袁平 鲍丽萍 黄群赞

[摘要]社会管理创新一直是政府以及学者们关注的热点问题。为了全面衡量社会管理创新绩效，提升社会管理的品质，基于政府主导与公民感知的双重视角，构建了宁波市社会管理创新指标体系。对于全面认识和掌握社会管理创新的具体含义、测量地方政府社会管理创新的绩效，监测社会管理创新的进展，改进社会管理创新工作具有重要的意义。

[关键词]社会管理创新；指标体系；政府主导；公民感知

[DOI]1013939/jcnkizgsc201538151

1引言

近几年来社会管理创新问题一直是政府以及学者们关注的热点问题。党的十六届四中全会把社会主义和谐社会与社会主义市场经济、民主政治和先进文化一起纳入我国现代化建设的总体布局，明确提出要“不断提高构建社会主义和谐社会的能力”，为此强调要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”。2007年在党十七大社会形象报告中提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。社会管理被纳入更完备的体系性框架之中，社会管理创新也成为2009年年底全国政法工作电视电话会议所强调的“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作的组成部分之一，是指导国家精神文明建设的重要纲领。在2010年制定的国家“十二五”规划中也把“加强社会管理创新”作为“十二五”时期的重要工作之一。2011年2月19日在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上胡锦涛发表重要讲话，他指出，要正确把握国内外形势新变化新特点，针对当前社会管理中的突出问题，着重研究加强和创新社会管理、做好新形势下群众工作的思路和举措，为促进社会和谐、实现“十二五”时期经济社会发展目标任务凝聚强大力量。同时，他指出社会管理的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等八个方面。

目前，学术界关于社会管理创新的研究主要集中于概念界定（李程伟，2005；郑杭生，2006；李学举，2005）、主体构成分析（丁元竹，2006；郑杭生，2006；盛美娟，2008），社会管理创新目前存在的问题与挑战等（谢庆奎，2006；付诚，2009；袭维斌，2011），关于社会管理创新指标体系构建的研究还比较缺乏。由于社会管理体系结构非常复杂，对其进行描述尤为困难，为了全面衡量社会管理创新绩效，提升社会管理的品质，就需要有一套全方位社会管理创新评估指标体系，构建社会管理创新指标体系对于我们全面认识和掌握社会管理创新的具体含义具有积极的意义，同时构建社会管理创新指标体系对于测量地方政府社会管理创新的绩效，监测社会管理创新的进展，改进社会管理创新工作具有非常重要的意义。

2文献综述

21社会管理与社会管理创新的概念

学者们通常从广义和狭义两个方面对社会管理进行概念界定。广义上的社会管理，是指政府以及非政府组织对各类社会公共事务，包括政治、经济、文化和社会生活等事务所实施的管理活动，社会管理的范畴与公共管理等同（李程伟，2005）。狭义上的社会管理，与政治管理、经济管理相对，是指对社会公共事务中除了政治统治和经济管理事务以外的那部分事务的管理和治理。多数学者更倾向于从狭义范围界定社会管理，本文探讨的是狭义上的社会管理。李学举（2005）认为，社会管理是政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。潘小娟、白少飞（2009）认为，社会管理是指通过制定系统规范的社会政策和法规，来管理社会事务，回应社会诉求，化解社会矛盾，调整社会利益关系，保障社会安全有序运行的管理活动。李培林（2011）指出，社会管理既是政府向社会提供公共服务并依法对有关社会事务进行规范和调节的过程，也是社会自我服务并且依据法律和道德进行自我规范和调节的过程。

社会管理广泛地存在于民政、公安、司法行政、文化、新闻舆论、劳动保障等政府工作的诸多方面。我国目前的社会管理工作，涵盖了协调利益关系、规范社会行为、化解矛盾纠纷、解决社会问题、维护公平正义、应对社会风险、维持社会稳定等基本任务。主要包括五个方面的要素：一是社会管理的目的。主要在于保持社会秩序，确保社会公正，维护公共利益，推动社会发展；二是社会管理的主体。主要是以政府为主的多元主体合作结构；三是社会管理的对象。主要是社会公共事务，包括教育、卫生、文化、人口、环境、社会保障、社会治安和社会稳定等方面；四是社会管理的途径。除了政府依法行使社会管理权限外，还要注重构建与第三方的合作伙伴关系，建立健全公民参与机制，充分调动整合社会资源，畅通丰富管理渠道；五是社会管理的方式。主要是创设必要的制度和规范，并通过相应的制度安排和规范创设来化解社会矛盾，调节社会利益，维护社会秩序，为经济社会全面协调可持续发展，提供深层次的制度保障（陈振明，2006）。

