刘世伟

摘 要：新加坡高薪养廉制度对于预防腐败具有合理价值，被我国学术界作为学习借鉴的经验模本。目前，我国正处于结构调整和社会转型的关键时期，现阶段的基本国情和法律法规体系等还不适合推行高薪养廉制度。但新加坡建立健全防止官員贪污腐败的制度体系，科学制定严密完善的立体监督体系等系列举措对于我国反腐倡廉建设具有启示意义。我们应采取建构独立、权威、高效的现代国家反腐倡廉机构，夯实公务员保障机制，逐步试行和全面推进官员财产申报制度等措施，有力推动我国党风廉政建设和反腐败斗争向纵深发展。

关键词：高薪养廉；新加坡；党风廉政建设；反腐败斗争

中图分类号：D339.34 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2015）05-0077-05

腐败作为权力异化的产物，是公权力之于公共关系而缺乏有效监督的产物。自国家产生以来，腐败就同人类形影相随，并成为现代文明的毒瘤，给人类造成了巨大的危害。解决腐败的方式多种多样，其中新加坡的高薪养廉制度就是富有成效、值得学习的一种实践模式。虽然我国《公务员法》早已颁布并日趋完善，但是腐败大案要案却时有发生，并呈现出高发频发的不良态势。尤其是党的十八大以来，一大批腐败案件的曝光让人震惊。在以习近平同志为总书记的新一届中央领导集体的重拳反腐之下，除了要努力消解腐败存量之外，控制腐败增量也是重要话题。高薪养廉的制度设计有效地推进了新加坡的廉政建设，也极大地遏制了腐败案件的增长态势，值得我们学习借鉴其合理成分，推进我国党风廉政建设和反腐败斗争不断取得新的胜利。

一、高薪养廉制度的合理价值

“高薪养廉”一词源于洛克的宪政民主思想，洛克指出：它的方式是通过提高公务员薪酬来防止公务员腐败，培养公务员敬业精神。新加坡研究专家吕元礼教授在《新加坡为什么能》一书中谈到，“高薪养廉是指通过给予公务人员较为丰厚的薪金，能过上较为体面的生活，最终达到使人不必贪的效果”[1]。此外，有的学者认为“高薪养廉”是指通过对国家公务人员和业务人员实行“高薪制”来达到廉洁的一种举措。对于“高薪养廉”，似乎可以将其视为一种通过给公务员较高的薪酬，以保持其在基本生活需要的前提下维持较高的消费水平，防止官员以权谋私的方式。同时还应看到高薪养廉的背后是“严格的监督体系和严厉的惩罚机制来杜绝贪污腐败行为的举措”[2]。高薪养廉作为反腐倡廉的重要手段和有益探索，具有一定的合理价值，体现在以下四个维度：

1.公平维度。在一个健全完善的组织体系中，提高效益的一个重要方面就是保证良好的薪酬公平体系的建构，同时薪酬公平也能对公务员起到正面激励的效果。然而，当组织中的成员被不公平对待时，他们很可能会采取非正常手段来达成公平。对于公务员来说，当他们感到薪酬不公时，他们就可能会通过非正常手段来赚取灰色收入，进行权钱交易，发生寻租行为，最终导致腐败。

2.心理维度。目前，我国公务员整体收入与社会上的企业家、企业高管的高收入、高消费相比略低，心理上容易产生失衡，从而诱发公务员通过灰色收入来弥足。而在一些西方国家中，法律上明确规定公务员的工资与其他行业工资保持大体一致甚至偏高。高薪养廉成为其抑制社会贪污腐败的有效措施。

3.激励维度。推动政府有效运行的重要力量是合理的薪俸，而吸引社会优秀人才进入公务员行列的重要保障也是合理的薪俸。[3]在市场经济境域下，功利主义色彩浓厚，合理的薪俸有利于提高公务员的工作热情和服务质量。低薪从某种意义上讲不利于激励公务员的工作热情，容易造成懒政、庸政，不利于整体工作效率的提升。

