秦悦+许方舟

摘 要：2000年，于达喀尔举行的世界教育论坛确定了从2000年到2015年要达成的6项全民教育目标。2015年5月21日，世界教育论坛在韩国仁川再次举行。论坛在回顾过去15年来全民教育目标完成状况的基础上，就未来15年全球教育应确立怎样的新目标展开讨论。论坛作为成果文件发布了《仁川宣言》，承诺各国将在今年底通过一份《2030年教育行动框架》，为今后15年全球教育发展提供政策指导。全球以及中国在实现6项全民教育目标方面的进展如何？2030年教育行动框架提出了哪些新的目标？中国如何参与未来全球教育议程？就这些问题，本刊采访了主持撰写《中国全民教育终期评估报告》并作为中国代表团成员赴仁川参与世界教育论坛的教育部教育发展研究中心副主任韩民。韩主任简要介绍了世界及中国全民教育6项目标的完成情况；他提出中国是发展中国家里完成全民教育目标最好的国家之一，这很大程度上是因为政府高度重视全民教育，教科文组织所倡导的全民教育目标同中国自身的教育发展目标高度一致；他还对未来15年的全球教育发展目标进行了解读，认为它在全民教育运动基础上“向前迈进了一大步”；最后，他提出中国应积极融入世界教育进程，并将中国的教育理念传达给世界。

关键词：全民教育目标；联合国教科文组织；《仁川宣言》；未来教育发展议程

一、世界范围内全民教育目标取得进展

《世界教育信息》：上届世界教育论坛确定了从2000年到2015年要达成的6项全民教育目标，即推广幼儿保育和早期教育、普及初等义务教育、增强青少年与成年人学习能力、将成人识字率提高50%、实现男女教育平等、提高教育质量。请问，到今年为止，全球在实现以上6项目标方面的情况如何？

韩民：过去15年间，《达喀尔行动纲领》确定的6项全民教育目标未能在全世界范围内全部实现，但都不同程度地有所进展。

根据《2015全民教育全球监测报告》，从幼儿早期保育和教育看，全球儿童死亡率下降了近50%；自1999年以来全世界学前教育入学儿童人数增加了近2/3，2012年，达到1.84亿；从普及初等义务教育看，1999年的小学净入学率为84%，2012年，小学入学的儿童人数比1999年增加了2/3，预计2015年将比1999年提高近10个百分点，达到93%～94%。特别是在撒哈拉以南的非洲地区，小学的净入学率大幅提高，从1999年至2012年至少提高了20个百分点；从提高青年与成人技能的目标看，作为核心指标的初中毛入学率从1999年的71%上升到了2012年的85%，中国、厄瓜多尔、阿富汗、马里、摩洛哥等国至少增加了25个百分点。这个目标之所以用初中入学率作为核心指标，是因为国际社会认为一个人要掌握基本生活技能，至少应读完初中。中国不仅初中毛入学率略高于100%，而且在青年与成人技能方面十分重视职业技能，这是中国的特色。从成人扫盲看，将成人特别是女性的识字率提高50%的目标远未实现。全球的文盲率从2000年的18%仅下降到2015年的14%。2000年识字率低于95%的73个国家中，只有17个实现了文盲人口减半的目标。中国是人口大国中文盲减少幅度最大的国家。根据人口普查，2000年-2010年，中国的文盲人口从8000多万人下降到了5000多万人，预计到2015年，有望实现文盲人口减半的目标。从全球来看，由于人口基数大，印度和中国这两个国家的文盲人数占了全世界文盲人数的大半，所以中国文盲人口的减少对全世界文盲人口的减少有很大贡献。目前，印度成为世界上文盲人口最多的国家。从男女教育平等的目标看，在初等教育领域，预计69%有数据可查的国家在2015年以前已基本实现了性别均等。中国在这一指标上是表现非常好的国家。目前，中国在小学入学率方面女童已高于男童。其他教育阶段由于我国不按性别统计入学率，所以无法获得男女入学率的差异，但用各级教育中女生所占比例与人口普查中该级教育学龄人口中女性所占比例相比较，我国各级教育中前者均高于后者，说明女生入学率高于男生。就入学机会而言，中国可以说已经解决了传统意义上的性别不平等。在提高教育质量方面，从其核心指标生师比变化情况看，有数据可查的146个国家中，83%的国家初等教育领域的生师比有所下降。但在1/3有数据可查的国家中，经过培训并达到国家标准的小学教师比例不到75%。

