黄晓辉 陈武

摘 要：党的纪检工作担负着“监督”和“协助”双重职责，由此决定了党的纪检工作“双重领导”体制。在“双重领导”下，上下级纪委是领导与被领导关系；同级党委与纪委既是被监督与监督关系，又是领导与协助关系；上级纪委与下级党委为指导与被指导关系。在“双重领导”下，应以方便纪检工作职责落实为原则、以各自所负有的职责范围为边界、以人事财权为重点划分上级纪委与同级党委在纪检工作中的领导权；以党委的全面领导、主体责任和纪委的协助、监督责任为原则划分同级党委与纪委在党风廉政建设和反腐败工作中的职权；同时，纪委作为党内监督专门机关，还应该拥有了解情况、工作检查、专题调查、受理申诉、查处案件和工作保障等必要的权力。

关键词：纪检工作；双重领导；职责；关系；权力

中图分类号：D262.6 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2015）05-0058-08

党的纪律检查委员会（严格地说，这里谈的是党的地方各级纪律检查委员会），作为党内监督专门机关，自党的十二大以来，其工作一直在“双重领导”体制下进行，即“党的地方各級纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会的双重领导下进行工作”①。“双重领导”下的各方关系，主要涉及三个方面，即上下级纪委之间的关系、同级党委与纪委之间的关系、上级纪委与下级党委之间的关系。“双重领导”下的权力分配，主要涉及两大类别，即上级纪委与同级党委之间的领导权划分、同级党委与同级纪委之间的职权划分。完善“双重领导”体制，关键要厘清这三个方面的关系，配好这两大类别的权力。关系由工作产生，权力与职责相联。职责、关系、权力是在工作中形成的既相互联系又相互区别的统一体。因此，为了厘清这三个方面的关系，配好这两大类别的权力，首先必须明确党的纪检工作的主要职责。

一、明确党的纪检工作的主要职责

《中国共产党章程》（指现行党章，以下没有特别说明的，均指现行党章）第44条明确规定：“党的各级纪律检查委员会的主要任务是：维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作。”[1]234《中国共产党党内监督条例（试行）》第3条规定：“党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人。”[2]党的十八届三中全会《决定》第36条强调，“落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任。”“各级纪委要履行协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作，加强对同级党委特别是常委会成员的监督，更好发挥党内监督专门机关作用。”[3]中共中央纪委颁布的《关于纪委协助党委组织协调反腐败工作的规定（试行）》第2条指出：“纪委协助党委组织协调反腐败工作，是指纪委在同级党委的领导下，按照同级党委和上级纪委的总体部署和要求，协助同级党委研究、部署、协调、督促检查反腐败各项工作。”[4]根据上述党内法规的规定，纪委的主要任务或工作职责可以归纳为两个方面：一是履行监督职责，“维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况”，其要点是执纪、检查（狭义的监督）、问责，①重点是“加强对同级党委特别是常委会成员的监督”；二是履行协助职责，即“协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作”，其要点是提出工作建议、协助组织协调和督促检查，②当好参谋和助手。