4.纳贤维度。高薪养廉一定程度上可以提高公务员的竞争力。因为工作稳定、收入高的公务员岗位就会成为社会上竞争激烈的行业，优秀的人员也会争相进入公务员行列。在众多的竞聘者中，可以有更多的选择机会，优中选优，从而提升国家公务员的整体素质。

二、新加坡的高薪养廉的成功经验

（一）系列举措

1.大幅提高公务员的薪酬水平。新加坡自上世纪70年代开始，每隔几年就会调整公务员的工资，公务员整体薪酬水平得以良性提升。1989年，德国总理的年薪是19.42万美元，美国总统年薪是20万美元，日本首相年薪是17.26万美元，而新加坡总理的年薪是23.8万美元，是世界政府首脑中年薪最高的。2000年，薪金制的高级官员月薪提高了5%，新加坡用高薪来吸引优秀人才，防止优秀人才从政府部门跳槽到私人部门。除此，新加坡为了留住人才，每年对公务员工资和私营企业人员工资进行调查，调节工资差。[4]

2.切实解决公务员的福利保障。新加坡公务员福利保障包括四种：集体保险、医疗福利、贷款福利和住房优惠。公务员集体保险覆盖面广泛，65岁以下公务员无论何故伤残均可获得补偿。医疗福利对象是所有公务员和男性公务员的眷属。贷款优惠包括购置房屋、车以及房屋装修。住房优惠是公务员按成本价购置政府组屋。

3.全面推行中央公积金制度。新加坡中央公积金制度是一种强制性的储蓄计划，专门针对新加坡的受薪人员。起初是为了给职员提供足够的储蓄，使那些丧失工作能力和退休后的人员有所保障。后来中央公积金制度不断地拓展到很多方面，不仅包括退休、房地产还有身体保健、家庭保障等其他方面。新加坡的中央公积金不仅保障新加坡全体公民的生活方面，而且对新加坡廉政建设起到了重要作用。中央公积金20%来自公务员的工资，20%来自政府补助。[5]公务员工作时间越久，公积金储蓄就越多。

（二）配套体系

高薪养廉制度只是新加坡实施廉政建设的一个方面，它不是一个孤立的体系，还有相应的严格的法律规章和有效的监督体系与之相配套，这些举措合力从根本上遏制了新加坡腐败行为的发生。

1.建立健全预防贪污腐败的制度体系。建立一套行之有效的制度体系对建立廉洁高效的政府而言至关重要。新加坡主要从三个方面建立健全预防官员贪污腐败的制度体系。首先，注重公务员的任用和选拔制度。新加坡不仅通过严格的考试考核选拔公务员，而且还配以严格的审查制度。新加坡严禁思想品德差、私生活不检点的人员进入公务员行列。其次，建立完善的财产申报制度。新加坡法律规定，公务员不仅任前要申报个人财产，任后也应及时公布财产变动情况，而且财产变动需要合法合理。最后，建立品德考核制度。新加坡公务员每年被发放一个日记本，专门记录自己的活动。主管官员定期检查日记本，有疑问则会交给贪污调查局进行审核。如果公务员的贪污腐败行为以其他渠道被查出，不仅公务员受到惩罚，主管人员也将被连带惩罚。[6]

2.建立完善反贪防腐的法律法规。在新加坡，公务人员不仅要遵守国家的法律制度，还必须遵守《反贪污法》和《公务员指导手册》。《反贪污法》是一部颇具影响力的治贪肃贪的法律，在新加坡廉政建设上发挥了重要作用。除此之外，新加坡还有一些法规对廉洁政府起到了保障作用，如《没收贪污所得利益法》、《公务员惩戒规则》和《新加坡公务员之纪律规定》等。