社会管理创新，是指政府和社会组织依据社会运行和发展规律，把握政治、经济和社会新的发展态势，研究并运用新的社会管理理论、知识、技术和方法等，创新社会管理理念、体制机制、方式方法，以实现社会善治的活动和过程（刘旺洪，2011）。社会管理创新是围绕实现社会管理新目标、新任务，运用现有的各种资源和力量，以先进的、有效的社会管理理念、方法、手段、体制、机制等，对陈旧、落后、不合时宜的管理模式、方式、方法进行改造、改进、改革，构建适应形势发展变化的社会管理框架、机制和制度的行为及过程。其中，所谓的“创新”是指，社会管理工作必须要实现与时俱进、大胆探索，在正确把握国内外形势的各种新变化、新特点的基础上，重点针对社会管理中存在的各种重点难点问题，研究探索加强和改进社会管理的思路和有效举措。创新社会管理，是维护整个社会的和谐稳定、保障人民群众安居乐业、全面推进小康社会建设、发展中国特色社会主义的前提条件之一。社会管理创新的前提是存在一定形式的社会管理，可以说，它既是管理主体的一种行为，同时也是行为的一个过程。对社会管理而言，其本质在于如何定位国家与社会之间的关系。从这个意义上讲，社会管理的创新，其实就是在“解构”与“重构”国家和社会这对关系的过程中展开的。无论是站在理论还是实践的角度，以治理为原则“重构”国家与社会的关系，已成为政府部门提高社会管理针对性、有效性的优先途径和重点发展方向。“重构”国家与社会之间的关系，就是要在合理分工的基础上，构建国家与社会互相支持、互相合作、协调配合的良性互动关系，用“强社会”催生“强政府”，以“强政府”促成“强社会”。应该说，我们所说的社会管理创新，是对既有的权利和利益格局的重新布置和安排，是在一定程度上对既定的社会管理体制机制的大胆突破。

22社会管理创新的主要内容

大量的理论和实践告诉我们，世界上所有国家的政府，管理社会虽然都没有绝对固定的一种或几种模式，但却有一定的方向可以遵循；虽然没有一成不变的创新思路，但却有基本的发展趋势。因此，关于社会管理创新，可以总结出以下四个方面的内容：

遵循法治本意。这是指社会管理创新必须遵循一定的底线，最根本的一条就是不能突破法治的要求、不能违反法律的规定。创新可以在理念上、职能上、方式上去实现，一旦遇到尚无法律法规规定的情况，就必须以高度负责的态度，在依法行政、依法治理的大背景下进行创新。

强调政府主导。这是指各个政府部门在社会管理创新的过程中，既要注重充分发挥政府的职能作用，但又不能局限于仅用行政的力量；既要充分调动社会参与的积极性主动性，依靠社会资源和力量，但又不放弃政府应负的职责。

政府回应社会。这是指政府在社会管理方面的理念，如果越是以社会需求为重要指向，其行为和过程也就越能被社会所认可和接受，其效果也会比较契合整个社会的实际和需求。这是因为，“一个真正具有效率、效能的服务计划需要服务对象的主动参与，而不是服务对象的被动接受”（盖伊·彼得斯，2001）。

社会参与管理。这是指政府社会管理的过程，如果越是容许、支持和鼓励社会参与，其行为和过程也就越不会偏离社会的需求，其所能掌握和动用的力量和资源也就越多，最终也就能够加速社会的发展进步。

3宁波市社会管理创新实践概况

中共宁波市委第十一届委员会第十二次全体会议，认真学习胡锦涛同志“七·一”重要讲话，根据中央、省委关于加强和创新社会管理的部署，科学总结宁波市社会管理创新综合试点的工作实践，全面分析当前社会发展面临的形势和任务，着重研究了加强和创新社会管理问题，并做出《中共宁波市委关于进一步加强和创新社会管理的决定》。

31宁波市社会管理工作的基础

近年来，宁波市高度重视社会管理工作，积极创新体制机制和方法手段，大力推进“平安宁波”、“法治宁波”建设，形成了和谐企业创建、外来务工人员服务管理模式、81890公共服务平台、基层和谐促进工程、矛盾纠纷联合调解、居家养老等一批社会管理创新品牌。2010年被列为全国、全省社会管理创新综合试点城市后，着力突破重点难点，积极构建新型社会管理体系，取得了阶段性成效，为宁波市进一步加强和创新社会管理奠定了基础。

32宁波社会管理面临的挑战

当前，宁波作为首批对外开放的、沿海较发达的副省级城市，既处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，群众利益诉求多元复杂，社会矛盾多样多发，社会治安形势不容忽视，公共安全隐患仍然较多，流动人口服务管理任务繁重，虚拟社会管理亟待加强，公共服务有待完善，社会管理面临前所未有的挑战。

33宁波社会管理创新的任务

面对新的形势，进一步加强和创新社会管理，是全面落实科学发展观的内在要求，是维护社会和谐稳定的根本途径，是满足人民群众新期待的重要举措，是提升社会管理效能和水平的必然选择。宁波各级、各地要从全局和战略高度，深刻认识加强和创新社会管理的重要性和紧迫性，继承和发展宁波市在社会管理方面积累的宝贵经验，在新的起点上深入推进社会管理各项工作，努力开创宁波社会管理新局面。《中共宁波市委关于进一步加强和创新社会管理的决定》指出，根据省委十二届九次全会精神和宁波市社会管理工作实际，在当前和今后一个时期，要围绕“着力完善一个格局、建立健全四项机制、加强和创新十大体系”的重点任务，深入推进社会管理各项工作。

