申庆月（国家图书馆 北京 100081）

公共图书馆法人治理结构的法律依据研究

申庆月（国家图书馆 北京 100081）

在我国现行法律体系中，图书馆专门法的缺失以及地方性法规和规章的滞后是制约公共图书馆法人治理结构发展的主要原因。从实践情况来看，推行法人治理结构的公共图书馆已经初具理事会制度之形，但仍存在政府部门放权有限、理事会制度的建立标准不一等不足。借鉴英国、美国、日本、韩国的经验，我国在推动公共图书馆法人治理结构时应注重以下几个方面：图书馆法的顶层设计；地方性法规和规章的相应修改；公共图书馆章程的依法制定；相关制度的配套改革。

法人治理结构 公共图书馆 法律依据

1 法律依据和现状

1.1 宪法

宪政之自由民主思想是建立公共图书馆法人治理结构的宪法基础。公共图书馆是近代公民社会形成的产物［1］，随着公民权利意识的觉醒和为权利斗争的实践渗透到社会各领域，自由、平等和民主政治思想也对公共图书馆产生了深远的影响。“图书馆作为基本人权的一个项目”［2］，公民有权享有不受限制地获取信息和表达信息的权利，享有“对图书馆公共事务发表意见，制定政策和督促实施的政治权利”，以及“拥有对图书馆机构真实的所有权和参与决策的民主管理权”［3］。由此，建立公共图书馆法人治理结构的本质意义在于保障公民自由、民主地参与社会公共事务管理的宪政权利。

《中华人民共和国宪法》第二条第一款规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”；第三款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”；第三十五条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”［4］上述条款为政府提出在公共图书馆建立法人治理机构、吸纳社会各方代表共同参与图书馆治理，提供了宪法依据。

1.2 法律

1.2.1 民法依据

法人制度是公共图书馆法人治理结构赖于构建的私法根基，其源于罗马法中人与人格的分离，“仅因法律上之目的”而赋予具备一定条件的社会组织以拟制人格［5］，从而使社会组织如同自然人一样获得民事主体资格，具备民事权利能力和行为能力，对内设立组织机构完成法人意思表示，对外以法人名义参与社会各项活动。法人治理结构顾名思义，须以民事主体具备依法赋予的独立拟制人格为前提。

《中华人民共和国民法通则》第三十六条规定：“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。”［6］其第五十条规定：“有独立经费的机关从成立之日起，具有法人资格。具备法人条件的事业单位、社会团体，依法不需要办理法人登记的，从成立之日起，具有法人资格。”［6］按照《中华人民共和国民法通则》对法人成立条件的要求，公共图书馆属于提供公益性服务的事业单位法人，具有独立民事主体资格，可以依法建立组织机构，形成法人意思表示参与社会活动。但需要说明的是，公共图书馆并不因此必须建立多元机关互相制衡的治理结构，法人也可只设单一机关形成法人意思表示。

1.2.2 图书馆法依据

图书馆专门法是公共图书馆建立法人治理结构在上位法层面的直接依据。图书馆专门法制定的必要性和重要性本文不再赘述，遗憾的是，我国目前尚未出台图书馆法，因此，公共图书馆建立法人治理结构缺少上位法的直接依据。

2005年国家事业单位登记管理局制定并于2014年修订的《事业单位登记管理暂行条例实施细则》第三十六条规定 ：“申请事业单位法人设立登记的单位，应当具备下列条件：（一）经审批机关批准设立；（二）有规范的名称和组织机构（法人治理结构）。”［7］这是公共图书馆建立法人治理结构在我国法律规范性文件中可寻的直接依据。可惜其效力层级太低，而且只是面向事业单位的概要性规定，没有明确具体的组织架构。