在纪检工作的上述两方面职责中，监督职责是主职责、原职责，协助职责的某些内容本身就包含在监督职责中，某些内容是随着形势发展在强调党委对党风廉政建设负主责的情况下对纪委工作的新要求。从1927年党的五大正式成立党内监督专门机关监察委员会（纪委的前身）至1979年改革开放前，纪委的主要任务或工作职责一直定位于“监督”。最早提到“协助”的是1979年1月在“文革”后新成立的中央纪委第一次全体会议上。该会议通过的《中共中央纪律检查委员会第一次全体会议通告》指出：遵照党中央的规定，党的纪律检查委员会的根本任务是，维护党规党法，保护党员的权利，发挥党员的革命热情和工作积极性，同一切违反党纪、破坏党的优良传统的不良倾向作斗争，协助各级党委切实搞好党风。[5]后来，在党的十二大章程中，把“协助党的委员会整顿党风”作为纪委的一项重要任务明确了下来（第44条）。党的十四大章程改提“协助党的委员会加强党风建设”（第44条），党的十六大章程，又进一步加上了“组织协调反腐败工作”的内容（第44条），[1]113，138，183从而形成了现行党章的提法。其实，纪委的监督职责本身就包括了对党风不正和腐败现象的纠正和查处，因此，当党把加强党风建设和反腐败工作提上议事日程后，纪委协助党委搞好该项工作本来就是应该的，就是份内工作。之所以要在党章上特别规定党委领导、纪委协助，是说明这项工作的重要性和目前形势的严峻性，不能仅仅停留于纪委的执纪、检查（监督）、问责上，而应该全面抓好，从源头抓起，齐抓共管，党委应该全面领导，亲自负责。正是在这样的背景下，纪委的“协助职责”提上了议事日程。从纪委协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作来讲，纪委的“监督职责”不变，并自然包括了对党委执行党风建设和反腐败工作情况的监督，①但扩大了纪委工作的内容，即除了监督之外，还要研究党风建设和反腐败工作，当好党委的参谋和助手，为党风建设和反腐败工作提出建议，并协助党委组织协调、督促检查这项工作。②但是，在实际工作中，由于各种原因，“一些地方和单位的纪委大包大揽、职能泛化、聚力不足的现象比较严重，极大地影响了监督效果”[6]；一些单位，甚至忘记或放弃了监督职责，处于被动的协助地位，所以，党的十八届三中全会《决定》特别强调：“落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任，加强对同级党委特别是常委会成员的监督，更好发挥党内监督专门机关作用。”

所以，笔者认为，纪委履行“协助职责”，不能忘记了“监督职责”。应该强调，纪委作为党内监督专门机关，监督是主业，是主责，各级纪委的日常工作首先应该聚焦于执纪、检查（监督）、问责。从各级纪委工作的总体来讲是监督，这是不能忘记的；就党风廉政建设和反腐败工作来讲，是既监督又协助。党风廉政建设和反腐败工作是各级党委必须抓好的主要工作之一。在这项工作上，党委负主体责任，纪委负监督责任，纪委必须监督党委抓好这项工作，同时也有责任协助党委抓好这项工作。

最后，还有必要说明一下，在纪委的主要任务或职责中，长期以来，其监督对象主要是党员个人，有时候也包括了下级组织，但没有规定对同级党组织的监督职责或职权。③所以，在以往的工作中，党的纪检工作主要是在同级党委的领导下进行。④直到1982年党的十二大，在党的十二大报告中才明确提到，党的各级纪委“对中央以下的同级党委及其成员实行党章规定范围内的监督，对中央委员会成员违犯党纪的行为可以向中央委员会检举”[7]，并在大会通过的党章中规定：中央和地方各级纪委“检查和处理党的组织和党员违反党章党纪和国家法律法令的比较重要和复杂的案件”（第44条）。也正是在党的十二大通过的党章中，开始增加了纪委的“协助职责”，并明确规定党的纪检工作实行“双重领导”体制。从党的十二大提到的纪检工作的这两项任务来看，如果要对同级党委开展监督，就必须实行垂直领导，或纪委只对党的代表大会负责；但是，纪委又要履行“协助职责”，这又要求纪委同时要接受同级党委的领导，不能完全改变原来的同级党委领导的体制。从某种意义上说，这正是党的十二大提出党的纪检工作实行“双重领导”体制的主要原因。所以，我们有理由认为，正是党的纪检工作的“双重职责”决定了党的纪检工作的“双重领导”体制。这是我们厘清“双重领导”下各方关系和配好“双重领导”下的各方权力的关键因素，即厘清关系、配好权力，必须着眼于纪检工作的“双重职责”，以有利于“双重职责”的落实为原则和导向。职责决定关系，关系产生权力，权力为职责服务。这是职责、关系、权力统一体形成和运行的基本规律。

二、厘清“双重领导”下的三方关系

根据“职责决定关系”的原理，上述纪检工作的“双重职责”，客观上决定了党的纪检工作的如下关系：上下级纪委之间的领导与被领导关系、同级党委与纪委之间的被监督与监督关系和领导与协助关系、上级纪委与下级党委之间的指导与被指导关系。

