调查说明

调查时间：2015年4月25日—5月12日

调查方式：（1）通过人民论坛网、人民网、强国论坛、网易等平台发布网络问卷调查；（2）通过人民论坛全国理论调研点面向党政干部群体和普通民众随机发放纸质问卷，回收有效问卷2339份；（3）电话访谈等

调查样本：8896份（网络问卷6557份，纸质问卷2339份）

调查结果

●71.7%的受访者在与干部打交道办事时经常有“为官不为”的切身体验。

●五成以上受访者认为“胆小怕事‘不敢为’”是“为官不为”的真正原因。

●七成以上受访者认为基层干部最容易出现“为官不为”现象。“为官不为”现象更多地发生在“县级部门”（47.1%），其次是“乡镇部门”（23.5%）。

●近八成受访者认为40-59岁最容易出现“为官不为”现象。

●八成以上受访者认为“加强督查问责，督促‘为官善为’”等制度建设是治理“为官不为”更有效的方法。

71.7%的受访者“经常感受到”官员“不作为”

“打太极”、“和稀泥”、“做样子”位列“为官不为”表现前三

当问及“您与干部打交道办事时是否有过‘为官不为’的切身体验”时，71.7%的受访者选择了“经常感受到”，26%的受访者选择了“偶尔”，仅有2.3%的受访者选择了“没有感受过”。可见，“为官不为”的“懒政”现象仍具有相当的普遍性，官场旧秩序的陋习依然存在。

在“什么样的干部行为称得上‘为官不为’”的调查中，“推卸责任，善于‘打太极’”、“欺上瞒下，遇事‘和稀泥’”、“求稳怕乱，忙于‘做样子’”位列前三。在现实生活中，不少公众都遇到过这几类干部。一些掌握行政审批权的职能部门的干部，借严格执行“八项规定”之名，礼不敢收、饭不敢吃，但该做的事也不认真做，对职责范围内之事推诿扯皮，变着法子找借口绕道走、“打太极”，门好进了、脸好看了，但事仍然难办成。此前曾有媒体报道某基层单位和乡镇的纪委一年内查办案件的数量为零，对腐败现象睁一只眼闭一只眼，欺上瞒下“和稀泥”，绞尽脑汁不办事、少办事。也有的干部习惯“一张报纸一包烟，悠哉游哉过一天”，习惯听汇报、走过场，不爱下基层，忙于“做样子”，仅在一些表面工作上下力气，领导看得到的就为，领导看不到的则不为。这些都是干部不愿担当、不敢作为的典型表现，长此以往既有损干群关系，也将为改革发展带来无穷后患。

五成以上受访者认为“不敢为”是造成当前干部“为官不为”的真正原因

公众与干部群体认知高度一致，进一步细究原因复杂

在“您认为哪个是造成当前‘为官不为’的真正原因”的公众调查中，51.8%的受访者选择了“由于自身不干净、怕触碰利益、怕得罪人等，胆小怕事‘不敢为’”；而在针对干部的问卷调查中，过半受访者也选择了此选项，对于“为官不为”的真实原因，公众与干部群体认知高度一致。然而进一步细究“不敢为”的原因时，我们在调查采访中发现，公众普遍认为是由于官员自身不干净而不敢为。这也在一定程度上反映出在受访者心中，当前的政策形势与反腐力度对官员的震慑作用较大。有受访者表示，一些“屁股”不干净的官员，觉得只要干事就会出风头，就会引起媒体的关注和公众的监督，长此以往，华丽的政绩“皮袍”下的“虱子”总会露出来。在某种意义上讲，“为官不为”成了“不干净”官员的一道护身符。指望他们干事创业、为人民服务，不亚于问道于盲。

而干部在阐述“不敢为”的原因时，认为因素较为复杂。一位匿名为“象山居”的干部表示，很多干部之所以“不作为”，主要是“不敢干”。这可能基于三个方面的原因：一是受社会氛围的影响。现在的干部处在一个更大的“风口”。如果说以前群众有“仇官、仇富”的心理，现在的腐败案件数量更多、涉案金额更大，更加放大了群众的“仇官”心态。特别是在“互联网”时代，有些工作在公众的“放大镜”下，一经媒体轮番炒作，往往呈现“一边倒”现象，常使干部有口难辩。在这种社会氛围下，有的干部如惊弓之鸟，担心引火烧身，“宁愿少干事不干事，保证不出事”。二是受个人心态的影响。现在的作风建设其实就是一种纠错，纠正那些大家习以为常、但实质上错误的东西。对这个纠错期，干部有一个适应的过程。有的干部适应快些，有的干部适应慢些。不适应这个变化，就会出现“狗咬刺猬——无法下口”的问题，就会等待、观望、不动手。三是受体制机制的影响。如重大决策终身责任追究机制，虽然解决了少数“三拍”干部的“滥作为”，但也把干部的责任推到了至高点。从领导干部的政治生命周期看，基层干部处于成长期，对一些重大政策决策，往往无法准确预估责任风险。这种情形下，有的干部把“不出事”作为最大原则，不愿意冒风险。

选择“由于感觉规矩多了不好干事，激励机制少等，失去好处‘不作为’”、“由于遇到‘天花板’，抱怨‘多干多错’等，慵懒散漫‘不想为’”以及“由于政治规矩破而未立，转型调整不适应等，职能缺位‘不会为’”的受访者占比分别为19.2%、15.7%、10.2%。

调查发现，部分官员为自保而“不愿为”，因为官员作为是需要付出成本的，尤其是对不良问题的改革往往触及多方利益，感觉规矩多了不好干事，激励机制少以及遇到“天花板”等，透露出不作为官员心中的既定立场和利益结构与中央政策取向的不一致，决定了其执行政策态度不积极，从而在行动上表现为消极观望、有选择性执行或强烈抵触。有干部表示，“做好没人知，做不好自己买单，还不如不做”。