虽然全民教育目标在世界范围内未能实现，但15年来全球对全民教育的付出并不是没有意义。通过参与全民教育项目，各国政府对全民教育的重视程度都有提高，如一些国家加大了教育投入。

《世界教育信息》：从全民教育目标的实现状况看，发展中国家和发达国家的差距主要在哪些方面？

韩民：在2000年《达喀尔行动纲领》确定6项目标时，多数发达国家已经实现了这些目标，因此发达国家没怎么参与，这些目标更多针对的是发展中国家。发展中国家在6项目标方面的进展，在一定程度上可以说缩小了与发达国家的差距，尽管有些国家缩小的幅度不大。

发达国家对6项目标的关注度也不尽相同。例如，多数发达国家认为成人扫盲的问题已经解决了。但值得注意的是有些发达国家仍然关注成人扫盲问题。比如德国，记得曾听参会的德国代表说过，如果用功能性文盲的标准来衡量，一些德国人虽然能识字和算数，但有些人却缺乏将其应用于实际生活和生产中的能力，这类功能性文盲在德国至少占成年人口的10%。发达国家对提高教育质量的目标关注较多，可能是因为就学机会已不是问题，而质量则是永恒的主题。

二、中国的全民教育取得巨大成就

《世界教育信息》：您认为全民教育目标在推动联合国教科文会员国的教育发展方面起了多大作用？中国的进展如何？

韩民：虽然《达喀尔行动纲领》发布时很多国家都作出了努力实现目标的承诺，但实际上这些承诺并不具有强制力和约束力，目标实现程度取决于各国自身的重视程度。可以说，有的国家进展巨大，有的国家进展很小。中国是表现较好的国家之一。比如，中国的学前教育毛入园率15年间翻了一倍多，此外，中国在青年与成人技能、扫盲和性别公平等目标上都表现较好。中国之所以能做到这些，主要得益于政府强有力的支持。还有很重要的一点就是，联合国教科文组织所倡导的全民教育目标恰好与中国的教育发展目标高度一致。例如，2000年实现“两基”目标后，我国实施了“两基”攻坚项目，对促进落后地区的普及九年义务教育和扫盲起了重要推进作用。学前教育的迅速发展，很大程度上得益于2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》的颁布实施，得益于加快学前教育发展的三年行动计划。此外，在青年与成人技能培养方面，我国近年非常重视职业教育和技能培训，特别是加大了对农民工等低技能群体的培训力度。提高教育质量也是我国教育发展的重点目标，自中共中央、国务院于1999年颁发《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》以来，我们提出全面推进素质教育，这实际上是解决教育质量的重大举措。如果说中国在实现全民教育目标上有什么经验可谈的话，将全民教育目标与本国教育发展目标紧密结合或许是中国的一条经验。

此外，我认为全民教育项目对会员国、特别是发展中国家教育的推动还体现在“价值引领”上。通过全民教育，联合国教科文组织倡导的一些教育理念和价值观得以普及，比如全民教育、全纳教育、性别平等等。教科文组织不像世界银行可以用资金来引导各国的行动，教科文组织其实就是通过一些理念和价值观引领发展。当然，对那些靠自己的力量很难实现全民教育目标的发展中国家，教科文组织出面为他们争取了一些国际援助，这些也是不能忽视的。还有，教科文组织的监测评估促进了全民教育目标的实现，因为监测结果的公布特别是国际比较，激励了各国提高本国的全民教育水平。监测评估还促进了会员国教育管理水平的提高，使其在完善教育统计、提高教育监测评估技术方面有所改进。