1.3 地方性法规和规章

地方性法规和规章是建立公共图书馆法人治理结构的具体法律依据。我国目前现行有效的地方性公共图书馆法规和地方政府规章共11部，分别是《深圳经济特区公共图书馆条例（试行）》（1997年）、《内蒙古自治区公共图书馆管理条例》（2000年）、《湖北省公共图书馆条例》（2001年）、《北京市图书馆条例》（2002年）、《四川省公共图书馆条例》（2013年）、《贵州省县级图书馆工作条例》（1985年）、《上海市公共图书馆管理办法》（2010年修正）、《河南省公共图书馆管理办法》（2002年）、《浙江省公共图书馆管理办法》（2003年）、《乌鲁木齐市公共图书馆管理办法》 （2008年）和 《山东省公共图书馆管理办法》（2009年）。从法律渊源来看，其中5部为地方性法规，6部为地方政府规章。从法律内容来看，其仍然沿袭了过去以政府为主导的行政管理体制，规定内容远远滞后于政策和现实的发展变化。这一情况表现在两方面：一是基本实行行政部门直接管理体制，当地文化行政主管部门全面负责公共图书馆的建设、管理和监督；二是公共图书馆内部管理体制多实行馆长负责制，并没有建立公众参与、分权制衡的法人治理机构。值得注意的是，深圳、湖北和北京的地方性法规规定设立图书馆专家委员会为政府决策提供专家意见，虽为咨询机构，但向建立法人外部治理结构又前进了一步。

1.4 小 结

综上所述，推动建立公共图书馆法人治理结构是自由民主之宪政思想在图书馆管理体制上的具体体现，由现行宪法所保障，而民法之法人制度是其建立的私法根基，图书馆专门法是直接建立法人治理结构的上位法依据，相关具体架构和实施细则应体现在相关地方性法规和规章中。在我国现行法律体系中，图书馆专门法的缺失以及地方性法规和规章的滞后是制约公共图书馆法人治理结构发展的主要原因。

2 实 践

2.1 各地实践情况

至2013年底，以理事会成立为标志，已建立起法人治理结构基本框架的公共图书馆有无锡市图书馆、深圳图书馆、广州图书馆、深圳市宝安区图书馆、成都市成华区图书馆。各馆具体建制如下页表1所示。

2.2 小 结

从我国各地实践情况来看，因缺乏明确的法律制度，推行法人治理结构的公共图书馆并不多，只是作为试点，进行初步的探索和尝试，从设置、理事组成、职权和机构性质来看，已经初具理事会制度之形，但也存在政府部门放权有限，理事会制度的建立标准不一，缺少对公共图书馆的外部治理机制等不足。虽然如此，这些试点仍为将来各地进行公共图书馆立法提供了宝贵的经验。

3 国外立法例

3.1 美 国

美国政府不直接参与图书馆管理，主要在财政和政策方面提供支持，《图书馆服务法》、《图书馆服务与建设法》和《图书馆服务与技术法》是美国在联邦层面制定的3部主要图书馆专门法，只在拨款和经费管理方面有所规定。在国家层面，设国家图书馆和信息科学委员会（National Commission on Libraries and Information Science，简称NCLIS）作为咨询机构，承担向联邦和州的公共与私人机构就图书馆与信息科学方面提出建议、对图书馆进行评价、发现图书馆和信息服务的需求并转变为国家的政策建议等职责。该委员会职能于2008年归并于美国博物馆暨图书馆服务机构（Institute of Museum and Library Services，简称MLS），该机构在全国范围内协调各州和地方机构合作，以促进图书馆的发展［9］。在微观层面，设图书馆理事会（或称委员会）对公共图书馆进行内部分权管理。理事会作为图书馆的权力和监督机关，拥有为图书馆制定发展规划，审议重大事项，对图书馆进行监督管理的权力。图书馆馆长一般负责日常管理事务和执行理事会确定的政策和任务。例如，华盛顿州的法律规定，州图书馆委员会的职权包括制定政策、确定发展规划、筹措资金、控制财务、聘用和评价馆长等［10］。

表1 我国公共图书馆建立理事会制度的实践情况［8］

3.2 英 国

英国与美国一样，政府不直接参与图书馆管理，设文化、传媒和体育部负责统管全国文化事业，为图书馆事业发展提供政策支持。该部资助成立博物馆、图书馆和档案理事会以及图书馆咨询委员会，前者作为策略机构，协调和促进各文化机构的合作发展，后者作为非政府咨询机构，为政府提供咨询建议［9］。微观上，公共图书馆设图书馆委员会，负责制定图书馆发展政策和监督馆长的日常管理。1867年，苏格兰公共图书馆法规定，由市议会成员和当地纳税者组成的图书馆委员会取代地方议会对图书馆进行管理［11］。1892年，英格兰及威尔士图书馆法规定，市级图书馆设立委员会，1919年扩展至郡图书馆［12］。北爱尔兰地区图书馆的管理机构是教育和图书馆理事会，与另外3个地区以地方政府的行政辖区为治理单元不同，它所有的26个区的图书馆分属5个教育和图书馆理事会管理［13］。英国的公共图书馆委员会独立于图书馆，不属于政府机构但在一定程度上受政府管理，行使政府部分管理职权［13］。

