李秉坤++姜春雪

[摘要]面对人口老龄化的挑战，家庭养老功能的日益弱化和社会养老凸显出的不足，社区养老将逐步成为我国养老新模式。通过分析英、日两国社区养老成功经验，总结并提出了完善立法保障，加强政府引导与支持，鼓励社会力量参与，丰富养老服务设施与内容，培养专业化服务人员等完善我国社区养老服务的建议。

[关键词]人口老龄化；社区养老；立法保障

[中图分类号]F294[文献标识码]A[文章编号]

2095-3283（2015）05-0058-02

[作者简介]李秉坤（1965-），男，汉族，黑龙江集贤人，教授，研究方向：财政理论与政策、资产管理与评估；姜春雪（1988- ），女，汉族，黑龙江佳木斯人，硕士研究生，研究方向：社会保障与公共财政。

[基金项目]黑龙江省研究生培养创新计划资助项目（项目编号：YJSCX2013-248HSD）。

一、英国社区照顾模式

1989年英国社区照顾白皮书中描述社区照顾：“是指给因老年、心理疾病、心理障碍或身体及感觉机能障碍问题所困者提供服务和支持，让他们能够尽可能在自己家中或社区中‘类似家庭的环境下过着独立的生活。”英国政府于1993年正式在全国推行社区照顾养老模式。

（一）健全的政策引导

英国社区照顾模式的特点是政府主导，政府部门根据社会的需要，制定并推行社会照顾的社会福利政策，并出台了相关的实施细则，让社区部门在实施过程中有政策可依，切实落实各项职能。

（二）政府的财政支持

英国社区照顾的资金来源主要由政府承担，以财政投入为主，社区和家庭支出较少，服务设施大多为政府建设。2009年英国财政总支出为6207亿英镑，不算卫生支出的社会保障支出188366亿英镑，占支出总额的303%。

（三）社区照顾服务平台

英国的社区照顾主要是以社区为依托，各种服务设施都建立在社区中，且社区照顾的方式尽量与老年人的生活相融合。在不影响老年人正常社交的情况下，满足其对养老服务和医疗服务需求。政府与社区及养老服务机构以契约形式进行约束监督，如果社区管理和养老服务机构有违法的行为将受到法律制裁。政府虽放权给社区，却没有减少对其监管，在履行契约的过程中，政府和资金提供机构会不定期检查社区和养老服务机构人才培养机制、医疗设备和基础设施、服务质量和价格标准等。

（四）健全的服务体系

英国政府以契约方式，通过完备的管理评估体系，对承接社区照顾服务的社会机构的资格申报、社区照顾具体实施和资金管理和使用进行监管。通过评估合格的机构才有资格参与并得到政府资金支持。

英国社区照顾内容丰富，英国政府根据需求层次理论，构建了由“日常生活照料—物质支持—心理支持—整体关怀”四位一体的服务内容，满足社区居民的各层次需求。除此之外英国社区服务体系健全，日常生活照料主要提供打扫卫生、准备饭菜、购物服务等；物质支持主要是食品供应、设施更新等；心理服务主要包括陪伴沟通、心理疏解、传授养生生活方式等；整体关怀则指对老年人生活环境的优化，整合利用社区周围资源等。

政府还大力发展引导志愿者服务，在英国每年有48%的人参与志愿服务，政府也会定期指定表现较好的犯人到社区服务，使其得到感化。

二、日本在宅社区养老服务模式

日本有 “在宅服务”和“设施服务”两种养老护理服务，日本政府更为提倡“在宅服务”，日本在二战战败以后，大力发展经济和医疗卫生事业，国民生活水平迅速提高，日本人平均寿命也随之提高。日本于1970 年正式进入人口老龄化社会。在发达国家中，日本是老龄化速度最快、老龄化水平最高的国家。

与此同时，“少子老龄化”现象越来越严重，由1990年51个劳动力人口供养一个老人，到2011年减少为不足 25 个劳动力人口供养一个老人。日本的老龄化危机空前严峻，日本政府不断探索，积极发展新型养老模式。

（一）完备的法律法规

日本政府1959 年颁布《国民年金法》，1963 年颁布《老人福利法》，又称为“老人宪章”，真正意义上规定了社区养老服务的内容。之后，日本出台《老人福利法》《老人保健法》《高龄老人保健福利推进10年战略计划（1989）》《介户保险法（2000）》《社会福利士及看护福利士法》《福利人才确保法》《关于社会福利服务基础结构改革》等十部法规，这些法律法规不但保障了日本老年人的权益，也保障了养老服务从业人员的权益，使老年人社区福利事业更加专业化和法制化，大大缓解了日本老龄化的严峻形势。