《世界教育信息》：您认为，中国在促进全民教育方面还需要做哪些努力？

韩民：虽然中国在实现6个目标方面整体表现比较好，目标基本上都实现了，但这是相对的，比较的对象不同，结论也不同。总体而言，我国多数指标赶上了中等发达国家的水平。从全民教育目标的进展幅度来看，我国进步幅度最大的是学前教育，15年间入园率提高了一倍，目前3～5岁儿童的入园率超过了70%。跟自己以前比可以说进展很大，特别是最近几年提高幅度很快。但如果与联合国教科文组织提出的到2015年3到5岁儿童的毛入园率达到80%的目标相比，我国仍然有较大差距。我国不仅低于巴西、墨西哥等人口大国，而且比亚洲的泰国、越南等国也低。而且，从实际情况看，超过半数的幼儿是在民办幼儿园里，民办幼儿园质量参差不齐，城市的民办幼儿园收费较高，农村的民办幼儿园质量较差。我国普及学前教育的重点难点在农村，特别是地处偏远、人口稀疏、交通不便的山区、海岛，在这些地方普及学前教育非常困难，成本很高，需要付出艰苦努力。我国进展幅度第二大的领域是初等教育。我国的初等教育入学率虽然已经很高，也实现了免费，但相对于教科文组织提出的有质量的初等教育，我国还有差距。另外，义务教育中还有一些弱势群体，比如农民工子女的教育，无论是就学机会还是质量都有很大的提升余地。留守儿童的教育问题也不容乐观。随迁子女虽然80%进入了城市的学校，但如何使得他们更好地融入城市学校生活，消除他们在文化层面的弱势地位，我们仍然有很长的路要走。总之我们不能满足于数据的比较。

再者，我们需要清醒地认识到，有些数据并非是十分准确的。例如，九年义务教育的完成率实际上是靠数据推算出来的，不是严密统计出来的，实际上我们并不掌握准确的学生辍学情况，不知道是否每个学生都真正完成了义务教育。明确问题所在首先要靠准确的统计。推进全民教育需要更加精细、更加准确、更加有效的统计数据。我国目前正在推进学籍卡，据说从学籍卡获得的数据与学校统计的数据有较大出入。这说明在统计方面我们还有很多需改进之处。我们有些统计覆盖面有限，只能反映局部情况。比如，关于职业技能培训的统计，统计数据不仅非常少，既便有也只是部分行业的统计，不能反映全貌。

还有扫盲问题。从数据看，我国文盲人口的急剧减少主要是在2000年以前， 2000年以后文盲率下降幅度放缓，这与两基目标实现后各地对扫盲问题不再重视有一定关系，大家认为扫盲问题已经基本解决了，剩下百分之几的文盲无关紧要。这是一种错误认识。由于中国人口基数非常大，百分之几的人口就是数千万人，这绝不是小数。几千万在国际上是个很大的数字。统计显示，我国的剩余文盲主要分布在老年人、少数民族、妇女当中，传统的大规模集中扫盲模式已难以奏效。对这些人进行扫盲要采取更加有针对性的方法，比如个别教学，双语教学等。另外，我国扫盲标准有待提高，测试办法有待改进。一些外国专家质疑中国的扫盲成效，是因为我国的脱盲标准较低，而且没有统一的官方测试工具。脱盲测试由扫盲单位自己实施，不严谨，随意性大。再有，我们需用功能性文盲的观念来看待扫盲，判断一个人是不是文盲，不仅要看他认识多少字，会不会计算，更重要的是他能否把读写算技能应用于生活和生产，比如能否看懂应用文，能否理解各种符号，能否记账，等等。我认为中国要转变扫盲模式，开展个别化的、更有针对性的扫盲。我在泰国看到，他们扫盲的主要方式是教师到家里进行一对一的辅导，这值得我们借鉴。

总的来说，与发展中国家相比，我国领先较多，但与发达国家相比，我们差距也不小。对此我们需要有清醒的认识。比如，辍学率从百分比看并不大，但由于我国学生人口基数大，百分之一可能就意味着几十万人。过去我们关注的弱势人群往往是上千万上百万的规模，现在，我们需要将注意力转向几十万甚至几万人、占比较小的弱势群体。不让一个孩子失学和掉队，这是全民教育的要求。