3.3 日 本

日本公共图书馆作为公法人，并没有如英国、美国一样建立起分权制衡的法人治理结构。1999年日本《图书馆法》设立图书馆协议会，作为馆长的咨询机构，负责解答馆长关于图书馆经营活动的咨询，就图书馆服务对馆长提出意见和建议，对图书馆管理并没有实质的决策监督权［14］。不同层级的公共图书馆由当地教育局管理［15］。进入21世纪，日本启动独立行政法人化改革，尝试在公共图书馆建立法人治理结构，并逐渐实行现代企业管理机制［6］。

3.4 韩 国

韩国公共图书馆由文化体育观光部管理，该部门主要负责确立和协调图书馆发展宏观规划，决定国家和地方图书馆运营采用的系统和提供法律支持［9］。2006年，韩国《图书馆法》参照美国NCLIS的作法，规定在总统属下设置图书馆信息政策委员会作为咨询机构，负责制定、审议和调整图书馆政策的重要内容；市、道设立地方图书馆信息服务委员会，负责审议均衡发展辖区范围内图书馆及消除知识信息差距的内容。微观上，该法强制规定公立公共图书馆内部必须设立图书馆运营委员会，作为实际的运营管理机构对图书馆进行内部治理。韩国《图书馆法》规定了各级图书馆委员会的人员构成、权限和职责，但具体事务机构的设置和运营事项则分别授权总统令、地方自治团体条例规定［16］。

3.5 对我国的启示

第一，从上述四国立法来看，英国、美国以地方立法为主，日本、韩国以中央立法为主，但皆在法律框架下规范了公共图书馆法人治理结构。第二，在公共图书馆内部治理上，决策权与经营权适度分离，图书馆理事会（委员会）拥有对图书馆的决策、监督之权，馆长负责具体事务的运营，以此实现分权制衡。其三，在公共图书馆外部治理上，设立全国和地区性图书馆委员会，对上为政府决策提供建议、对下协同区域内公共图书馆的合作与发展。最后，政府与图书馆之间保持适当距离，政府不直接参与公共图书馆的微观管理，而是将精力放在宏观管理和监督上。总之，以建立法人治理结构为核心，以完备的法律法规为保障，政府在图书馆管理上的有限作为是国外公共图书馆管理体制充满活力的原因所在，也是我国管理体制改革可供借鉴的有益经验。

4 建 议

4.1 图书馆法的顶层设计

目前，我国尚未出台图书馆法，公共图书馆在上位法层面缺失建立法人治理结构的直接依据。结合我国立法体制，宜借鉴日本、韩国的立法例，以中央立法的形式，单独设立公共图书馆组织机构一节，明确规定全国公共图书馆建立法人治理结构。

4.1.1 微观层面

在图书馆内部建立理事会制度。具体架构上，决策机构和执行机构分离，理事会应拥有对图书馆重大事项的议事权和决策权，而不仅仅是咨询机构。以馆长为代表的执行层负责执行理事会决议并管理图书馆的日常事务。至于监督机构，英国、美国是将监督权赋予理事会行使，我国的实践情况既有决策和监督合一的模式（如广州图书馆），也有分离模式（如成都市成华区图书馆），法律可授权各地根据自身情况予以特别规定。

4.1.2 宏观层面

增设全国和地方公共图书馆委员会。目前，我国各地公共图书馆的实践还仅是围绕图书馆内部治理进行，缺少在中观和宏观层面做出相应的制度安排。随着网络和技术的发展，数字环境的改变，资源的共建共享是图书馆未来发展的趋势，客观上也需要在国家和地区层面上规划、协调各地公共图书馆的合作与发展。因此，笔者建议参照国外相关立法例，增设全国和地方性公共图书馆委员会，对图书馆进行外部治理。具体职权划分为：全国公共图书馆委员会负责制订全国公共图书馆的发展规划、对全国公共图书馆进行运营评估、协调各地公共图书馆的发展，负责组织实施全国范围内的工程和项目，对全国公共图书馆的业务开展进行指导和监督，为政府制定、调整图书馆政策提供建议等。各省相应设立省级图书馆委员会，在全国公共图书馆委员会指导下开展工作，统筹全省公共图书馆的协同发展。

