西部民族地区政府生态安全责任的运行机制研究

2015-06-08赵宜凯肖祥

西部学刊 2015年5期

赵宜凯+肖祥

摘要：生态安全问题是一种影响极为严重的生态环境问题。近年来，西部民族地区的生态环境不断恶化，影响到区域经济、社会全方面的良性发展。西部民族地区政府要承担起生态规划、监管、建设、补偿的生态安全责任，构建地区政府的生态安全责任运行机制，从而促进地区生态安全发展。

关键词：西部民族地区；生态安全；政府责任；运行机制

中图分类号：X321 文献标识码：A 文章编号：

一、西部民族地区生态安全存在的问题

西部民族地区主要指西南、西北民族地区的十省。具体而言，除去西藏、新疆、广西、宁夏、内蒙古五个民族自治区之外，还包括滇、黔、川、青、甘五省。该地区面积占到全国2/3，而人口数量只有全国1/4，其组成以少数民族为主。因为独特的历史、地理原因，西部民族地区的生态安全问题一直受到广泛关注。

（一）问题表现

从目前看来，西部民族地区生态安全问题较之过去虽有减缓，但该地区生态环境系统“从结构性破坏到功能性紊乱演变的发展态势”①没有得到根本改变。

生态安全是一种底线安全，被诺曼·迈尔斯称为“最终的安全”。[1]只有当环境污染与生态破坏的范围、程度足以威胁到社会稳定和国家生存时，才能上升到生态安全问题。[2]

西部民族地区目前面临着严重的生态安全问题，主要集中表现在以下方面。

1.植被破坏严重，水土流失情况不容乐观。西北地区植被平均覆盖率大概只有5%左右，西藏高原北部的植被覆盖率甚至不到1%，植被破坏导致大范围水土流失。据资料显示，西部民族地区水土流失面积达到了296.65万平方公里，占全国水土流失总面积83.1%。西部民族地区生态系统处于恶性循环状态。

2.西北民族地区干旱少雨，水资源匮乏，而西南地区水资源开发利用程度低，供需平衡失调。水资源匮乏是制约西部民族地区持续发展的重要因素。西北民族地区本就干旱，随着近年来气候变暖，青藏高原上有30%以上的湖泊都干化为盐湖。而在西南民族地区，因为技术原因，水资源的开发利用程度极低。这种情况严重影响生态与经济发展。

3.民族地区土地沙漠化、石漠化现象严重。我国沙漠化土地主要都分布在西部民族地区，新疆、内蒙古、西藏地区占到全国沙漠化土地总面积81.6%，[3]西南民族地区也面临着严重的石漠化问题。沙尘暴源区扩大，耕地锐减，西部民族地区土地沙漠化、石漠化呈现出了“整体扩大”的态势，极大危害社会正常发展。

4.环境污染程度的不断加重，使生态环境系统功能降低。随着经济发展，西部民族地区放松了工业准入门槛，大量重工业与资源型企业进入西部民族地区，工业废水、废气的排放给地区环境带来极大污染，西部民族地区生态环境系统的质量与功能被弱化。

西部民族地区多方面的生态安全问题集合在一起，使整个地区生态系统难以有效发挥调节作用，功能紊乱突出，给人类社会发展带来极大困扰。

（二）归因分析

西部民族地区出现严重的生态安全问题是多方面因素共同作用的结果。总体而言，可以从四个方面进行分析。

一是该地区生态环境脆弱。西部民族地区本身自然生态环境就极为脆弱。地貌复杂，大部分地区都属于高原、山地、沙漠、戈壁。气候多样，西北干旱多风，西南坡陡多雨，青藏高原空气稀薄，寒冷干燥。受地理、气候影响，西部民族地区自然条件恶劣，生态环境脆弱。

二是经济发展模式影响。目前西部民族地区的经济发展大多是仍然以牺牲环境为代价的。由于底子薄，民族地区片面追求经济发展，自然资源被盲目开发，造成生态破坏。东部产业优化升级过程中，大量高耗能、重污染产业进入西部民族地区，却没有相应的意识与能力保护地区生态环境，导致区域环境质量日益下降。