第一，上下级纪委之间的领导与被领导关系。这是由于纪委履行“监督职责”的需要决定的。在“双重领导”体制中，之所以提出并强调上级纪委的领导，其目的就在于有利于纪委履行“监督职责”，可以超越同级党委，实现对同级党委的监督。根据权力的本性，不受监督制约的权力必然走向腐败，而要实现对权力行使者的监督，监督者不能受制于被监督者。从古至今，上至国家、政党，下至行会、社团，无不如此。因此，任何组织在其内部机构中，一般都设立有相对独立的监督机关或者配备有相对独立的监督人员，以监督制约权力的运行，维护组织纪律。为了保证监督的权威有效，这种机关或人员一般实行垂直领导，或者直接对最高领导机关或最高领导人负责。对于这一基本原理的认识，我们党虽然经历了一个过程，但如上所述，自党的十二大以来，也已经逐渐明确，纪检工作的重点已逐渐转到了对同级党委的监督上，“对党员领导干部行使权力进行监督”，党的十八届三中全会《决定》再次对此进行明确强调。遵循权力运行规律，纪委必须监督党委，而要有效监督党委，纪委不能受制于党委，纪委系统必须垂直领导。这就决定了上下级纪委之间的领导与被领导关系。这是纪检工作的第一层关系，也是最重要的关系。

第二，同级党委与同级纪委之间具有双重关系，即被监督与监督关系和领导与协助关系。这是由于纪委工作的“双重职责”决定的。就“监督职责”来讲，如上所述，其重点是监督同级党委特别是常委会成员，从而形成了同级纪委与同级党委之间的监督与被监督关系。就“协助职责”来讲，纪委要协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作，当好党委的参谋和助手，自然要接受同级党委领导。但是，这种领导不是上下级之间的，也不是系统内部的领导机关与其职能部门之间的领导与被领导关系。纪委由党的代表大会选举产生，不是黨委的下级，也不是党委内部的职能部门，而是履行对包括同级党委在内的党组织和党员个人监督的党内监督专门机关，因此，党委对纪委的领导不是全面领导，仅是专项工作的领导。党委不能分配纪委做该专项工作以外的工作，即党委对纪委的领导不能超越“加强党风建设和反腐败工作”的范畴。①因此，同级党委与纪委的关系，不是一般意义上的领导与被领导关系，而是特定工作范围内的领导与协助关系，即在党风廉政建设和反腐败工作中的领导与协助关系。

第三，上级纪委与下级党委之间的指导与被指导关系。这是由于纪委的“协助职责”和党委的主体责任共同决定的。一方面，纪委要协助党委抓好党风廉政建设和反腐败工作，履行好提出工作建议、协助组织协调和督促检查的职责，就不能不对下级党委开展该项工作进行过问和指导。这种过问和指导是代表上级党委的。另一方面，党委作为党风廉政建设和反腐败工作的责任主体，也必须就这项工作定期向上级组织汇报，包括向作为党内监督专门机关又协助党委抓好党风廉政建设和反腐败工作的上级纪委汇报。①这样，就自然形成了上级纪委与下级党委之间的工作关系。但是，这种工作关系不是领导与被领导的关系，而是指导与被指导的关系。如上所述，党委和纪委是党内的两个不同系统，在地方各级的党委与纪委之间不存在系统内部的领导与被领导关系，因此，即使在党风廉政建设和反腐败工作上，上级纪委也不能是领导下级党委，而只能是指导下级党委。这种指导权是由于纪委的“协助职责”产生的，是同级党委赋予的，其权力包含于“组织协调和督促检查”的内含中。如果上级纪委要对下级纪委行使具有领导意义的下达指示、纠正错误等权力，那么必须首先向同级党委提出建议，由同级党委对下级党委行使这方面的权力，或者在同级党委授权后行使这方面的权力，而不能由上级纪委直接对下级党委行使领导权。