3.健全完备独立的反贪执法机构。新加坡惩治腐败有两个重要的机构，其中最具权威的机构是贪污调查局。贪污调查局成立于1962年，是一个调查与防范公共与私人机构贪污的独立组织，由总理直接领导，它可以不受其他法律的限制对公务员腐败行为进行调查。另一个重要的机构是审计总署。审计总署审计那些还不是违法违规，但属于国家财政控制和资源利用方面的环节和漏洞。

4.科学制定严密完善的立体监督体系。新加坡根据国情制定和完善了一套严密的监督制度，制定了监督法规，发展党内民主，扩展了监督渠道。在制定监督法规方面具有代表性的举措就是实施财产申报制度。这一制度规定所有公务员包括他的配偶以及一起生活的家庭成员的财产都要公开透明，接受部门负责人的审查，保证审查的公正性，促进本部门的廉政建设。在加强党内监督方面，特别要注重对高级官员的监督。道德上通过领导人的道德楷模来影响腐败分子，权利监督上通过内阁议会基本的民主制度进行监督，执法机构上设立反贪污调查局。在扩展监督渠道方面，加大个人参与和新闻媒体参与的力度，发挥媒体和群众监督的正能量。通过制定严密的防止官员贪污的制度，减少其腐败的机会，实现防患于未然，堵塞贪污漏洞。

三、新加坡的成功经验对我国的启示

（一）适用性分析

1.我国现阶段的基本国情不适宜高薪养廉制度的实践推行。高薪养廉需要强有力的财政作为支撑，我国现在正处于并将长期处于社会主义初级阶段。虽然我国改革开放以来在经济上飞速发展，但是经济整体发展水平还比较落后，人口基数大，人均国民生产总值还比较低，而且我国收入分配不均，贫富悬殊大。我国公务员人员庞大，人浮于事现象严重，目前的国家财力无力支撑高薪养廉的全面推行。[7]

2.现有的法律法规体系无法保障高薪养廉的真正实现。高薪养廉不是孤立的，其实现需要与之相适应的法律法规的健全和完善。而我国目前的法律法规仍不够完善，监督机制也不够健全，民主法治建设相对滞后，难以保障高薪养廉政策的真正实施。在这种态势下，高薪或许很难真正实现养廉，甚至只会适得其反。

3.社会分配现状导致高薪养廉制度的社会心理准备不足。伴随着我国市场经济的纵深发展，社会的贫富差距不断被拉大。人们对贫富悬殊在心理上产生抵触情绪，特别是对公务员提高工资，极易引发社会反动情绪，诱发一系列的社会问题。[8]尽管高薪养廉在我国现阶段不宜推行，但这一制度设计理念对我国依然具有一定的参考价值。我国可以根据基本国情适度适时实现公务员工资的正常晋升机制，同时注重对公务员管理的法律法规的创新，不断完善适合我国国情的公务员管理体系。

（二）实践性启示

1.着力廉政制度建设，不断加大腐败惩处力度。一套行之有效的廉政制度对国家的廉政建设具有重要的理论意义和实践价值。目前，我国反腐败的法律规范数量虽多，但其完善程度、可操作性等仍存在一些问题，有待进一步提升。有效开展反腐败工作，强有力的法律体系是坚强保障。目前，最为迫切的是在公务员的筛选机制和约束机制上，需要进一步建立和完善相关的法律制度。在公务员筛选机制上，要健全公务员考试制度，为公务员队伍吸收高素质人才；在干部推荐选拔任用上坚持德才兼备、任人唯贤；在公务员约束机制上需要进一步加强立法，使反腐败工作真正做到有法可依，有法必依。除了制定完善的廉政法律体系，在法律运行环节上还需要做到有法必依，执法必严。廉政建设要求严格执法，反腐败的成效很大程度上取决于执法力度。要在维护法律权威、杜绝腐败漏洞的同时，进一步加大腐败者的腐败成本与惩罚力度，形成腐败高风险机制。同时，要完善腐败追责制度，对腐败事件相关人连带处理、终身追责。