三是制度政策不完善。西部民族地区大多没有制定适合本地发展的生态环保法规。生态市场准入机制、生态安全预防制度体系和生态治理补偿机制的不完善，导致西部民族地区的人类活动不重视生态环保作用，地区生态环境保护处于混乱状态。

四是民族地区政府未承担起生态安全责任。社会经济发展的相对滞后使西部民族地区处于经济发展与生态建设的两难境地。在西部民族地区，多方面矛盾突出，政府实际作为难以满足其所承担的责任要求，生态责任处于被搁置状态，地区生态环境不断恶化。

二、西部民族地区政府生态安全责任的构成

在生态文明建设被放在突出地位的背景下，政府对建设良好的生态环境有着义不容辞的责任，西部民族地区亦是如此。从管理过程论的角度来说，可以将西部民族地区政府的生态安全责任划分为生态规划责任、生态建设责任、生态补偿责任以及生态监管责任。

（一）生态规划责任

西部民族地区的生态安全问题很大程度上由人为活动引起。市场具有“外部性”，②对于生态安全问题，市场自身往往难以驱动其健康运行。正如恩格斯所说，“到目前为止的一切生产方式，都仅仅以取得劳动的最近的、最直接的效益为目的。那些只是在晚些时候才显现出来的、通过逐渐的重复和积累才产生效应的较远的结果，则完全被忽视了。”[4]385在西部民族地区生态安全问题突出的背景下，政府部门必须承担起相应的生态安全责任。生态规划是政府生态安全作为的起始点，生态规划责任是西部民族地区政府必须承担起来的生态安全责任。政府在从事生态治理之前，必先进行科学的生态规划，保障生态治理科学展开。对于西部民族地区来说，政府必须承担的生态规划责任主要在于依据本地区实际状况，参考资源优势及生态空间状况，合理进行自然资源配置，制定经济与生态发展战略，严格市场准入标准，科学探寻产业转移方向，积极发展生态产业，保障经济进步与生态安全和谐发展。

（二）生态建设责任

社会中的人具有“经济人”③倾向，把这种假设放置于私营部门，其行为也必定受到自身利益的制约，同时，与政府部门相比，私营部门在大局的认识与掌控上有着先天的劣势，经济社会存在特殊性的西部民族地区更是如此。生态建设，是私营部门不愿做、做不好的事情。因此，生态建设责任是政府必须承担起来的责任。近些年来，随着第三部门兴起，政府也把许多公共事务交给第三部门管理，但不可否认政府在生态建设上发挥的作用是第三部门无法替代的。政府承担起生态建设责任，就是要关注生态规划的整个实施过程，以实际行动促进生态环境好转，保障生态安全。西部民族地区政府的生态建设责任要求地区政府适当承担起生态建设的资金、人才投入，建立起生态保护宣传机制，取得广泛的群众基础。以发展的眼光规范自身生态建设行为，确保生态建设行之有效，促进生态安全发展。

（三）生态补偿责任

我国最重要的生态功能区基本都位于西部民族地区，该地区生态环境的恶化会影响到国家利益的实现。必须正视的一个问题是，西部民族地区相比于东、中部发达区经济较为落后，相当比例的贫困人口为改善生活条件，不得不对环境资源进行过度开发。面对这个难题，要寄希望于地区人民增强生态保护意识，迫使其接受环境限制是不公平的，也是不可行的。因此，要加强西部民族地区的生态恢复、建设，地区政府必须承担起生态补偿责任，基于地区为环境保护和生态恢复与建设所做出的牺牲和支出的考量，对生态保护地区及保护者给予合理经济补偿。西部民族地区政府承担生态补偿责任，要求依照当地实际情况，制定合理的补偿标准，拓宽补偿资金收入来源，实现生态补偿方式实现多样化，从而保障西部民族地区生态安全治理的协调进行。

