[摘要]市场经济体制的建立和发展，需要行业协会在政府与市场之间搭建沟通与协调的桥梁。由于政府对行业协会的定位不清，法律保障不健全、政府职能转变不到位等原因导致行业协会的作用未真正发挥。因此，政府应尽快转变观念与职能，完善立法，改革双重管理体制，与行业协会建立互动合作关系，以促进行业协会的健康快速发展。

[关键词]政府作用；行业协会；双重管理体制；完善建议

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.03.054

随着经济体制改革的深入，行业协会在促进经济发展、提升产业结构等方面发挥着越来越重要的作用。由于历史和现实的原因，特别是行业协会与政府的渊源关系，我国行业协会发展缓慢，政府在行业协会发展过程中未能发挥其应有作用。因此，我国政府应尽快转变观念与职能，完善立法，改革现有双重管理体制，与行业协会建立互动合作关系，以促进行业协会的健康快速发展。

1 行业协会发展中政府作用的理论分析

1.1 行业协会概念

不同国家对行业协会（Trade Association）的定义不尽相同，英国关于行业协会的权威定义是“行业协会是由独立的经营单位组成，保护和增进全体成员既定利益的非营利组织。”[1]日本经济界认为，行业协会是指事业者以增进共同利益为主要目的而组织的事业者的结合或联合体。美国出版的《经济学百科全书》认为，行业协会“是一些为达到共同目标而自愿组织起来的同行或商人的团体。由此可以看出，行业协会具有非营利性、非政府性、行业性和自愿性的特点。我国学者普遍认为，行业协会应该是以同行业企业为主体、在自愿基础上为增进共同利益而组织起来的社会经济团体。

1.2 我国行业协会的特征

行业协会的产生模式决定了其“官民二重性”的特点，即：行业协会作为行业会员的利益代言人，服务于行业会员，独立于政府；同时，行业协会又与政府有着千丝万缕的渊源关系，需要接受政府的管理。政府对行业协会实行“双重管理体制”，既受业务主管部门的管理，又受登记管理机关的管理。1989年颁布的《社会团体登记管理条例》第一次明确规定社会团体统一由民政部门登记，并确立了登记管理机关和业务主管部门的双重管理体制。1998年颁布的《社会团体管理条例》再次确认了社会团体的双重管理体制，并明确了登记管理机关和业务主管单位各自的职责范围，双重管理体制的法律规定更为严密。在双重管理体制下，行业协会与业务主管部门建立挂靠关系是其合法存在的前提条件，一旦解除这种挂靠关系，行业协会将被注销。这种行政色彩浓厚的双重管理体制使得行业协会完全受制于政府，而失去其应有的独立性，这也导致了我国行业协会长期以来发展缓慢，缺乏积极性和创新性。

1.3 行业协会与政府关系的理论基础

自20世纪70年代以来，关于行业协会与政府关系的理论研究，学界形成了四种具有代表性的学说。

1.3.1 政府失灵理论

这是美国经济学家伯顿·韦斯布罗德提出的。这种理论认为，由于政府和市场在提供公共物品方面不能完全满足需求，导致了行业组织成为提供公共物品的重要补充手段，政府、市场和行业组织在满足个人对公共物品的需求方面存在相互补充、相互替代的关系。政府失灵理论解释了行业协会存在的根本原因，分析了行业协会与政府之间的关系，为行业协会发展中政府作用的研究奠定了理论基础。

1.3.2 契约失灵理论

这是美国法律经济学家亨利·汉斯曼提出的。这种理论认为，由于行业协会受到“非分配约束”，因此，公共物品和服务由行业协会来提供比生产者提供具有更强的优越性。在契约失灵的情况下，行业协会成为监督生产者投机行为的一种制度反映。但行业协会本身存在的局限性也需要政府对其进行管理和监督，也就导致了政府应在行业协会发展过程中发挥作用这一问题的产生。

1.3.3 第三方管理理论

这是美国公共政策学者萨拉蒙提出的理论。这种理论认为，在提供公共物品与服务方面，政府付出的交易成本要远高于行业协会，因此，在市场失灵的情况下，行业协会应作为公共物品与服务的最初提供者，只有在行业协会提供的物品与服务不能满足需求时，政府作为补充。但行业协会在提供公共物品和服务方面也存在着自身的局限，这就需要政府在行业协会发展过程中发挥积极作用。

1.3.4 公共治理理论

公共治理理论认为，政府、市场和行业协会分别发挥着不同的社会职能，行业协会是政府之外提供公共物品的另一重要渠道。政府与行业协会合作是提高和改善公共物品数量和质量的有效途径。公共治理理论为构建政府与行业协会关系，发挥行业协会发展过程的政府作用的研究提供了一个新的理论范式。

2 我国行业协会发展中政府作用的现状

2.1 政府对行业协会发展的促进作用

在我国行业协会的发展过程中，政府一直起着积极的推动作用。1983年，国家在借鉴国外先进经验的基础上开始试点协会制度，对大型经济行业的管理试点由部门管理向行业组织管理转变，并批准成立了一批行业协会。自此，发展行业协会一直成为政府决策的重要内容。