2.建构独立、权威、高效的现代国家反腐败机构。新加坡反腐败机构对保障新加坡廉洁高效的政府管理起到了至关重要的作用。基于此，我国也应当尽快构建一个独立、廉洁、高效的国家反腐败机构。目前，我国的反腐败机构呈现出机构繁杂、部门层级过多、职能交叉等特点，在当前的政权系统中，不论中央还是地方层面，都存在职能交叉的预防腐败机制，如隶属于执政党系统的纪律检查委员会，隶属于政府系统各部门内部的监察系统以及隶属于司法系统的反贪贿赂系统。这些机关在领导机制上分别从属于各级党委、政府和司法系统，受其领导，同时接受上级部门的垂直领导与管辖。传统的机制导致我国的反腐败机构缺乏必要的独立性与权威性。此外，各反腐部门存在职责同构现象，使得各级反腐工作职责部门界限模糊。学习借鉴新加坡反腐倡廉经验，构建现代国家反腐败机制，需要完善反腐部门的联动机制，建立国家廉政委员会。国家廉政委员会应当定位于国家反腐败的权威性专门机构，在设置时可以把现有的党委、政府以及司法反腐监督系统整合起来，协调各方力量，集中反腐权限，形成从中央到地方的反腐败专门机构。在保证国家廉政委员会独立地位的同时，要明确国家廉政委员会是处于党领导下的廉政委员会，以此保证国家廉政建设的正确方向。除此之外，为确保廉政建设的高效性，地方层面的廉政委员会可以设置为单一的垂直领导机制，以减少地方同级党委、政府和司法系统对反腐败工作的干扰和制约。

3.夯实公务员保障机制，全面提升公务员的整体素质。针对不同地区或同一地区不同部门的公务员收入差距大以及以职务、级别为主要划分标准的“以官定薪”的现有工资结构的不合理现象，我国沿用多年的公务员薪酬体系改革也势在必行。作为广大的基层公务员，级别较低、晋升不力，期待“官位”涨薪的几率很小；并且干得好与不好，得到的回报都差不多，体现不出“按劳分配”和“按绩分配”的原则，所以无论在物质上还是精神上都不能有效地激发广大公务员对工作的积极性和热情度。另外，由于各省份、地区、部门的财政状况不同，所发工资、补贴待遇也有区域差异。仓廪实则行礼节，衣食足而知荣辱，公务员理应获得与他承担的义务和责任相适应的薪酬。我国应在不断发展经济的基础上，基于十八届三中全会《决定》中提出的“深化公务员分类改革，推行公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度”，淡化“官本位”思想，强调专业技术水平和职级的概念，更多地使公务员的资历、能力与其工资、福利挂钩，而非仅以职务高低决定薪资水平。同时也应适当提高其他行业的工资，縮小地区贫富差距，实现社会的公平正义。公务员素质的提升可以从两方面入手：其一，建立完善的公务员考核机制。公务员稳定的收入、较好的福利待遇使公务员考试日趋激烈，但我国公务员只进不出的运行机制使我国公务员整体素养有待提升，因而吸引高素质人才进入公务员行列，建立定期公务员考核和退出机制很有必要性。其二，在对公务员进行业务培训、提高准入门槛的同时，进行适当的廉政培训，从源头上遏制腐败，形成良好的廉政文化的氛围，对公务员进行廉政文化宣传，自觉遵守廉政规范，以腐为耻。[9]

