追究涉及非常复杂的国家治理体系，要靠系统性的行政体制机制改革，需要更多的制度跟进与政策配合才能实现。正如张树义教授指出的那样，目前，我国行政责任追究方面存在的最大问题是责任追究不到位，对这些问题的解决，需要根据我国现实并借鉴其他国家的经验，从改进立法和完善制度两个方面入手[8]。责任清单因其地位和结构的局限性，其功能必然是局部的、有限的，只是宏观改革的基础性工作之一。

(三)责任清单价值实现的要件

制度的功能在于规范和约束行为，制度建设的关键在于管用、可行。习近平总书记指出：“不管建立和完善什么制度，都要本着于法周延、于事简便的原则，注重实体性规范和保障性规范的结合和配套，确保针对性、操作性、指导性强。”[9]于法周延要求在法律上、逻辑上做到制度周密、全面，不要有漏洞、缺陷。于事简便则强调，保证制度在实践中、操作中要好用、管用、具体、简洁、明了，从而降低制度执行成本、减少制度闲置风险[10]。责任清单基本功能在于凸显政府的责任边界，提高政府职责的透明度。推行责任清单制度应致力于彻底梳理责任事项，充分公开责任情形。这是责任清单制度价值实现的必要条件，直接关系到责任清单制度能走多远，能发挥多大作用的问题。

从社会治理主体的维度看，政府责任存在3个边界：(1)政府的事权边界。即政府管理与社会自治、市场自由的边界。(2)政府的行政边界。即政府作为行政机关，与党的机关、立法机关、司法机关以及社团组织之间的职责界限。(3)政府的层级边界。即中央政府与地方政府之间、地方各级政府之间、政府各部门之间的责任边界。为充分披露政府的责任范围，责任事项应该尽可能细化，力求涵盖所有的责任主体，穷尽所有的责任依据，将一切有关社会治理的事项都纳入政府责任清单。在责任清单制度推行过程中，务必防止政府部门借机把无法律依据的权力揽进来，把法定职责推出去[11]。否则，责任清单容易演变成一场政绩秀，于责任政府建设毫无意义。

三、模板分析：责任清单制度推行现状之透视

推行行政权力清单和责任清单制度，是深化行政体制改革的重要抓手，也是推动政府治理能力和治理方式现代化的有益尝试。权力和责任是行政机构缺一不可的两个支柱，责任清单与权力清单应互相制约，防止责权失衡[12]。作为2015年深化行政体制改革的一项重要内容，部分地方政府已经制定和推出本地政府部门责任清单。以浙江、安徽、江苏、湖北武汉、河北石家庄等5个省市为例，责任清单情况具体如表1[13-19]。

从目前部分省市制定和公布责任清单的情况来看，责任清单制度的推行展现出不少亮点和创新，具体体现在：(1)按照权责一致，有权必有责的要求，把权力清单和责任清单结合起来，做到一一对应，建立行政权力、责任事项、追责情形一体化的权责体系。(2)按照“责任法定”的要求，对照法律法规和部门“三定”(定职能、定机构、定人员编制)规定，将责任事项和追责情形的法律依据逐条列出，做到于法有据。(3)注重对部门责任边界的梳理，不少地区特别列出了多部门共同监管事项或者细化部门之间的责任边界。通过理出责任清单，使地方政府及工作人员清楚各自的职责所在，也让社会各界知道地方政府职责的边界范围，为全面推进责任政府建设进行了有益探索。

表1　部分省市责任清单简明表 Table 1　Responsibility lists in some provinces and cities

但是，由于缺乏足够的理论支撑，责任清单制度的推行从指导理念、功能定位到路径选择都存在一些问题。(1)缺乏法治思维，隐含法律风险。从法理上考量，行政法律责任的构成包括主体要件、行为要件、主观要件和客观要件，行政追责必须考虑行政行为的性质、情节、后果、因果关系等要素。从政府义务的角度看，有权必有责，无权未必无责。引发政府责任的事项，除了行政权力外，还有政府的社会义务。如法制宣传教育、维护安全稳定、突发事件善后处理等事项，虽未列入行政权力清单里，却是政府的重要责任。倘若将责任事项简单等同于行政权力事项，便是缩小了政府责任的外延，容易使得个别地方政府部门借机推卸责任。当前，政府推行的责任清单，未能严格遵循法律逻辑，对行政责任的内涵和外延缺乏深入论证，制度建设的理论基础不够扎实。(2)缺乏整体思维，隐含制度漏洞。责任清单的目的是揭示政府责任范围，划分部门责任边界，促进政府依法履职。一份完整的责任清单，至少要包含责任事项、责任边界、追责情形等3个部分。当前公布的责任清单，口径不一，标准各异。有的缺少部门责任边界，有的缺少追责情形，无法达到制定责任清单的目的；有的责任清单过于笼统，责任事项“打包打捆”，没有认真细化，与部门“三定”规定没有实质区别；各级政府本身是重要的行政主体，掌握着重大的行政权力，对社会管理各领域都负有责任，但是，目前大多数省市尚未公布政府自身的责任清单。(3)缺乏程序思维，过程不公开、不民主。责任清单制度事关群众切身利益，政府理应回应社会关切，保障公民的知情权和参与权。但是，在责任清单编制过程中，履行公开征求意见、听证等民主程序的较少，政府裁定自身责任难以避免主观性、随意性。有的地方政府宣称制定了责任清单，却未以文件形式公开印发，信息载体不明确，信息公开不充分，难以查阅到具体内容。多数地方政府未建立群众参与监督的工作制度，且事中事后监管制度的内容往往过于空泛，难以发挥实际作用。