《世界教育信息》：对教育质量指标及其评估监测您怎么看？您如何看待中国上海在PISA测试中较好的表现？

韩民：由于多数国家都尚未建立制度化的教育质量监测评估，比如像PISA那样的学生学业测试，所以在教育质量方面联合国教科文组织主要是通过影响教育质量的因素来判断，如教师质量。衡量教师质量本身也没有直接指标，只能用学历、是否接受过专业培训等间接指标衡量。

关于PISA，我认为，首先，PISA注重测试的诊断功能，它的目的是通过测试对学生学习状况进行诊断，从而发现问题，进行有针对性的干预，这同我国注重测试的选拔功能目的不同。其次，PISA的测试比较全面和科学，侧重考查学生知识运用的能力、解决问题特别是未知问题的能力。

上海学生参加PISA获得了很好的成绩，我觉得这并不值得过分夸耀，也不能说明中国的教育质量已经很高了。因为上海是全国教育最发达的大城市，是中国质量最好的地区之一，上海也没有太大的城乡差距，因此并不具有代表性。此外，中国长期以来的应试教育早就锻炼了学生的应试能力，取得高分也在情理之中。别的国家注重从PISA测试结果比较中发现自身的不足和问题，并在教学上加以改进，我们不能只看到自己表现好的一面。比如，我记得上海负责PISA测试的同志曾经介绍过，在解决已知问题时我们学生的表现较好，但解决未知问题时就要差一些。对类似的不足或者问题我们不能视而不见。听说我国其他一些地区也准备参加PISA测试，希望大家能端正认识并保持清醒的头脑。

三、未来全球教育发展目标

在全民教育基础上向前迈进了一大步

《世界教育信息》：2015年5月21日 ，由联合国教科文组织与韩国政府共同主办的世界教育论坛在通过《仁川宣言》后圆满闭幕。教科文组织总干事博科娃指出，《仁川宣言》在1990年提出的“全民教育”计划基础上，“向前迈进了一大步”。在您看来，这“一大步”体现在哪些方面？

韩民：我认为《仁川宣言》的这“一大步”主要是对未来全球教育发展目标基本上达成共识，这体现在5个方面。第一，《仁川宣言》在全民教育目标基础上提出了今后15年全球教育发展的更高目标，对达成目标的要求也更高，比如提出普及九年中小学加一年学前的十年免费义务教育等。第二，《仁川宣言》强调实现目标的保障措施，特别提到了教育经费、师资力量等。如明确提出到2030年，教育经费至少占到国民生产总值的4%～6%，或政府公共支出的15%～20%；在师资方面明确提出要确保数量充足的合格教师。第三，《仁川宣言》将今后15年发展总目标定义为“全纳、公平、有质量的教育和全民终身学习”，从全民教育拓展到全民终身学习，这是一个巨大进步。原来的六大目标虽然也包括成人技能教育和扫盲，但更侧重基础教育领域。第四，《仁川宣言》提出了一些新的目标和新的任务，比如推进可持续发展教育和全球公民教育。可持续发展问题对于全球来说都很紧迫，对于中国来说也是如此。在经济结构、产业结构转型和社会可持续发展上，中国面临着同样甚至更加严峻的问题，如资源枯竭、自然灾害、空气污染、食品安全，等等。第五，《仁川宣言》提到了高中阶段教育和高等教育的发展，尽管有的国家认为高等教育无法做到全民参与。虽然具体表述方式尚未最终确定，但毕竟视野比原来的基本教育有所拓展。

《世界教育信息》：《仁川宣言》倡导“确保全纳、公平、有质量的教育，增进全民终身学习机会”，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出“构建灵活开放的终身教育体系”。到今年，《纲要》实施已时间过半，在您看来，中国在构建终身教育（学习）体系方面取得了哪些进展？又面临哪些挑战？