4.逐步试行和全面推进官员财产申报制度。掌握公共权力者的个人利益与公共利益之间存在冲突是普遍的社会现象。监控公共权力者的财产状况是控制利益冲突的手段之一，财产申报和公示制度也是保障社会正常经济秩序、金融秩序的一项重要制度。[10]新加坡预防腐败体系突出的一个特色就是财产申报制度。根据新加坡公务员《行为与纪律准则》，新加坡财产申报制度就申报主体、申报内容、申报方式与时间、管理和审查制度，以及财产申报的责任与处罚做出了明确的规定。事实上，财产申报制度作为一种预防腐败的监督手段，为新加坡廉洁高效的政府形象起到了诚信、预防和警示的作用。十八届三中全会关于全面深化改革的《决定》明确提出，“要推行新任领导干部有关事项公开制度试點”。随后中纪委也相应指出：推行新任领导干部配偶子女从业、财产、出国（境）等有关事项公开制度的试点，抓紧制定领导干部个人有关事项报告抽查核实办法，充分反映出我国党政机关逐渐意识到财产公开制度对于国家廉政建设的重要性。但我们也应看到财产申报制度的建立不是一蹴而就的，结合我国实际国情，从基层开始自上而下逐步扩大试行范围是可行的实践路径。此外，干部配偶、子女财产申报制度的建立也是必不可少的。只有将各级官员干部及其家属的财产公开，全面接受公众的监督，才能真正使十八届三中全会提出的“规则平等、机会平等、权利平等”的原则真正落到实处。

综上所述，反腐败斗争不能仅仅依靠高薪，高薪也不一定能养廉，它是一个综合的、长期的系统工程。新加坡在文化和历史上与我国有较大的相似度，虽然目前的我国基本国情不宜实行高薪养廉，但是新加坡高薪养廉制度的成功实践可以给予我们以深刻启示和经验借鉴。新形势下，我国可以适度增长公务员工资，同时多管齐下，不断完善立体的监督机制，全面提高公务员的整体素质，逐步推行官员财产申报制度，推动我国党风廉政建设和反腐败斗争向纵深发展。

参考文献：

[1] 吕元礼.新加坡为什么能[M].南昌：江西人民出版社，2007：117.

[2] 何冲.论“高薪养廉”在我国的不可行性[J].法制与社会，2006（9）：129-130.

[3] 洪思瑶.近年来国内学界关于“高薪养廉”问题研究综述[J].赤峰学院学报：汉文哲学社会科学版，2013（6）：112-114.

[4] 雷雄胜，吴敬秋，夏亚丽.高薪养廉与反腐败——基于新加坡“高薪养廉”的思考[J].党政干部论坛，2010（8）：13-15.

[5] 龚佳，严浩. 论高薪养廉在我国的不可行性——基于比较分析的视角[J].中国集体经济，2010（10）：190-191.

[6] 余柳青.浅谈高薪养廉[J].法制与社会，2007（2）：443-444.

[7] 季正矩.通往廉洁之路-中国反腐败的经验与教训研究[M].北京：中央编译出版社，2005：15.

[8] 李路曲.新加坡的精英主义与高薪养廉及其启示[J].深圳大学学报：人文社会科学版，2009（1）：14-19.

[9] 刘艳宏，蒋国宏.改革开放以来国内高薪养廉问题研究综述——基于CNKI的分析[J].廉政文化研究，2012（3）：80-87.

[10] 中国社会科学院“政治发展比较研究”课题组. 国外公职人员财产申报与公式制度[M].北京：中国社会科学出版社，2013：1.

责任编校 陈 瑶

Experience and Inspirations from Singapores High Salary for Clean-Governance System

LIU Shiwei （Research Centre for Contemporary Chinese Politics， Shenzhen University， Shenzhen 518060， Guangdong， China）

Abstract： High salary for clean governance is of reasonable value for the prevention of corruption， and is modeled on in the Chinese academic circles. Currently in a key stage of social adjustment and transformation， and restricted by the current situations and legal system， we are not to implement the method. But the strengthened system for corruption prevention， the scientifically crafted and strictly observed supervision system prove to be enlightening in our fight against corruption and promotion of clean governance. Independent， authoritative， and effective anti-corruption institutions should be introduced in our country， with insurance system for civil servants to be enhanced， and declaration of officials properties to be implemented， so that further development can be achieved in improvement of Party mood and clean governance and anti-corruption.

Key words： High salary for clean government policy； Singapore； improvement of Party mood and clean governance； anti-corruption