第四，发生意见分歧或矛盾纠纷时的解决办法。在“双重领导”体制下的三方关系中，上下级纪委之间为领导与被领导关系，从组织原则上讲，上级纪委有权改变下级纪委的决定，下级纪委必须服从上级纪委的决定，如果下级纪委认为上级纪委的决定是错误的，在服从和执行的前提下，可以依据组织程序向再上一级组织，直至中央反映。这是有党章及党内有关法规规定的。②现在的问题是，在同级纪委和党委以及在上级纪委和下级党委发生意见分歧或矛盾纠纷时怎么解决。首先，当同级党委和同级纪委发生意见分歧或矛盾纠纷时，在一般情况下，应该提请上级纪委裁决，服从上级纪委的裁决。因为，在党风廉政建设和反腐败工作上，上级纪委是代表上级党委行使权力的，既是下级纪委工作的领导者，又是下级党委开展党风廉政建设和反腐败工作的指导者，具有权威性。在党代会召开期间，则应该提请和服从党代会裁决。党代会作为地方各级党的领导机关，在地方各级党的工作中具有最高的权威性。其次，当上级纪委和下级党委发生意见分歧或矛盾纠纷时，或者说，当下级党委认为上级纪委对同级党委与同级纪委的意见分歧或矛盾纠纷的裁决不正确时，则可以提请上级党委裁决，在一般情况下应该服从上级党委的裁决。因为，就上级纪委与下级党委的关系来说，上级纪委是协助和代表上级党委行使权力的，当然上级党委有权做最终的裁决。

三、配好“双重领导”下的两类权力

在纪委履行工作职责产生的三个方面的关系中，带来了两种类别的权力需要配好理顺，即上级纪委和同级党委在纪检工作中的领导权划分以及同级党委和同级纪委在党风廉政建设和反腐败工作中的职权划分。党的十八届三中全会《决定》提出推动党的纪检工作“双重领导”体制具体化，其核心点就在于这两类权力的具体化，列出各方的权力清单，理顺这两类权力中的关系。

首先，上级纪委和同级党委在领导纪检工作中的权力划分，应该注意以下三点：

第一，以方便纪检工作职责落实为原则。权力与职责相统一，权力由职责产生，权力为职责服务，领导权的分配要以有利于职责的落实为原则。如上所述，在纪检工作“双重职责”中，监督是主要职责、主要任务，上级纪委与下级纪委的领导与被领导关系是纪委工作关系的主线，因此，以方便纪检工作职责的落实为原则，就应该以上级纪委领导为主，同级党委领导为辅。而从目前的情况看，则存在着权力分配不合理，上级纪委权力不足，同级党委权力过重，纪委监督工作严重受制于同级党委的情况，因此，在目前，改革党的纪检工作“双重领导”体制，应该着眼于强化上级纪委领导，优化同级党委领导。这正是党的十八届三中全会《决定》在改革党的纪检工作“双重领导”体制问题上的主要精神。

第二，以各自所负有的职责范围为边界。任何权力的行使都必须有边界，这个边界就是服务和服从于履职的需要，以职责范围为边界。即权力的行使必须限于履行职责所需要的范围内。无论是上级纪委还是同级党委，既然拥有对纪检工作的领导权，也就负有对纪检工作的领导责任。根据责权相统一的原理，它们所拥有的职权也应该以它们所负有的职责范围为边界。如上所述，在纪检工作中，上级纪委对下级纪委的领导职责就是领导下级纪委履行好监督任务；同级党委对同级纪委的领导职责就是领导纪委协助做好党风廉政建设和反腐败工作。所以，在上级纪委与同级党委的权力划分上，总的来说，属于“监督职责”范围内的权力，应该以上级纪委领导为主，属于党风廉政建设和反腐败工作范围内的权力，应该以同级党委领导为主。比如，查处案件属于监督权所应有的职责范围，查处案件应以上级纪委领导为主；制定党风廉政建设和反腐败工作计划、以及检查督促该计划的落实和加强工作中的组织协调属于“协助职责”的范围，应以同级党委为主。又比如，党委领导纪委，其职责在于加强党风廉政建设和反腐败工作，党委的领导权不能超越这一界限，不能安排纪委分管党风廉政建设和反腐败工作以外的其它工作。这正是中央要求纪检监察机关“三转”，“明确职责定位，把不该管的工作交还主责部门”的主要理论依据。