2.1.1 政府确定发展行业协会的指导思想

国家一直高度重视行业协会的发展工作，国家经贸委在出台了多个关于培育和发展行业协会的文件，明确提出转变政府职能，按照“调整、规范、培育、提高”的指导思想培育和发展社会中介组织。

2.1.2 地方政府出台法规政策推动行业协会的发展

在中央政策的指导下，许多省市先后出台各种地方性法规与政策，积极推动行业协会发展。1999年4月，温州市出台《温州市行业协会管理办法》，这是我国第一个关于行业协会的地方规范性文件。1999年11月，深圳市人大也颁布了《深圳经济特区行业协会条例》。随后，河北、北京、上海、黑龙江等省市纷纷出台相关政策法规，为促进地方行业协会的发展进行了有价值的探索。[2]

2.2 政府对行业协会发展的制约作用

2.2.1 政府对行业协会的定位不清和认识偏差，限制了行业协会的发展

尽管政府对行业协会的地位和作用的认识在整体上有了转变，但仍有一些政府部门和工作人员在思想上存在偏差，[3]将行业协会看成是政府的附属机构，收留离退休干部的“疗养院”和“养老院”。政府对行业协会的定位不清和认识偏差必然影响到政府相关政策的制定，阻碍行业协会的发展壮大。

2.2.2 政社不分和行业协会自主性缺失，阻碍了行业协会的发展

我国的行业协会的成立多与政府有着或多或少的渊源关系，在成立之初就带有明显的官办色彩，并非真正意义上的自治组织。行业协会没有独立自主权，运行过程中必然受到诸多牵制，组织功能难以实现，最终多沦为政府的附属品，成为服务于政府的辅助组织。

2.2.3 法规政策落实不到位，制约了行业协会的发展

国家和地方政府对行业协会的培育和发展相当重视，出台了一系列相关法规政策，但实施不到位，落实不力，在很大程度上制约了行业协会的发展。

3 国外行业协会发展中的政府作用

3.1 美国行业协会发展中的政府作用

美国政府除了在税收、费用征收等方面给予一定减免之外，对行业协会基本采取不干预、不资助的政策。行业协会相对独立于政府，代表本行业成员向政府表达、沟通其利益诉求，政府在政策决策中也能够充分考虑行业利益，从而在行业协会与政府间形成良好的合作关系。

3.2 德国行业协会发展中的政府作用

德国高度重视行业协会的发展，几乎每个行业都有相应的协会组织，行业协会只代表本行业利益，不承担管理职能。德国政府大力支持行业协会的发展，不仅为行业协会提供培训费用、给予项目补贴等资金上的支持，而且对于行业协会开展的有利于企业效率、员工职业培训、继续教育以及社会经济的活动也予以积极支持。德国政府的政策支持为行业协会的发展提供了宽松的环境，政府与行业协会承担各自的职责，从而形成了良性发展的合作关系。

3.3 日本行业协会发展中的政府作用

日本政府普遍重视行业协会的作用，并给予其宽松的发展空间。其经济决策多由政府部门会同各行业代表经过充分协商后作出，通过立法和经济计划引导行业协会健康发展，实行“协会管理协会”的特殊治理模式，政府不直接管理行业协会，只是宏观地给予政策支持。

3.4 国外政府在行业协会发展中的作用对我国的启示

由于社会、政治、经济环境的不同，各国政府在行业协会发展中的作用不尽相同，但有一些共同的特点对于我国政府促进行业协会的发展具有重要的借鉴意义。

3.4.1 宽松民主的制度环境是行业协会发展的基本保障

一般而言，民主意识强、民主传统深厚的国家，其法律制度和政治环境较为宽松，国家对行业协会的限制较少，行业协会不仅有较大的活动空间，其运作方式更为灵活多样，行业协会发展的速度也较快。因此，我国有必要对行业协会发展的制度环境进行研究，尽量减少行业协会登记和活动方面的法律限制。

3.4.2 政府重视与支持是行业协会生存和发展的重要前提

行业协会的健康发展，离不开政府的重视和支持。西方国家比较重视从经济和法律上对行业协会的发展加以扶持和引导。如日本政府每年的财政预算就包括行业协会的活动经费补贴。

3.4.3 政府与行业协会之间的信赖合作关系是促进行业协会发展的重要条件

在行业协会作用发挥较好的国家，政府与行业协会之间往往存在一种良性合作关系。政府在明确行业协会所承担的责任和义务的同时，能充分尊重和考虑行业协会的利益诉求，双方在平等的沟通协调中表达意愿，共谋发展。行业协会对政府产生了一种依赖，也愿意与政府合作，从而与政府之间建立了互助合作关系，实现共赢。

3.4.4 政府对行业协会扶持与管理并重的政策是保证行业协会健康发展的关键

行业协会的生存和发展离不开政府在政策、资金等多方面的支持和帮助，而管理是行业协会得以健康发展的保证，两方面相互促进，不可偏废。国外政府对行业协会扶持与管理并重的政策和成功的管理经验值得我国政府学习和借鉴。