（四）生态监管责任

生态环境具有消费的非排他性，面向所有人提供供给，是一种典型的“公共物品”。在经济学理论中，美国教授加勒特·哈丁曾提出“公地悲剧”理论，指在没有约束的情况下，有限的公共资源与无限的经济人欲望之间矛盾必然导致资源滥用与破坏，最后造成集体利益损失。避免西部民族地区生态的“公地悲剧”，要求地区政府承担起相应的生态监管责任。西部民族地区的生态安全问题很大程度由人为造成，处于可控范围之内，可长期以来“乱招商、乱开发、乱排放”的现象存在加上生态监管缺失导致生态环境不断恶化。生态监管是一项重要的任务，是在解决西部民族地区安全问题过程中不可缺失的环节，地区政府承担起生态监管责任，就应树立危机意识，严格依照法规政策，在市场准入环节从严考察，拒绝重污染企业进入本地。在生态建设过程中，对保护生态安全的行为给予鼓励与宣传，对破坏生态安全的行为现象加以重视及解决。政府承担起生态监管责任，才能保障西部民族地区生态安全治理依照计划进行。

三、构建西部民族地区政府生态安全责任的运行机制

要构建西部民族地区政府的生态安全责任运行机制，就要统筹兼顾，建立起地方生态法律与约束机制、政府计划与决策机制、生态教育与宣传机制、行政组织与调控机制以及政府评价与监督机制，使五者相互作用，相互促进，进入一种自发的良性运行模式（如图1）。

（一）生态法律与约束机制

习近平在十八届四中全会上指出，依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。[5]构建西部民族地区政府生态安全责任运行机制必须以建立地区生态法律与约束机制为首要条件。经过几十年的发展，我国已经形成了较为完整的环保法体系，但不可否认，目前仍然存在一些空白。在依法治国的大局势下，西部民族地区应该充分运用法治思维和方式，发挥地方立法权优势，依据当地实际情况，完善生态立法，制定环保法规，确立生态环境所有权区分制度和生态投入补偿制度等。同时，西部民族地区生态环保法还面临着“操作性弱”，“违法成本低、守法成本高”还有“体制、机制障碍”[6]的问题，西部民族地区政府有必要完善执法体制，加重处罚力度，强化生态职能，真正发挥法律的约束作用。只有这样，才能实现西部民族地区政府生态安全责任运行机制以生态法律与约束机制为统领，用法律来规范地区生态安全管理活动。

（二）政府计划与决策机制

建立与完善政府计划与决策机制，是西部民族地区构建合理的政府生态安全责任运行机制的关键因素。计划与决策是实践活动的指向标，西部民族地区政府的生态安全计划科学与否，决策正确与否，都会直接影响到后续整个生态安全治理行动的成败。一方面，西部民族地区政府要严格紧跟中央政府思路，尊重纲领式目标，树立全局生态安全意识，制定符合要求的生态安全计划。另一方面，西部民族地区政府必须尊重客观实际，把握地区生态资源承受能力，明确生态安全目标，制定合理的、适合本地区生态安全发展的计划方案。为保证计划与决策的合法性与科学性，西部民族地区政府计划决策应当注重法律顾问的作用，建立完善合法性审查程序，引进公众参与与专家论证，要对拟定计划进行风险评估与集体讨论，确保可行性。社会实践是检验真理的唯一标准。[7]414西部民族地区政府还应当在生态安全治理的过程中主动寻找问题、发现问题，审查决策是否失误，进行追踪决策乃至二次决策，对不合理的计划与决策进行修正与补救。

