刘岩峰

摘 要：随着我国现代化的不断发展，工业化水平越来愈高，土地规划越来越趋向于城市化发展，从而让乡镇耕地持续减少，农田的面积受到严重威胁，上一轮的乡镇土地利用总体规划已经难以适应当前农村建设的步伐，土地利用规划的不合理日益突出。对此，必须加强对乡镇土地利用的完善，合理规划乡镇土地，提高土地资源配置，明晰农民的土地财产权利，将规划的层面落实到具体地块，以此提高乡镇土地利用总体规划的现实性与可操作性，让规划方案可以真正实施。该文以基层土地管理的角度，首先阐述了乡镇土地利用总规划的意义，从而分析了乡镇土地利用总体规划中存在的问题，并提出相应对此来完善乡镇土地利用总体规划。

关键词：土地管理 完善 乡镇土地 规划

中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1674-098X（2015）06（a）-0115-01

随着社会经济的不断发展，乡镇耕地日益减少，失地农民不断增加，为了避免当前问题，应加强土地管理，确保土地利用总体规划的科学性与合理性。乡镇土地利用总体规划是最为基层的土地利用总体规划，虽然其属于低层规划，但是却起到了基座的作用，如果不稳扎稳打，势必会影响到上层规划意图的贯彻和落实是否可以顺利进行，因此，乡镇土地利用总体规划是土地利用总体规划的重要组成部分，其对乡镇区域经济发展具有重要的促进作用。在乡镇土地利用总体规划中，必须要对具体区段、范围、时间及方式做好具体安排，合理制定规划方案，并真正实施，才能从本质上提高乡镇规划的现实意义。

1 乡镇土地利用总体规划的实际意义

我国当前社会经济发展还处于社会转型阶段，随着对土地利用变化步伐不断加快，过往一轮的土地规划已经难以适应经济快速发展对土地的需求，也适应不了现有保护耕地的法律法规，在对于城镇合并后的行政区域发展，现有的规划也不能很好的适应，因此，为了可以保持乡镇土地利用的活力，必须要跟上当地土地利用形势发展，加强对乡镇土地的利用规划，制定出符合当前形势发展的乡镇土地利用总体规划的修编，改善乡镇人居环境，具体应涉及到镇区规划，并在一定程度上可以实现城乡一体化协调发展。同时，镇土地利用总体规划不仅是调整产业结构、保障人民生活需求的蓝图，还是一个开放的动态系统，合理安排生产力布局，促进土地管理更加合理，从而推动国民经济协调、稳定发展。在对乡镇土地利用总体规划中，通过对各个部门的协调，尤其是对于耕地保护及建设用地比例的调整与规划，在很大程度上解决了生存与发展之间的矛盾，除此之外，土地利用年度计划及审批各项用地的编制都以乡镇土地利用总体规划为依托。

2 乡镇土地利用总体规划在实施中存在的问题

2.1 当前规划难以衔接其他规划

从目前看来，现有的规划与其他规划存在衔接不当的问题，在建设用地标准上也难以统一，例如在对生态保护、土地管理、地质灾害等专项规划中还比较落后，从理论上来说这些规划必须要与乡镇土地利用总体规划相互衔接。但是，由于在对各项规划中，所规划的侧重点不一样，对于修编的期限也有一定区别，实际操作中存在协调性问题。如从土地管理的角度来看，在乡镇土地利用总体规划的宗旨是严格控制各类用地指标，加强对土地的节约，尽量少的占用耕地，并根据供给需求来建设用地，而从城市总体规划的角度来进行就应根据经济发展来进行用地规划预测，才能达到供给需求。

2.2 规划缺乏动态性与严肃性

乡镇土地利用总体规划是以市场经济发展导向所作出的动态反应，但是现有的规划无法实际操作，上一轮规划采取了土地利用分区管理制度，而对于乡镇土地利用条件从主观上看所划分的区域可操作性差，对于土地利用管理规定只有一些概括性规定，动态性和可操作性明显不足，必须要制定详细细则及规范性规划来确保实施。此外，乡镇土地利用总体规划是在法律范围之内，具有一定的法律效力。但是在实施中，土地利用计划没有与规划配套，因而造成二者指标不匹配，导致规划架空，无法得到落实。

3 如何完善乡镇土地利用总体规划

3.1 提高乡镇土地利用总体规划的实用性与操作性

将土地利用总体规划作为其他规划的基础，确保其他规划与乡镇土地利用总体规划可以有效衔接，规划编制应与实际相符，加强与有关部门的配合，进行土地利用总体规划编制时要因地制宜，深入调查乡镇一线，提高规划的实用性与可操作性，同时，在本轮规划中应有一定的弹性，不能控制过死，当代土地利用必须与社会经济发展相适应，追求最优规划，适当降低强制性与约束性，将规划刚性与弹性有机结合。刚性指标应预留相对空间，规划方案要有弹性，可以设置上、下限，此外，在规划方案编制中应以地区的实际情况为依据，规划方案编制低、中、高三个等级的目标，在设置上下浮动区间的基础上根据实际情况来进行选用，从而确保乡镇土地利用总体规划的实用性。

3.2 科学指导节约集约用地

新一轮土地利用总体规划应以科学的发展观为指导依据，坚持节约集约用地，落实、协调、调整并规范进行，以此来缓解土地供需矛盾。同时，新一轮的规划修编要确定土地利用的新方向，加强对土地利用与布局的调整，深入研究各业用地指标，并对基本农田、耕地保护及非农业建设用地的配置要合理安排，从经济、生态和社会三方面来制定一系列节约集约用地指标，充分协调土地利用与经济发展、生态环境、城市化、人口增长等因素的关系，从而为乡镇土地利用总体规划各项控制指标分解及布局提供依据。

3.3 做好规划中的各项工作

土地利用总体规划的编制应寄托于规划中各项工作的实施状况，首先要采用先进的测量方法核查各项基本数据，摸清乡镇土地利用的数量、质量与结构分布状况，还应加强对土地利用变更数据的调查与经济数据的分析，确保规划基础数据的精确度，从而让规划各类土地的基础数据空间分布符合科学性。

4 结语

综上所述，土地利用总体规划是土地管理工作的首要任务，属于实施规划，而对于乡镇土地利用的总体规划是确保各级土地利用总体规划的基础之一，因此，必须以实际土地管理工作为导向，来调整与完善乡镇土地利用总体规划。坚持以先进的规划理论为指导，合理确定土地利用结构与各类用地指标，加强对经济结构调整的规划与调控，同时还应建立一种合理的土地产权和基本分配体制，加强改革征地制度的完善，确保工业化与城市化的互动，从而有效促进乡镇区域经济不断发展。

参考文献

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