4.1.3 政事关系

理顺政府和公共图书馆之间的权责关系。图书馆法应明确规定，政府在参与图书馆治理时的角色定位和行使行政权力的边界，核心在于限制政府对图书馆直接干预的权力，使得政府对后者的管理从直接管理转变为间接管理，从微观管理转变为宏观管理。间接管理的内容包括通过指定图书馆理事会成员、担任理事长、通过图书馆理事会会议决议等形式体现政府的意图，宏观管理的内容应该是提供经费、政策支持和法律保障等。

4.2 地方性法规和规章的相应修改

公共图书馆具有地域性，其经费支持也主要来源于地方财政，考虑到我国各地社会经济条件差异性大的特点，中央立法应给与地方立法一定的自治空间。目前，我国只有少数地方对公共图书馆实行法制化管理，更多体现为政府文件，法律保障力度明显不够。因此，在未来的图书馆专门法出台以后，有权制定地方性法规和规章的人大及其常委会和地方政府应及时根据上位法规定，或是制定新法，或是修订旧法，立足于各地实行理事会制度的实践，将公共图书馆的组织机构纳入法律规定范畴，从制度上保证理事会制度的强制实施。

地方性法规和规章规定的内容主要是两方面，一是设立省级图书馆委员会，该委员会统筹全省公共图书馆的协调发展和制订中长期发展规划，包括委员会的组成、选任、解聘、任期、职权、召开委员会会议的时间、程序、议事规则和表决、法律责任，与地方政府的关系等。二是在图书馆内部建立理事会制度，对图书馆进行内部治理，明确理事会的性质、与馆长的关系、各自职权的划分、理事的组成和选任、理事会的议事方式和表决程序等。如果设立监事会，还需要对监事会的职权、组成、会议召开方式和程序等作详细规定。

4.3 公共图书馆章程的依法制定

公共图书馆章程是为规范图书馆内部组织架构和运行机制而订立的书面法律文件，是图书馆的内部宪章，一旦缔结，章程的内容对图书馆各方均有约束力。从我国实践来看，建立理事会制度的图书馆相应也会制定理事会章程或图书馆章程，或两者兼而有之。一方面，各级法律法规对章程的内容不宜规定过细，应给与图书馆内部自由裁量的权力空间，法律只在章程的法律地位、效力、主要内容、修改程序等重大事项上作概要规定；另一方面，虽然章程是民事协议，但也必须符合法律法规的规定，在未来出台的图书馆法和依据图书馆专门法相应修改后的地方性法规对公共图书馆法人治理结构各种制度有明文规定的情况下，理事会章程不得制定与法律法规相违背的内容。

4.4 相关制度的配套改革

公共图书馆理事会制度只是构建法人治理结构的基础，还要其他相关制度配套实施，才能收效显著。实践中，深圳图书馆在《深圳图书馆理事会章程（草案）》基础上，同时制定了《深圳图书馆理事会决策失误追究制度》、《深圳图书馆审计与绩效评估制度》、《深圳图书馆年度报告制度》、《深圳图书馆信息公开制度》4个配套制度。笔者建议，在不妨害“图书馆自由”之基础上，图书馆或政府部门应将这些配套制度或以章程形式或以法律形式体现，赋予理事会权力的同时，也对其权力的行使予以监督和约束。

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Study on the Legal Basis of the Corporate Governance in the Public Library

In our current legal system， there are two major reasons that restrict the development of the corporate governance in the public library: one is the lack of library specialized laws， another is the lag of local rules and regulations. In the practice， the public library which has carried out the corporate governance has preliminarily constructed the system of the board of trustees，but there are still some deficiencies， such as the limited government decentralization， the different standard in carrying out the system of the board of trustees， and so on. Drawing lessons from the experience from England， America， Japan and Korea， our country should pay attention to following aspects when carrying out the corporate governance in the pubic library: the top-level design of the library law， the corresponding amendment of local rules and regulations， the lawfully formulation of the regulation in the public library， and the coordinated reform of the related system.

Corporate governance； Public library； Law basis

G251

B

申庆月 女，1981年生，硕士，现工作于国家图书馆中文采编部，馆员，研究方向为图书馆版权研究和相关法律问题。

2014-11-05 ］