第三、以人权、事权和财权为重点。落实到具体的权力问题，应该把重点放在人权、事权和财权的划分上。这些权力是权力家族中最重要的权力，应该成为权力划分的重点。在这一方面，党中央已经提出了“两个为主”，即“各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主”；“查办腐败案件以上级纪委领导为主”[3]。“两个为主”分别从人权和事权上强化了上级纪委对下级纪委的领导，是按职责理顺领导关系的重要举措，对于“加强对同级党委特别是常委会成员的监督”具有重要意义。但是笔者认为，仅此还不够。任何工作的开展，都必须以必要的经费保障为基础，纪检工作也不例外，因此，还有必要规定纪检工作经费单列预算，经费预算审核批准权归上级纪委。此外，上级纪委作为协助党委开展党风廉政建设和反腐败工作的上级机关，其职权不能仅局限于对下级纪委的领导，还应该包括对下级党委的党风廉政建设和反腐败工作的指导。因此，在党风廉政建设和反腐败工作方面，不仅是下级纪委应该向上级纪委报告工作，下级党委（党组）更应该定期向上级纪委报告工作，报告党风廉政建设和反腐败工作的总体规划、责任落实和执行情况等。上级纪委可以而且应该就这方面的工作进行指导、检查以及提出工作建议等。因此，上级纪委的领导权可以归纳为以下四点：对下级纪委主要领导干部的提名和考察权；对下级纪委开展执纪、监督、问责工作的领导权（包括查办和惩处案件权）；对下级党委和纪委开展党风廉政建设和反腐败工作的指导权（包括检查督促、组织协调和工作建议权）；下级纪检工作经费预算审核批准权等。

其次，同级党委和同级纪委在党风廉政建设和反腐败工作中的职权划分，以党委的全面领导、主体责任和纪委的协助、监督责任为原则。

从党委的全面领导和主体责任产生的权力主要有：根据党中央及上级机关关于党风廉政建设和反腐败工作的部署和要求，结合本地区或本单位的实际研究制定本地区或本单位党风廉政建设和反腐败工作计划、目标要求和具体措施的权力；在党委管辖的各职能部门中进行任务分解、工作分配和责任落实的权力；在工作开展过程中进行组织协调、督促检查、解决问题和纠正错误的权力；对下级党委的党风廉政建设和反腐败工作进行指导、检查和纠正的权力；领导、支持、监督纪检机关开展工作的权力；①领导、组织考核评比，表彰先进、问责后进的权力等。

从纪委的“协助职责”产生的权力主要有：根据中央及上级机关的精神和同级党委的工作部署、要求，联系本地区或本单位的实际，研究党风廉政建设和反腐败工作的重大问题，及时向同级党委提出工作意见和建议的权力；根据同级党委的工作部署和任务分解，经常性地开展各职能部门间的沟通协调，协助党委及时解决党风廉政建设和反腐败工作中重大问题的权力；根据同级党委的工作部署和任务要求，督促检查各职能部门及下级党委开展党风廉政建设和反腐败工作的情况并提出工作建议的权力；行使同级党委交办的关于党风廉政建设和反腐败工作的其它工作的权力。