四、路径导向：责任清单制度的建构与完善

在法治政府、责任政府理念下，要使笼统的责任规定明确化、原则的责任范围具体化，以释放政府责任清单制度的应有功效，实现建设责任政府的根本目的，必须解决3个方面的问题，即责任事项如何梳理、部门责任边界如何划分和责任清单相关信息如何公开。这3个方面相辅相成，缺一不可。基于对相关政策文本的分析，笔者认为，政府编制责任清单必须坚持责任法定、责任健全、责任公开的原则，采取自上而下、整体推进的方法，遵循以下路径。

1.全面梳理责任依据。为了将所有的部门责任事项都纳入清单，在清单制定之前，必须全面、彻底地梳理规定政府责任的所有依据。与权力事项的梳理口径不同，责任事项的依据不能局限于法律法规规章，党委、政府的规范性文件以及政府部门“三定”规定等都应当作为责任事项的来源和依据。

2.全面梳理各类责任主体。根据行政法理论，享有行政权力、承担行政责任的行政主体只有两类，即行政机关和法律法规授权组织。但是，具体到我国行政管理和机构设置的实际，行政责任主体的甄别复杂得多。这是因为除了各级政府及其工作部门外，部分党委系列的机关(如保密局、档案局)、群团组织、事业单位也享有行政职能，也属于行政责任主体。且政府内部还有“直属机构”“合署办公”等机构设置方式，行政相对人极难辨别。因此，有必要先行清理并公布各类行政责任主体。

3.依法归纳各种追责情形。我国目前未有行政责任的专门立法，有关的追责情形分散在《行政许可法》《行政处罚法》《行政复议法》《国家赔偿法》以及众多行政管理单行法律法规和规章中。从责任承受主体的角度来看，《公务员法》以及中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》对党政领导和公务员的问责情形也有具体规定。考虑到行政责任的复杂性，要以表单的形式对每个责任事项列出所有的追责情形，难度极大。比较可行的做法是，按照责任事项的各种类型，突出问题导向，采取归纳典型违法情形加兜底条款的方式。至于行政问责的程序和方式，更是要严格依照我国《公务员法》《行政监察法》及其实施条例以及《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等法律法规规章规定的程序进行，非责任清单所能涵盖。

4.征求和吸纳社会各界意见。推行责任清单是政府的一场自我革命，必然会遭遇来自权力部门的抵触，除了政府本身要有坚定的决心外，还需要借助来自社会和群众的力量。编制责任清单，无论出于清单目录准确性、完整性的目的，还是从“程序正义”的要求出发，都需要充分听取社会各界特别是管理对象的意见，组织专家论证和进行合法性审查。责任清单公布后，要允许社会各界提出修改、补充、完善的意见和建议，并畅通相应的意见表达渠道。要将责任清单制度推行与政府绩效管理相结合，注重公众评价与官民互动，加强跟踪问效。

5.充分公开信息并加大宣传力度。政府责任清单事关群众切身利益，根据我国《政府信息公开条例》规定，主动公开此类信息是政府的法律义务。公开主体层面，按照“谁制作谁公开、谁保存谁公开”的原则，政府及其各部门都有公开的义务。公开范围层面，既要公开责任事项、法律依据、责任主体等静态信息，也要公开责任事项的落实情况等动态信息。公开方式层面，既要通过平面媒体、政府门户网站公开，也要在政府部门和办事机构所在地公开。同时，要努力宣传、引导社会各界参与，提高全社会的责任行政意识，以外部监督促进政府提高责任透明度。当然，要注意把握好宣传工作的尺度和口径，力求实事求是、客观实际，避免夸大责任清单的作用，让群众产生过高期待，徒增改革风险。

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(责任编辑： 林安红)