4 行业协会发展过程中发挥政府作用的建议

4.1 转变观念，扶持行业协会发展

4.1.1 政府应从观念上重视行业协会的发展

我国计划经济体制下的管理体制以及行业协会与政府存在先天的渊源关系，行业协会自成立起即受到政府的严格管制，并不具有真正意义上的社会性特征。社会主义市场经济体制确立以后，现行的双重管理体制显然已经影响到行业协会的发育、策略建构以及与政府关系模式的建立。[4]政府只有转变“全能政府”的思维定式，明确行业协会的社会定位，增强对行业协会的信心，才有可能作出有利于行业协会培育和发展的政策决策，并积极采取措施促进行业协会的发展。

4.1.2 政府应加大对行业协会的政策扶持力度。

政府的大力扶持是行业协会健康迅速发展的重要保障。政府应给予行业协会资金、税收等方面的政策扶持，以维持行业协会正常运转和完成行业管理职责。

4.2 完善立法，优化行业协会发展的法律制度环境

健全的法律制度是保障行业协会健康发展的重要因素之一。目前我国关于行业协会的法律依据主要有国务院于1998年颁行的《社会团体登记管理条例》和2000年颁行的《民办非企业单位登记管理暂行条例》两部行政法规。但这两个行政法规都不是专门规范行业协会，而是行业协会与其他非营利组织共用的，导致对行业协会的性质和地位定位不明确。政府应在适当时候制定关于行业协会的专门法律，明确行业协会的性质、地位、职能，界定行业协会与政府、市场的关系，明确行业协会的设立条件和标准以及政府对行业协会的管理模式，杜绝政府对行业协会事务的随意干涉。

4.3 转变政府职能，提高行业协会的自治程度

现行的双重管理体制使得行业协会在组织、职能、活动方式等各方面严重依附当地政府，甚至沦为政府的附属机构，自治化、社会化程度很低。政府应尽快转变职能，退出微观经济领域，实现政社分开，给予行业协会自主权，真正发挥行业协会在行业自治管理方面的功能与作用。

4.4 改革管理体制，提高管理效能

当前我国政府对行业协会实行登记管理机关和业务主管机关共同管理的双重管理体制，这种管理体制要么出现过度管理，行业协会的活动完全受制于政府，限制太多；要么存在“多一事不如少一事”的消极管理。双重管理体制已成为制约我国行业协会发展的重要因素。我国政府应改革现行的双重管理体制，实行政社分离，还权于行业协会。首先，改革登记管理制度，减少登记限制；其次，降低行业协会的准入门槛，使行业协会真正成为行业利益的代表，真正表达行业成员的利益诉求；最后，引入竞争机制，提高行业协会的业务能力和服务水平。打破目前“一行一会”的垄断局面，由企业来评判行业协会的业绩，将选择权交给企业。通过引入行业协会间适度竞争机制，政府能够从中培育和发展更有竞争力的行业协会，从而提高行业协会的业务能力和服务水平。

4.5 加强监督，建立行业协会问责机制

目前仅仅依靠管理机关有限的人手监督数量庞大的行业协会，其监督效果可想而知，广受公众非议的行业协会工作人员以权谋私，牟取暴利，变相分红等违法违规行为屡禁不止即是明证。解决这一问题的有效途径就是加强监督，建立他律和问责机制。

4.5.1 政府监督

政府是行业协会重要的监督主体之一，目前政府对行业协会的监督主要通过年检的方式。但由于相关法规对年检缺乏可操作性的立法规定，使得年检沦为例行公事，没有发挥真正的监督作用。政府对行业协会的有效监督应通过建立严格、完善的财务和审计制度来实现，以提升行业协会的社会公信力。

4.5.2 社会监督

媒体和社会公众是监督行业协会不可或缺的社会力量。信息公开是行业协会接受社会监督的前提条件，行业协会应将其财务、活动、管理等方面的重要信息在其网站或其他公共媒体上公布，社会公众可以随时查询、检索相关信息。

经济体制改革的深入和社会主义市场经济体制的建立，迫切需要行业协会真正发挥服务、协调、自律和代表作用，承担从政府剥离出来的管理职责。其中政府的扶持、信任、合作和监督是行业协会健康、快速发展，发挥行业管理职能，促进市场经济体制完善的重要保障。

参考文献：

[1]斯坦利·海曼著.行会管理[M].北京：中国经济出版社，1985：125.

[2]龚禄根.中国社会中介组织发展研究[M].北京：中国经济出版社，2006：32.

[3]李珍刚.当代中国政府与非营利组织互动关系研究[M].北京：中国社会科学出版，2004：38.

[4]熊跃根.转型经济国家中的“第三部门”发展：对中国现实的解释[J].社会学研究，2001（1）.

[基金项目] 本文是作者主持的济南市哲学社会科学规划项目“政府职能转变与行业协会发展研究”（14BGF20）的阶段性成果。

[作者简介] 王珂瑾（1974-），女，山东曹县人，山东政法学院副教授，法学硕士。主要研究方向：行政法和行政诉讼法学。