最后，从纪委作为党内监督专门机关，专职履行监督职责的角度看，纪委还必须拥有如下权力：一是了解情况权。了解情况是开展监督的前提，因此纪委必须拥有了解情况权。该权力包括参加会议权、查阅档案权、询问质询权等。参加会议权是指纪委主要领导人有权列席或派人列席同级党委和行政机关的一切会议。查阅档案权是指纪委有权根据工作需要调取查阅相关问题的历史档案，如会议记录、通知决定以及相关问题的原始资料等。询问质询权是指纪委有权就不清楚、不理解、不满意的问题向相关部门领导或责任人提出询问或质询的权力。其中，质询兼有了解情况和表达不满的双重含义。二是工作检查权。即在纪委的职责范围内对被监督对象的工作情况进行检查的权力，包括听取汇报、召开座谈会、问卷调查、实地查看等权力。这是纪委履行监督职责所应有的基本权力。三是专题调查权。即纪委可以根据每一阶段工作的中心和群众反映强烈的问题，组织专题调查小组，开展专题调查活动，并在专题调查的基础上提出对该问题的处置意见。四是受理申诉权。即受理对党组织和党员违犯党纪党规以及法律法规行为的检举和党员的控告、申诉，保障党员权利。五是查处案件权。即检查和处理党的组织和党员违反党纪国法的案件的权力，坚决打击腐败分子。六是工作保障权。即纪委有获得开展监督工作所需要的保证条件的权力，主要有工作经费保障、办公条件保证以及在开展工作中的各职能部门的配合支持等。这里着重强调两点：一是纪检工作经费单列预算。这是开展工作所必须的经费保证，非常重要。这在前面已说，这里不再赘述。二是利用现有资源的权力。纪检机关要行使自己的权力，履行自己的职责，完成担负的任务，必须拥有必要的资源。但是，这并不是说纪委要建立起一个庞大的机构体系，拥有所有的必要资源。这是没有必要的，也不符合节俭的原则。在这一方面，列宁曾经提出过一个很好的办法，即赋予纪检机关在需要时使用党和国家机构现成资源的权力。在当时苏共中央颁布的《监察委员会条例》明确规定：“监察委员会可以利用本级党委员会的机构进行工作，并且有权在自己的职权范围内给一切党員同志和党组织分配任务。”[8]笔者认为，在我国现行的“双重领导”体制下更有条件做到这一点。这应该成为党委领导、支持纪委开展工作的最核心的内容。

參考文献：

[1] 本书编写组.中国共产党章程汇编（一大—十八大）[M].北京：中共中央党校出版社，2013：234.

[2] 中国共产党党内监督条例（试行）中国共产党纪律处分条例[M].北京：中国方正出版社，2004：3.

[3] 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定（2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过）[EB/OL].（2013-11-18）[2015-08-20].http：//www.qstheory.cn/zxdk/2013/201322/201311/t20131118_292450.htm.

[4] 中共中央纪委.关于纪委协助党委组织协调反腐败工作的规定（试行）[EB/OL].[2015-08-20].http：//www.law-lib.com/law/law_view.asp？id=101596.

[5] 邵景均.新中国反腐简史[M].北京：中国党史出版社，2009：82.

[6] 侯长安.全面落实纪委的监督责任[J].求是，2014（14）：39-40.

[7] 中国共产党第十二次全国代表大会文件汇编[M].北京：人民出版社，1982：53.

[8] 苏联共产党代表大会、代表会议和中央全会决议汇编：第二分册[M].北京：人民出版社，1964：196.

责任编校 陈 瑶

Thoughts on the Duties， Relationships and Powers of the Party Discipline Inspection

HUANG Xiaohui1， CHEN Wu2 （1. School of Law Studies， Fujian Normal University， Fuzhou 350108， Fujian， China； 2. Fujian Commercial College， Fuzhou 350012， Fujian， China）

Abstract： The two duties of the discipline inspection of the Party are inspection and assistance， which lead to the “double leadership” system of the discipline inspection. According to this system， the relationship between different levels of the commissions for disciplinary inspection is leading and being led； the relationship between the same level of the commissions for disciplinary inspection and the same level of the Party committees is both inspecting and being inspected and leading and assistance. Based on this system， apportioning the powers of different levels of the commissions for disciplinary inspection and the same level of the Party committees should take into account the following factors： convenience of the discipline inspection， scopes of respective duties， core powers of human resources and finance. The apportioning of the powers of the same level of the commissions for disciplinary inspection and Party committees should take the following factors into account： leadership of the Party Committee， responsible entity and duties of assistance and supervision of the commissions for disciplinary inspection. In addition， as a special inner-party inspection organization， the commissions for disciplinary inspection should have the powers to know the truth， to examine work， to investigate special cases， to receive complaints， to treat cases and to have warranties in work.

Key words： inspection work； double leadership； duty； relationship； power