（二）完善的组织形式

日本社区养老服务的组织形式主要有4种：政府、民间组织、志愿者组织和社会企业。政府作为社区养老服务的主要引导者，掌控监管其他组织提供养老服务；民间组织需要通过政府的认证，只有得到日本政府信任的民间组织才能有权利提供社区养老服务和政府资金支持；志愿者组织承担了大量的社区养老服务，不但降低了社区养老服务成本，而且大大促进了日本养老事业的良性循环发展，日本1998年颁布的《特定非营利活动促进法》有效地推动了志愿服务发展，由于日本政府的积极倡导和宣传，越来越多人愿意参加志愿服务；日本社会企业也积极参与其中，给予日本社区养老服务大力支持。

三、英、日两国社区养老经验启示

（一）完善立法保障

从英日两国的经验中可以发现，完善的法律规范为社区养老指明发展方向，让社区养老在实施的过程中有法可依。到目前为止我国只出台了《中华人共和国老年人权益保障法》《关于加快发展社区服务业的意见》《关于在全国推进城市社区建设的意见》等几部政策法规和意见，我国立法的滞后以及法律实施细则的不全面直接影响了社区建设和社区养老的发展。我国政府应加快相关立法进程和提高立法质量，及时制定鼓励指导社区养老服务发展的政策和法规，加强对国家法律政策执行系统的监督建设，同时尽快修订相关立法，用法律制度推进和保障社区养老服务的发展。endprint

（二）加强政府引导与支持

从两国经验可以看出政府引导的重要性。由于我国特有的国情，目前我国政府支持社区养老服务发展的力度不够，政府补贴相对较少，而社会筹集和街道自筹的数量又有限，社区养老服务可利用资金短缺，政府在资金政策方面缺乏规范性和持久性。我国政府应支持和引导各类社会主体参与社区养老服务设施建设、运营和管理，创造平等互助的服务环境，提供必要的资金支持，监督各种养老服务机构的成立和运行，加大对民间组织的扶持力度，同时为民间社区养老服务事业提供财政支持。

（三）鼓励社会力量参与

英日两国政府都高度注重和支持社会机构和志愿者队伍参与养老服务。志愿者活动的原则之一就是无偿性，政府可以通过志愿者提供服务来控制社区养老服务成本。我国志愿者服务起步较晚，开始于20世纪80年代，截至2011年12月，中国有3392万人注册青年志愿者，建立175万个各类志愿服务站，志愿者人数只占人口总数的254%，参与者多为青年和在校大中学生，长期固定参加志愿活动的人较少，且流动性大。中国的志愿服务缺乏统一的权威性法规，很多志愿活动不够规范。目前，仅广东、山东等少数省市有相关的地方法规。

我国应积极鼓励志愿者等社会力量参与社区养老服务，健全志愿者培训机制，为志愿者提供基础医疗和心理学等基本技能培训，从而降低社区养老服务的成本。宣传志愿服务的重要性，尤其注重对成年人和无业妇女的宣传，鼓励其长期固定参与志愿活动，形成良性循环。

（四）丰富养老服务设施与内容

英日两国根据老年人的实际需求来提供具体的服务，很符合我国以人为本的发展理念。目前我国社区养老服务的项目少，服务设施相对落后，养老基础设施建设没在全国普及，根本无法满足我国广大老年居民的养老需求。我国应加快完善社区养老服务体系，完善养老配套设施建设，形成日常照顾服务、上门医疗服务、文化教育娱乐三大社区养老服务体系。社区应多建设一些场所供老年人等活动，多提供一些体育场地和设施、老年健身活动中心、户外健身场地，琴棋书画活动室等项目。

（五）培养专业化服务人员

作为一线提供服务的人员，其素质高低，是否具备必要的技能直接影响服务质量，英国、日本以及其他发达国家都很重视养老服务专业人才的培养。我国对社区养老专业人才培养不够重视，导致现有社区养老服务专业人才严重短缺、养老服务水平不高。我国应规范管理养老服务人员队伍，推行养老服务从业资格认证制度，通过考试优胜劣汰，提高我国养老服务质量和水平。

[参考文献]

[1]（英）苏珊·特斯特老年人社区照顾的跨国比较[M]周向红，张小明译，北京： 中国社会出版社，2002

[2]张祥云国外居家养老方式的经验与启示——以美国、芬兰、瑞典、日本为例[J]特区经济，2013（10）： 49-50

[3]田逸娇英、美、日三国社区养老服务的经验及启示[J]劳动保障世界，2013（2）

（责任编辑：梁宏伟）endprint