4宁波市社会管理创新指标体系构建

社会管理创新的重点是引导规范各种社会组织的发展，培育新时代公民，重构政府和社会的关系，利用既有组织资源，刺激集体行动的发生。社会管理创新既是活动，也是活动的过程，是以社会管理存在为前提的，其目的在于使社会能够形成更为良好的秩序，产生更为理想的政治、经济和社会效益。本研究根据胡锦涛主席的讲话精神（201123），结合《中共宁波市委关于进一步加强和创新社会管理的决定》，从政府管理和公民感知双重视角来分析，提出宁波市社会管理创新包括如下七个方面的内容。

第一，创新和完善社会化公共服务保障体系。包括三个方面内容：创新发展社会事业；创新发展社会公共服务平台；创新发展公共安全执法监管。具体评估指标包括以下几个指标：城镇登记失业率；新增城镇就业岗位；拆迁补偿满意度；每千人医生护士数；每千人床位数；卫生事业费占财政一般预算支出比重；人均民生财政支出；城镇职工及城乡居民养老保险参保率；城镇职工及城镇居民基本医疗保险参保率；新型农村合作医疗参合率；当年住房公积金参建人数净增长率；城镇住房保障实施比率；每百位老人养老床位数；81890公共服务平台使用率；81890公共服务平台满意度。

第二，创新和完善多元化社会矛盾调处体系。包括以下几个内容：创新源头预防工作；创新多元调解机制；创新新房处突机制。主要指标包括：公民权益保障满意度；居民对政府服务满意度；消费者投诉率；劳资争议解决率；医患纠纷解决率；信访案件解决率；注册志愿者人数占城区人口总数的比例；每万人口专职志愿者人数。

第三，创新和完善动态化社会治安防控体系。主要内容包括：创新刑事司法政策；创新治安动态管控机制；创新城乡社区警务建设。具体指标包括：每十万人生产安全事故死亡人数；每万人严重刑事案件立案数；亿元GDP安全事故死亡人数；生产及餐饮服务环节食品抽检合格率；药品抽检合格率；视频监控系统覆盖率；社区警民比率。

第四，创新和完善现代化新型城市管理体系。主要内容包括：深化文明城市创建活动；创新城市管理综合协调机制；提高城市管理综合执法水平。主要指标包括：数字化城管覆盖率；纳入电子监察的审批事项比例；政府行政审批效率；行政诉讼案件败诉率；行政复议纠错率；窗口行业服务态度。

第五，创新和完善系统化综合信息管理体系。主要内容包括：加快社会管理综合信息系统建设；推动部门网络设施和信息资源共享；抓好基层综治信息平台建设。主要包括以下几个指标：社会管理综合信息系统覆盖率；居民获取常用信息便捷程度；政府办公信息化水平；互联网用户比例；电子政府的普及率。

第六，创新和完善人性化实有人口管理体系。包括以下几个方面的内容：优化外来人口服务管理；加强特殊人群的帮教管理；突出弱势群体的关爱帮扶。主要指标包括：外来人口养老保险参保比率；外来人口医疗保险参保率；外来务工人员工伤保险参保率；城乡低保人均年救助额差距倍数；慈善人均救济支出；月人均养老金；每万人口平均拥有的福利床位数。

第七，创新和完善法治化有序规范管理体系。主要内容包括：推进“两新组织”的培育规范；加强网络社会的引导监管； 提高全市公民的法治意识。主要指标包括：每万人口拥有律师人数；社区（村）依法自治达标率；公民法律知识普及率；公民维权意识普及率。

在新形势下，大力加强和创新社会管理，把社会管理工作摆在更加突出的位置，已成为统筹经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的战略性举措，建立衡量社会管理创新进程的评价指标体系也已成为准确把握社会管理规律，提高社会管理科学化水平，不断促进社会和谐稳定的重要基础性工作。本研究所构建的社会管理创新评价指标体系对于我们全面认识和掌握社会管理创新的具体含义和包含的内容具有积极的意义，对于衡量地方政府社会管理创新的绩效，监测社会管理创新的进展，改进社会管理创新工作等具有现实意义。

总之，本研究所构建的社会管理创新指标体系的意义在于：一是通过开展社会管理创新工作的监测评价，引导和推进科学发展观的落实；二是通过社会管理监测评价指标的选择，实现政府对社会管理创新的导向意图；三是通过对社会管理创新监测评价结果的分析，有助于科学地认识社会管理中存在的问题和薄弱环节。

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[基金项目]本文受宁波市软科学课题（项目编号：2012A10049）资助。

[作者简介]袁平（1982—），女，山西大同人，博士，浙江大学宁波理工学院，讲师。研究方向：战略管理，可拓营销和消费者行为； 鲍丽萍（1971—），女，讲师，浙江大学宁波理工学院；黄群赞（1982—），女，讲师，浙江大学宁波理工学院。