（三）生态教育与宣传机制

良性运行的生态教育与宣传机制，是西部民族地区构建合理的政府生态安全责任运行机制的必要元素。公众在生态安全治理的过程中处于主体地位，解决西部民族地区生态安全问题需要全民参与。“只有公民的积极参与，才能使政府负起责任而不敢消极懈怠；只有公民参与才能使政府更有回应性和有效性”。[8]要引导西部民族地区公民积极参与生态环境保护，就必须培育民众的生态安全责任意识。十八大以来，生态文明建设被提到一个新的高度，建设美丽中国与西部民族地区生态安全紧密联系，平安中国也应当包含生态安全的内容。必须加强西部地区民众的生态教育，提升其环保意识，树立正确生态价值观，引导他们正确处理人与生态的关系。同时，还要通过媒体宣传等方式，使西部民族地区民众了解、熟悉生态法规，不仅自觉遵守政策，还可以参与到政府生态安全治理中来，发挥能动性，对政府、企业及个人的生态行为进行监督。除此之外，西部民族地区政府应当鼓励合法的生态环保组织发展，树立“榜样”，提高民众对生态安全保护的认同感、责任感，为构建西部民族地区政府生态安全责任的运行机制提供文化支持。

（四）行政组织与调控机制

无论制度、计划，还是其他，最终都要具体到实际的行动中来。科学的行政组织与调控机制，是西部民族地区是否能构建合理的政府生态安全责任运行机制的决定因素。政府的生态行政组织与调控机制运行必须严格遵守法律制度，反映地区生态文化建设，配套以良好的反馈系统，能动的依照生态规划进行。在西部民族地区，政府生态职能发挥相对不够理想，这与当地行政组织组织与调控机制建设有着极大的关系。西部民族地区政府的生态行政组织与调控机制有着两个方面的含义。首先，在制度上要保证行政组织与调控的科学性。建立合理的组织结构是生态行政高效的保障，西部民族地区政府应当完善生态职能部门建设，加快行政改革，明确分工，促进其高效运行。还要针对在实际工作中出现的问题制定相应制度，为政府工作人员的生态建设行为提供指导。其次，西部民族地区政府在实际生态行政的过程中，应当受到激励机制的影响，政府要以一定奖惩措施强化行政人员生态行为，防止不作为、乱作为现象发生。发挥地区政府的宏观调控作用，合理配置资源，引进现代化管理方法，保证西部民族地区政府的生态建设行为的合规律性、合目的性。

（五）政府评价与监督机制

科学的政府评价与监督机制是西部民族地区政府生态安全责任机制得以良性运行的重要保证。这里的政府评价包括对生态环境质量、政府生态行政工作以及对工作人员行为绩效的评估，而政府的监督机制从实质上说是一种激励与约束，政府依据一整套的监督制度，对生态建设主体行为进行规范与奖惩，发挥强化作用。反过来，政府的评价与监督机制又能提供反馈信息，为生态制度的确立与完善提供现实依据。建立科学的政府评价与监督机制，对西部民族地区的生态安全建设意义重大。在西部民族地区，急于摆脱贫穷的观念深入人心，对生态安全重视程度不够，导致即使有制度出台，却难以保证生态安全建设工作的有效性。针对这些情况，西部民族地区政府应当建立起科学的生态评价指标体系，针对生态安全建设中的各方面问题进行考察评估，衡量工作效度，还要使内外部监督共同运行，规范政府生态建设行为，根据生态工作人员实际绩效施以奖惩措施，以利益引导行为，保障地区政府的生态安全责任机制良性运行，促进西部民族地区生态安全发展。

注释：

①2001年12月29日，国家环保总局公布《西部地区生态环境现状调查报告》，

该报告指出，西部地区的生态破坏极为严重，生态系统呈现由结构性破坏到功

能性紊乱演变的恶性发展态势。

②“外部性”主要是一个经济学的概念。马歇尔和庇古在20世纪初提出了“外

部性”理论，该理论是指一个经济主体自身行为必然会对他人利益产生影响，

而这种影响并不由该经济主体承担。自该理论提出以来，引发了巨大关注。

③“经济人假设”最早由亚当·斯密提出，常用于经济学与心理学分析。是指人

是一种“经济动物”，追求私利，其行为动机都根源于经济诱因，希望以最少

的付出获得最大的经济利益。

参考文献：

[1]诺曼·迈尔斯.最终的安全：政治稳定的环境基础[M].上海：上海译文出版社，2001.