韩民：终身教育体系是将各阶段、各类型教育有机融合在一起的教育体系。终身教育体系建设主要包括以下两个维度。第一，各级各类教育的协调发展，即每一个阶段、领域都协调发展，不存在某一环节非常薄弱的情况。构建终身教育体系的目标就是实现全民学习、终身学习，使全体人民学有所教，教育的协调发展。从年龄阶段的角度来说，包括婴幼儿教育、义务教育、高中阶段教育、大学教育；从类型上来说，包括正规教育、非正规教育和无固定形式的学习等。第二，各级各类教育的沟通衔接。前面提到的协调发展更多指向教育资源和教育机会，而沟通衔接更多指向制度和学习产出层面。促进沟通衔接关键是要搭建终身学习“立交桥”，其中一项重要内容就是建立各种学习成果的认定、转换、积累制度。因为终身学习倡导人人学习、时时学习、处处学习，而且承认学习者在各个时期、各种场合、通过各种途径获得的学习成果。我认为，纲要颁布实施以来，我们在各级各类教育发展特别是促进薄弱环节发展方面可以说成就巨大，但在体制机制和制度建设，如在学习成果认定转换制度、跨部门领导协调机制、终身学习激励机制、终身学习投入保障机制等方面的建设相对滞后。虽然在终身教育体系建设上有些局部的进展，但制度层面的顶层设计还需要加快步伐。从传统教育体系向终身教育体系迈进，还需要很多观念上的变革与更新。

四、积极融入全球教育进程，

将中国的教育理念传达给世界

《世界教育信息》：《仁川宣言》确认了《2030年教育行动框架》，后者是将于今年年底公布的2030年教育行动路线图。请您谈谈中国如何将自身的教育发展议程与该教育行动框架结合起来？我们努力的方向与重点是什么？

韩民：刚才我提到，过去15年，我国推进全民教育计划过程中将国际共同目标和本国教育发展目标相融合。今后15年我们仍然需要这样做。第一，我们要积极参与国际教育进程，努力完成已经承诺的目标。更重要的是，要把参与国际教育进程与我们自身紧密结合起来，要提出更符合中国国情的发展目标和保障措施，做好衔接工作。例如，学前教育领域，虽然我们在过去15年中有了很大的进展，入园率增长了一倍，但是我们仍然没有达到联合国教科文组织提出的80%的目标，而80%是教育规划纲要提出的2020年我国要实现的目标。从国际比较看，我们这个目标是相对滞后的。目前，我们正在研制“十三五”发展规划，如何调整学前教育发展目标，进一步加快学前教育发展需要考虑。第二，在发展策略上需要做一些选择。例如，我国已经普及了九年义务教育，现在大家都在讨论如何进一步延伸免费教育，是向高中阶段教育延伸还是向学前教育延伸？尽管向高中延伸的难度小一些，向学前教育延伸难度可能更大、成本更高，但我个人认为，应该向学前教育领域延伸，因为儿童早期的保育和教育对儿童一生发展的影响更大。正如在世界教育论坛上诺贝尔经济学奖得主、美国芝加哥大学教授詹姆斯·赫克曼在发言中强调的，投资幼儿保育和教育的回报高于其他领域的教育投资。如果经费有限，高中教育和学前教育难以做到同时免费的话，我认为在高中阶段可实行收费加上对家庭经济困难学生进行补贴的政策，而率先考虑对学前教育实行免费，以确保把有限的资源用在最需要的地方。第三，要用终身学习的理念来改革整个教育，包括学校教育。从终身学习的视角看，学校教育不过是为持续一生的学习奠定基础的阶段，学校教育最重要的任务是让学生学会学习，因为有种观点认为，人一生所获得的知识、能力与技能80%以上是在离开学校后获得的。从这个意义上讲，学校教育并非与终身教育无关，而是必须服务于终身教育。第四，我们需要高度关注未来可能对教育产生重大影响的新理念、新目标、新任务。例如，在《仁川宣言》中强调，必须将可持续发展教育和全球公民教育纳入未来教育议程。关于可持续发展教育和全球公民教育我个人认为其核心价值应当是和谐，可持续发展强调的是人与自然的和谐，全球公民强调的是人与人、国与国的和谐，而和谐是中国文化的核心价值之一。所以，在积极参与全球教育进程的同时，我们也应当将中国的价值观传达给世界。

编辑 吴婷 校对 朱婷婷