选择“不会为”的受访者较少，但这种心态也确实存在。现在中央释放的政策信息是“不唯GDP论英雄”、经济转型和全面发展，这无疑增加了政府施政的难度。实现政策转型并非轻而易举，需要相当长的探索期。在一种新的经验模式尚未成型的情况下，由于缺乏应对和解决新问题的能力和办法，官员不再热衷跑马圈地的项目，表现在行动上即浅尝辄止或敷衍了事。这种“不作为”可以看作是一时“不知如何作为”的反映。

在对基层干部的采访中，我们发现他们对“为官不为”也有一些苦衷和困惑，如基层干部工资水平滞后于经济社会发展，付出与收入不成正比；基层干部权责不对等；缺乏必要的容错机制——改革是有风险的，“摸着石头过河”，有可能“摸”对也有可能“摸”错，失败了就会被“一棍子打死”等等。

七成以上受访者认为基层干部最容易出现“为官不为”

“为官不为”现象更多地发生在“县级部门”（47.1%），其次是“乡镇部门”（23.5%）

在官员懒政、怠政不断被爆出“新花样”和持续受到关注的背景下，究竟“为官不为”现象在我国哪一个行政层级较为严重？明确这一点，有利于相关部门更为准确、更加有针对性地开出“药方”。调查显示，据受访者的观察和了解，“为官不为”现象更多地发生在“县级部门”（47.1%）；“乡镇部门”排在第二位（ 23.5%）；选择“地市级部门”的受访者占比为22.0%；相比之下，仅有7.4%的受访者选择了“省级部门”。由此可见，七成以上的受访者认为 “为官不为”在县级、乡镇等基层干部身上表现得尤为突出。

值得注意的是，我们对基层干部的调查采访也反映出相似的结果。有受访者认为，单从数量上或概率论的角度来说，越到基层，“不作为”的现象相对越多，基层群众反响也就越大。另有不愿意透露姓名的基层干部称，从政权层级来看，乡镇干部“不作为”的现象较多。其工作条件差、工资待遇低、任务压力大，同时还存在权责不对等的问题。从干部职级来看，县处级副职及以下的干部群体，肩上责任不重、自我要求不高、担当意识不强，其职业自豪感较差。

李克强在批评庸政懒政时，曾专门提到中央的政策到了基层可以被一个处长卡掉。中央改革能否落地、政策措施能否到位，与基层干部的担当与作为密切相关。然而，当前一些地方基层干部群体中出现的“不作为”现象已经给中央政令的落实造成影响，出现了“最后一公里”难题，基层干部群体中存在的“为官不为”现象亟待引起重视。

近八成受访者认为40-59岁最容易出现“为官不为”现象

选择30-39岁和20-29岁年龄段的受访者仅占8.7%和1.5%

一些领导干部由于受到年龄限制，认为自己在职务上没有晋升的空间，从而不思进取，行动懈怠，满足于当“混事官”。具体而言，这类官员主要以“天花板”干部和退居“二线”的干部为主。人民论坛问卷调查中心的一项调查显示， 70%的受访者认为45-55岁的干部最容易遭遇“天花板”现象。在“‘天花板’官员最大的危害”这一调查中，得票最高的为“混日子，得过且过，带坏官场风气”，这也与“为官不为”的官员群体表现不谋而合。

一些升迁无望的官员，会出现自暴自弃、自由散漫，甚至抓紧机会贪污腐败等心态。一些年龄较大的干部游离于组织管理之外，没有开拓能力而坐等论资排辈，思想懈怠，政治上不思进取，更容易混日子；有的摆老资格，对领导交办的各项任务不理不睬，没有起到表率作用，一定程度上也影响了年轻同志的工作积极性。有受访干部表示，一般来说，40-59岁的基层官员群体中有很大一部分觉得自己不会再被重用了，工作上也不会那么竭尽心力了。在这种心态下，便出现了“慢慢熬”的思想苗头。他们从以前的勤奋敬业、廉洁奉公转变为追求享乐、碌碌无为，逐渐步入不想干事的“不作为”行列。

受访者认为加强监督问责等制度建设比思想教育更有效

由于不作为问题的隐蔽性较强，且难以找到证据，因此治理起来就更加困难，却又刻不容缓。本次调查中，82.2%的受访者认为“加强督查问责，督促‘为官善为’”、“加强制度建设，约束‘为官作为’”、“完善考核体系，规范‘为官奋为’”是治理“为官不为”更有效的方法，选择“加强思想教育，引导‘为官有为’”的占比为13.9%。

要使干部为官有为，重点还是要让“敢担当”的作风回归本位，这就需要治标与治本等多方面的制度保障。要注意抓早抓小抓苗头，对“为官不为”的“小毛病”，要防微杜渐，督促干部多干事、干成事。同时加大问责力度，倒逼干部廉洁从政、奋发有为。在对基层干部的采访中，也有多数受访者提到了完善奖惩机制。对一心为公敢于干事的，即使出现失误也要给予适当包容，使他们卸下包袱、轻装上阵；选拔重用作风实、力度大、成效好的干部，同时及时问责不作为、慢作为、不敢担当的干部，加大惩治力度，形成正确导向；制定能调动各层次、各年龄段干部积极性的措施，使广大公务员都有奔头，从上到下推动全面深化改革进程。对此，有专家指出，从长远来看，还是要改革我国的公务员人事管理制度，包括干部选拔任用制度、公务员职业化发展制度、薪酬福利制度等。

（执笔：人民论坛记者 王卓怡 常妍 制图：孟宪强）

责编/王慧 杜凤娇 美编/李祥峰